论社会治理中行政不作为的危害与实践规制

摘 要 新时期随着国家法治建设不断进步、行政体制改革的持续深入、社会结构的调整和人民法治素养的不断提升，以及人民对于法治政府、服务型政府建设的迫切需求，从而使得行政不作为这一制度的安排和设计更加引人关注。社会治理实践和司法实践中，行政不作为行为对国家、社会、政府和个人都造成了影响和损害，其现实危害与日俱增。由于学术界对行政不作为的认定和构成并未达成共识，因此新时期对行政不作为的规制研究变得尤为重要。

关键词 社会治理 不作为 行政不作为

作者简介：柏巍，中共长春市委党校。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.132

在国家治理现代化发展和完善过程中，我国社会治理模式正积极转型，社会经济结构正在不断调整。加强和创新社会治理不仅仅是国家治理体系和治理能力现代化要求的重要内容，也是新时期提升政府治理水平和推进社会各方面发展进步的重要任务，在新时期完善社会建设中具有举足轻重的作用。新时期的社会治理注重发挥社会自身的主体主导作用，强调政府权力下放，但权力下放并不意味政府职权丧失，也不意味着政府在社会治理活动中可以“懒政”“不为”。

一、行政不作为的现实危害

行政不作为理论是随着传统行政理念的弱化而逐步发展建立起来的。新时期社会主义法治体系的构建与完善，政府职能转变以及公众对服务型政府的需求，对政府行政权力的制约与监督不能仅仅着眼于“越权”“滥用职权”这些传统的“乱作为”形式上。2015年《行政诉讼法》的修订与完善，从司法实践中可以看到越来越多的行政诉讼案件集中在行政机关不作为的问题上。这表明，近些年随着我国反腐力度的不断加大，大量“为官不为”的现象屡见不鲜，社会治理主体往往存在“不敢为”“不愿为”的主观思想，因此面对人民的合理诉求，在相关体制机制不完善的“庇护”下打“擦边球”，又或者“钻空子”“踢足球”。并且，行政不作为对公民权利和公共利益的损害往往是难以察觉的，但这种损害又切实存在且难以估量。

（一）侵害国家、社会公共利益和个人的合法权益

世界各国对于行政不作为的危害性具有普遍性和共识性的认知。首先，和其他违法行为一样，行政不作为同样会损害到国家的利益、社会的利益，又或者是具体行政相对人的利益。国家和社会的发展，得益于行政主体特别是相关职能部门的决策、治理、组织和服务，依赖于相关职能部门的积极作为，反之，如果行政机关不作为，社会发展过程中如生态资源保护、食品安全、生活安全、社会稳定等方面就会出现问题，势必造成对公共利益或公民权益的侵害。

（二）激增社会矛盾，影响社会稳定

社会主义社会中，人民的内部矛盾在部分领域仍旧存在。往往实践中，行政主体行政不作为看似事小，实则影响巨大，因为对于行政相对人来讲，目的是维护其自身合法权益，而行政不作为行为同“乱作为”“错作为”一样，从根本上并没有改变对行政相对人合法权益的侵害，因此，当人们运用法治的方式不能满足其合法权益需求的时候，就会选择其他方式。所以，行政主体的不作为会增加、激化和升级社会矛盾，严重影响社会和谐稳定发展，给政府社会治理带来巨大隐患。

（三）降低政府公信力

政府公权力从本质来讲是人民赋予的职权，这个职权的行使不能被主动放弃，而行政不作为所表现的是政府无为，或者是政府能力不足。同样因为政府的不积极作为而损害公众利益和公民权益，其最终结果必然是降低人民群众对政府的期待值，直接导致人民对政府职权行使能力的不信任，政府的公信力自然荡然无存，进而直接影响政府在社会治理活动中的职能和效率，在实践中就会出现政策推动难、执行难的情况。

（四）阻碍政府法治建设

行政不作为是行政机关不履行其法定义务，是行政机关职能缺位、失位，是行政机关失职的一种重要表现，违背权责统一的行政法治原则。在新时期依法治国的大背景下，建设法治政府，推进依法行政是大势所趋，在社会主义法治体系的建构过程中，政府的法治建设占有重要地位，而行政不作为对法治建设会产生大量负面影响，政府职能的缺失和空白化违背现代法治的原则和精神，严重阻碍法治的建设和发展。

二、新时期行政不作为主要表现形式及规制

（一）行政不作为的表现形式

学术界对于行政不作为的表现形态的认定没有达成共识，有人认为在我国行政不作为的表现形式是“不履行和不积极主动履行法定职责”。有的学者则认为，行政活动过程中当行政机关不积极履行其应履行的法定职责时，必须将抽象的法律规定转化为对特定个人的作为义务。也有人认为在不履行法定职责时存在着行为心理上的两种状态，包括故意和过失，同时在行政不作为主要表现为拒绝履行和拖延履行。还有学者观点认为，行政不作为不应该只注重实体上的不为，行政不作为应主要体现在程序上的过时不为，这表示此种观点的行政不作为程序上超出法定应履行的期限。具体讲：

首先，行政不作为的表现形式主要是行政主体不履行法定职责，但是否不履行法定职责的行为就构成行政不作为，这是一个值得商榷的问题，笔者认为不能简单地将两者等同，实践中亦不能将两者一视同仁。不履行包括积极的拒绝履行、消极的拒绝履行和拖延履行。其中积极的拒绝履行就是行政主体明确表示不作出行政行为，比如在行政处罚领域中，处罚机关对相关违法行为明确表示不予处罚，并且事实上也没有针对该违法行为进行处罚，使违法者承担相应的法律责任。消极的拒绝履行是指行政主体在法定期限内未作出任何行為表示，并且对于申请履行职责的人没有答复。不予答复是消极的拒绝履行的主要表现，比如在行政许可领域，许可机关对于符合许可法定条件的申请人的申请，在法定期限内不做出任何行为和表示。拖延履行是指行政主体在法定期限内或者合理的期限内不履行相应行政行为。拖延履行的行政不作为形态在实践中很难认定，其根本原因是：一方面，法律要赋予行政主体一定的自由裁量空间，使其根据具体情况合理作为;但另一方面，一旦自由裁量权被行政主体滥用，明明可以在合理的期限内完成，却不作为，这样势必造成相对方权益的损害，而这种损害既是实际存在的却又是合法的。为此，把拖延履行的构成理解为法定期限还是合理期限就显得尤为重要，笔者认为，无论是在法定期限内不履行法定职责还是在合理期限内不履行法定职责，均属于行政不作为的一种表现形式，但在实践中应通过相应制度的完善加以明确，以使合理期限内的拒不履行法定职责的行为受到相应的规制。

其次，随着行政不作为的理论研究逐步深入，在学术有人提出形式作为而实质不为的行政不作为形态。这种形式作为而实质不为的行为通常是指在行政过程中只要行政主体在程序上表现出积极作为，那么就是行政作为，反之，如果行政主体在程序上表现出消极状态的不作为时，才是真正意义上行政不作为的一种形态。“形式作为而实质不作为”与“内容上的不为”即“积极的拒绝履行”之间的界限是相对模糊的，并且从实践角度看在判定上还存在较大难度，但是研究形式作为而实质不作为的行政行为是对依职权的行政行为和依申请的行政行为进一步深化的要求，有利于完善行政行为理论体系，有利于正确指导行政立法和行政执法，有利于科学指导行政诉讼实践。[1]

（二）我国行政不作为的规制途径

1.增强执法者法治素养。建设法治政府和推进依法行政，规制行政不作为是当前一段时期的重要任务。从源头治理就是要全面加强行政人员尤其是在行政决策、行政执法中承担重要角色行政人员的法治意识和责任意识，同时也要增强他们的服务意识和大局意识。因此，可以通过教育培训的方式，比如增加执法人员法治教育和外出培训学习机会，定期组织开展学习法治理念，特别是法学原理、行政法相关的基本理念和制度等。要把法律学习常态化，并通过专项的法律素质培养和锻炼，提升行政人员的职权意识、权利意识、责任意识，并具有担当精神，使其在行政活动中准确把握权力与权利的关系，公益与私益的关系，在行政过程中充分发挥行政主体能动作用，真正实现能为、善为。

2.加强行政不作为的监督。对权力的行使必然需要监督，作为如此，不作为亦是如此。对行政不作为的监督从我国的行政实践一般都把内部监督作为重点，现实中内部监督更具有效力和效率。通过行政机关之间或者行政机关内部上下级之间的监督，各级机关可以更直观地发现问题、面对问题和解决问题，更有利于行政机关自我纠错，当然同时也需要相应的制度明确监督主体的权力和责任。对行政不作为的监督还包括外部监督，我国行政法治研究正在拓展这方面的内容。外部监督的前提就是行政主体行政行为向公众公开，只有行政主体以外的比如公众、媒体、社会组织等监督主体真正知悉行政主体行政行为的全过程，才有监督的可能性，因此一方面要实现政府政务公开，另一方面也要积极推进外部监督机制的建立和完善，使外部监督法治化、规范化、制度化。同时，要进一步加强司法监督，针对行政机关不作为行为要充分发挥司法机关监督职能，扩展检察机关在公益诉讼中的审查范围。[2]

3.完善制度设计。一是要积极推进法治政府建设和政府的职能转变，通过完善行政执法体制、行政管理体制和行政机关内部的选人用人制度，构建积极和有效预防行政不作为行为发生的制度体系。因此，从体制机制上应把行政人员学法、知法和用法纳入到干部選任、考核当中，坚持把运用法治思维和法治方式分析问题处理问题作为干部评优的一项标准，并应将此项标准具体化、精细化。同时，进一步完善执法责任制，明确各职能部门职权和责任，针对实践中执法主体多的情况进一步明确职权范围，优化各职能机构的设置。二是要完善行政法规，细化行政程序。建设法治政府就是要求执法者在社会治理和行政管理活动中依法行政，做出的一切执法行为都必须严格按照法律规定进行，因此必须从法律制度的设计上要实现精细化和程序化，这有助于行政主体在权力行使过程中能依法办事、依程序办事、依职权办事，这对于规制行政不作为行为具有重要意义。同时，亦要完善行政不作为制度，统一行政不作为界定的标准、构成和表现形式，把执法人员心中行政不作为这个模糊地带擦清，只有这样，在实践中才能使行政人员更积极地作为，更好地依法行政。[3]

参考文献：

[1] 马若骜.行政不作为问题研究[D].北方工业大学，2019.

[2] 毕雁英.行政不作为的司法治理研究[J].行政法论丛，2016（00）.

[3] 刘恒，吴堉琳.行政不作为的行动逻辑及其治理[J].南京社会科学，2017（9）.