我国农村产权抵押融资实现机制：典型模式与区域经验——基于全国多样本的案例研究

李彩霞

（1.天津农学院 经济管理学院，天津300384；2.天津农学院城乡产业融合实验室，天津300384）

一、引言

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，持续推进农业农村现代化。乡村振兴战略中关键是推动一、二、三产业融合的农业供给侧结构性改革，其改革过程必然产生很大的资金需求缺口，这需要金融的参与和支持。拓宽农村产权抵押融资渠道，是解决农村资金短缺的现实选择，也为构建统筹城乡金融协调发展新格局提供了条件。

农村产权抵押融资是农民和农业经营主体以其所拥有的资源资产及其相关权利作为抵押，向银行业金融机构申请贷款的行为。其资源资产及相关权利包括农村土地承包经营权、农民住房财产权、林权、农业设施、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、集体资产股份、大型农机具、圈舍和活体畜禽等。农村产权抵押融资作为一种特殊的融资形式，是盘活农村资源、资产的重要举措，也是解决农户和农业经营主体融资难题的有效途径，更是促进农业现代化发展、实现乡村振兴的重要保证。

为实现农村产权抵押融资的快速发展，我国先后颁布实施《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等予以指导，大力扶持农村产权抵押融资业务的深入开展。此后，全国各地结合其实际条件与现实需要，开始探索农村产权抵押融资路径。随着农村金融实践的发展，目前我国已形成一系列较为典型的农村产权抵押融资模式，并且各地也逐渐获得了一些较为成熟的经验。为梳理全国现有农村产权抵押融资模式和成功经验，提炼出可复制、可推广的地方样本，本文采用资料搜集和实地调研方式，开展多样本的典型案例研究，为农村产权抵押融资创新提供坚实的理论与实践基础。

二、文献回顾

经过多年来的实践探索，全国各地已初步建立了农村产权抵押融资的制度体系和运行框架，为此，一些研究基于地方样本，对各类农村产权抵押融资的实践经验进行了个案归纳与剖析。这些研究涵盖贵州省农地抵押融资（罗剑朝等，2003）[1]、辽宁法库县农地抵押融资（张庆君，2010）[2]、成都市农村产权抵押融资（邓纲，2011；万广军和杨遂全，2011）[3-4]、宁夏同心县农地抵押融资（郭忠兴等，2014）[5]、武汉市农地经营权抵押融资（丁昆，2018）[6]、重庆市农村产权抵押融资（皮俊锋和陈德敏，2019）[7]。

同时，为挖掘农村产权抵押融资的运行机制共性与关键制约因素，部分研究还开展了区域典型模式的对比性研究。诸如，罗剑朝和杨婷怡（2014）[8]对比研究了宁夏同心县、陕西高陵区和杨凌示范区的农村产权抵押融资模式，通过比较政府主导程度、抵押物范围、操作流程、运行机制、抵押物处置、风险防范机制、实施成效等内容，发现了三个地区农村产权抵押融资的共性和差异。张龙耀等（2015）[9]对武汉和枣庄地区的农地承包经营权抵押融资典型案例予以调查，从融资方式和效应角度予以比较，研究发现农地承包经营权抵押融资初步形成可复制模式。曾庆芬（2016）[10]根据四川和宁夏同心县农地承包经营权抵押融资的区域经验，通过对比研究发现，其共性在于农地经营权抵押融资须强化对借款人的监督，从而衍生出其他抵押担保形式；而其个性则主要体现于监督形式差异。

综上，全国各地在农村产权抵押融资实施路径设计上纷繁多样，现有研究也已积累了一些农村产权抵押融资的实践经验，但其地方案例仍存在进一步研究的空间。主要表现在：农村产权抵押融资的案例经验研究主要集中于某一地区，并多围绕农村土地承包经营权抵押融资的内容，尚未针对各地区纷繁的农村产权抵押融资机制梳理出可参照、可借鉴的运作模式，缺少其推广应用的策略建议，难以实现农村产权抵押融资路径的再次创新。因此，如何提炼农村产权抵押融资运行机制的共性与特性，形成可复制的地方样本，促进相关成熟经验的推广与应用，将成为农村产权抵押融资在我国全面发展的关键问题之一。

三、农村产权抵押融资典型模式及其运行机制

根据全国各地农村产权抵押融资实践，对照融资参与主体和实现路径，本文将其归纳为“基本型”“风险分担型”“增信型”三种农村产权抵押融资类型；并依据参与主体不同，具体细化为八种模式，详见表1所示。“风险分担型”和“增信型”农村产权抵押融资均基于“基本型”农村产权抵押融资的运行框架；其各种模式的关键是解决各参与主体之间联合运行机制构建和运转效率问题。

表1 农村产权抵押融资典型模式

（一）“基本型”农村产权抵押融资模式及其运行机制

“基本型”农村产权抵押融资可具体分为两种类型：第一类是以借款人（即农村产权持有人）与银行为参与主体；另一类是以农村产权持有人、抵押担保机构和银行为参与主体。

“农村产权持有人+银行”农村产权抵押融资模式下，要求其抵押的产权权属清晰，借款人以其拥有的农村产权直接向银行抵押获取贷款。由于此模式无风险补偿机制，其风险较高，银行放款的积极性低，贷款办理流程也较为烦琐。从目前实际情况看，通常不采用此模式。

“农村产权持有人+抵押担保机构+银行”农村产权抵押融资模式下，要明确农村产权权属，农户或农业经营主体以其拥有的农村产权向银行进行抵押贷款；经抵押当事人对抵押产权评估并办理抵押登记手续后，在政策性农业担保机构的担保下，银行向农户或农业经营主体发放贷款。为有效实施农村产权抵押融资，通常须设立三类服务于农村产权抵押融资的政策性金融机构，包括农村产权交易所、政策性农业融资担保公司和农村资产管理公司，分别负责农村产权流转、抵押担保和不良贷款的抵押物处置。

（二）“风险分担型”农村产权抵押融资模式及其运行机制

为防范农村产权抵押融资风险，各地通过实践探索形成了多种应对金融风险的融资模式，本文将其称之为“风险分担型”农村产权抵押融资。此模式基于“基本型”农村产权抵押融资的基本运行框架，在借款人与银行的借贷关系中，融入保险机构或政府部门等参与主体，其目的是防范农村产权抵押融资风险。“风险分担型”农村产权抵押融资可依据参与主体不同，具体分为“农村产权持有人+抵押担保机构+政府+银行”和“农村产权持有人+抵押担保机构+保险机构+政府+银行”两种模式。相对于“基本型”融资模式，“风险分担型”农村产权抵押融资的风险较低。

“风险分担型”农村产权抵押融资的主要运行机制一致，均是由农户或农业经营主体通过政策性农业担保机构进行担保，以农村产权作为抵押，向商业银行申请贷款；农村产权交易所可确定农村产权的流转价值；农村资产管理公司负责抵押物的集中收购和处置。同时，在“农村产权持有人+抵押担保机构+政府+银行”融资模式下，设立由政府出资的风险担保基金或风险补偿专项资金，建立农村产权流转和抵押融资的政策性风险分担机制，一旦发生不良贷款，政府可提供贷款风险补偿。在“农村产权持有人+抵押担保机构+政府+保险机构+银行”融资模式下，健全配套风险补偿机制，发生不良贷款时，由保险机构和政府提供配套风险补偿保障。

全国各地在实施中，摸索出多种“风险分担型”农村产权抵押融资形式，如湖北鄂州“农村产权抵押融资+风险补偿基金”、山东潍坊“农村产权抵押融资+风险补偿资金池”。在这些融资业务中，抵押物范围涵盖农村土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权、农业生产设施、集体建设用地使用权、农村房屋所有权等。

（三）“增信型”农村产权抵押融资模式及其运行机制

农业生产经营活动存在较大的不确定，并且农村产权价值不易充分体现。为此，一些省市采取一定措施对农村产权抵押融资中的借款人增信，在“农村产权持有人+抵押担保机构+政府+银行”融资模式基础上，通过农户信用评级、结对农户担保、行业协会担保、合作社或村集体经济组织担保等增信方式，实现了具有地区特点的农村产权抵押融资模式，本文将其称之为“增信型”农村产权抵押融资模式。其具体包括以下四种具体形式。

“农村产权持有人+农户信用评级机构+抵押担保机构+政府+银行”模式中，农户以农村产权作为抵押物，同时根据农村征信系统对农户进行信用评级，以农村产权抵押与信用共同作为担保为农户融资增信，提高农村产权抵押融资的授信额度，据此向金融机构申请贷款。基于该模式延伸出诸多实际运作范式，诸如广西玉林“农村产权交易中心+农户信用评级+农村产权抵押”模式，其依托农村产权交易中心促进农村土地流转至农业适度规模经营主体；并通过建立健全农村征信系统，以有效提升农村土地承包经营权抵押融资的授信额度。

“农村产权持有人+结对农户+抵押担保机构+政府+银行”模式中，首先由借款农户与其他村民签订农村产权流转结对协议；借款农户再基于结对协议，以农村产权为抵押物向银行申请贷款。比如，山东枣庄农村土地承包经营权“结对融”模式，由借款村民与其他村民自愿签订土地流转结对协议，该结对协议承诺当借款农户无法偿还银行贷款时，由结对农户代为偿还，银行将土地承包经营权流转至结对农户。

“农村产权持有人+行业协会+抵押担保机构+政府+银行”模式中，通常由行业协会作为借款人，以农业产业链打包担保予以融资，向行业内经营主体提供资金支持。诸如，重庆市的金银花产业链打包担保融资，通过农业投资担保机构与金银花行业协会合作，为一些金银花企业提供贷款。

“农村产权持有人+合作社/村集体经济组织+抵押担保机构+政府+银行”模式中，农户以其拥有的农村产权折股入资，然后村集体经济组织或农业合作社作为抵押融资主体，向银行申请抵押担保融资。该模式中所抵押的农村产权一般以农村土地承包经营权为主，据以实现土地规模化经营。比如，山东枣庄“农村土地合作社+土地承包经营权抵押”融资模式，首先农民以土地承包经营权入股成立农村土地合作社；再由合作社和银行共同委托农村土地资产评估事务所，依据土地收益评估确定土地参考价格，并基于农村产权交易中心，实现土地产权的流转价值；合作社在政策性土地担保机构的担保下，以土地使用权作为抵押向银行申请贷款。又如，江苏太仓“农场专业合作社+土地承包经营权抵押”融资模式，首先组建“农场专业合作社”；以合作社作为融资主体，向银行申请农村土地承包经营权抵押贷款。

四、农村产权抵押融资可复制与推广的区域经验

农村产权抵押融资涉及产权价值评估、抵押登记、融资担保、履约保险、资产处置、风险补偿等关键环节。在全国各地不断的实践探索下，围绕农村产权抵押融资关键环节，形成了一些可复制与推广的区域经验。

（一）建立规范的农村产权价值评估机制

农村产权抵押融资的前提是合理评估确定农地、农房、农业设施等抵押物价值。由于区域自然条件、地理环境、农作物经济效益等存在较大差异，建立规范的农村产权价值评估机制存在一定难度。目前，全国各试点地区建立了政府专家评估、专业评估机构评估、双方协商评估、金融机构自主评估等机制。此外，为合理评估抵押的农村产权，一些地区通过组建专业评估委员会和建立规范的农村产权评估规则，形成了较为成熟的农村产权评估区域经验。其典型范例是贵州省遵义市凤冈县湄潭试验区建立的农村产权价值评估机制，其运作情况详见图1所示。一方面，成立农村产权专业评估委员会。建立以金融部门和农民、企业、合作社等行业内部认可的农村产权专业评估委员会，由县长、职能部门、金融机构、村民议事会等成员组成，并在该评估委员会下设置茶叶、林业、果园、土地、房屋、机器设备等专业委员会；各委员会成员包括行业部门的中高级业务人员、金融部门信贷人员、社会行业专家等，专业评估委员会组长为行业分管领导，副组长为农信社分管信贷的主任。另一方面，建立规范的农村产权评估规则。根据不同农村产权的特点，制定针对农村茶园、山林、果园、土地承包经营权等各类农村产权的评估原则、评估办法、估价标准、估价认定等规则。

图1 农村产权价值评估机制

（二）挖掘具有地域特色的农村产权抵押物

图2 创新农村产权抵押物及其抵押融资流程

农村产权抵押融资中抵押物一般涉及农村土地承包经营权、农民住房财产权、林权、农业设施、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、集体资产股份等。为打破农村产权融资抵押物单一的局限，一些地区发挥地域特色，创新农村产权抵押物，并取得了明显成效。典型范例包括云南大理的“水果权证”、广西隆安的种植物等。其中，云南大理州宾川县结合地方农业特色，经宾川县政府与银行合作，选择葡萄、柑橘等树种和经济效益好、见效周期较长的经济林木，将土地使用权、林果所有权和经营权进行“三权合一”，根据“人、地、证相符，表、册、证一致”的要求，以林权证、土地承包合同以及“四荒”转让等资料为依据予以确权，由县政府颁发“水果权证”；然后农户用“水果权证”抵押，向银行贷取生产经营资金。广西隆安县的农业经营企业选择香蕉作为抵押物向银行融资，其中，抵押物的评估价以土地租金和地上种植物价值综合确定。各地创新农村产权抵押物及其抵押融资流程详见图2所示。结合各地实践情况看，创新性农村产权抵押物须挖掘地方农业特色，政府出台政策支持，搭建金融机构之间合作平台，合理确定抵押范围。

（三）开展农业产业链打包担保融资

农户或农业经营主体由于自身规模的局限和潜在风险的存在，其利用农村产权进行抵押融资存在一定难度，为此一些地区尝试借助产业集聚优势，开展农业产业链打包担保融资，重庆市的农业产业链打包担保融资就是其典型范例。重庆市江津区花椒产业协会与农业担保机构合作，基于花椒产业链的完整性和资金链的安全性，采用花椒行业打包担保融资方式申请贷款，为花椒经营业主解决资金融通难题，满足了花椒收购、加工、流通等产业季节性资金需求；同样，重庆秀山金银花行业协会与农业担保机构合作，借助行业协会的信息优势，评估行业与企业经营情况后，向多家秀山金银花企业提供贷款。农业产业链打包担保融资的基本流程详见图3所示。农业产业链打包担保融资模式，开发“工厂化”担保服务，可充分利用行业协会的比较优势，便于充分识别与管控借款人风险，一定程度上降低了交易成本和担保风险。

图3 农业产业链打包担保融资流程

（四）拓宽农村产权抵押融资增信渠道

农村产权抵押融资面临产权价值评估难、处置难等问题，为实现农业经营主体的融资增信，某些地区基于农村产权抵押融资基本运行模式，创新融资担保措施，拓宽农村产权融资范围。山东枣庄市探索出一套农村土地承包经营权“结对融”模式，提升了农村土地承包经营权抵押融资功能（纪秀江，2018）[11]。该农村土地承包经营权“结对融”模式，以借款农户与其他农户签订的结对协议为基础，当借款农户以农村土地承包经营权为抵押物向银行申请贷款时，经借款人所在村委会协调，由借款村民与其他村民自愿签订土地流转结对协议，并在镇农村产权交易所予以备案登记；结对协议中约定，当借款农户无法偿还银行贷款时，由结对农户代为偿还，银行并将土地承包经营权流转至结对农户。其基本流程如图4所示。

图4 “结对融”模式基本流程

（五）创新涉农贷款的反担保措施

图5 农村产权反担保的抵押融资基本流程

为降低涉农贷款风险，扩大融资规模，不少地区创新反担保措施，将银行难以处置的农村土地承包经营权、农业生产主体的生物资产（种猪、种苗、种养殖产品）、林权等农村产权设为反担保物。在此方面已经积累了不少成功经验的是重庆市。重庆市银行与农业担保公司合作，共同与长寿现代农业园区及园区内柑橘企业签署抵押融资协议，将所属企业的土地承包经营权、生物资产纳入反担保范围，为园区内柑橘企业提供担保贷款；重庆市开县钦穗粮油有限公司在缺少有效抵押物情况下，将其所有的林权作为反担保措施之一，向银行申请到经营资金贷款。农村产权反担保的抵押融资基本运行流程如图5所示。首先，农业经营主体向银行申请贷款，银行与担保机构对接担保物，经评估机构评估担保物；其次，若原有担保物无效或存在缺口，农业经营主体将提供某些农村产权作为反担保物予以抵押融资；再次，农业经营主体与银行及担保机构根据反担保物性质签订协议，将反担保物纳入抵押融资范围；最后，银行提供贷款，完成反担保抵押融资。

（六）建立农村产权抵押融资风险补偿机制

通过建立农村产权抵押融资风险补偿机制，可化解不良贷款风险。目前农村产权抵押融资风险补偿机制的区域经验已较成熟。湖北部分地区和山东潍坊在农村产权抵押融资风险补偿方面已建有较为完善的机制。湖北鄂州建立由财政共同出资设立的农村产权抵押融资风险补偿基金，基金实行专户管理、独立核算、封闭运行，风险基金每年按照上年度农村产权抵押融资贷款余额的6%予以补充，如银行和担保公司处置不良贷款的抵押资产后仍存在损失，则由风险补偿基金予以分担损失的80%。湖北武汉市出台农村产权抵押融资风险补偿机制，农业经营主体以土地承包经营权为抵押所形成的不良贷款，由第三方风险分担机构承担损失的50%；并由农村资产管理公司集中收购、处置农村产权融资抵押物。山东潍坊市划拨1000万元财政资金，建立风险补偿资金池，委托专业机构予以市场化资本运作，并定期开展第三方审计和绩效考核；农业经营主体按贷款额的2%缴纳风险保证金，用以补充风险补偿资金池；当发生农村产权抵押融资不良损失时，先行由风险补偿资金池给予不良贷款本金净损失20%的补偿，待不良资产处置后再偿还风险补偿资金。其具体运作情况见图6所示。

图6 农村产权融资风险补偿运行机制

（七）实施不良贷款的抵押资产处置方案

农村产权融资中不良贷款的抵押物处置一直是金融机构亟待解决的难题之一。为有效降低商业银行信贷风险，及时处置不良贷款的抵押物，天津市实施了与农村产权融资相配套的抵押资产处置方案。在农村产权融资开始前，由天津农村产权交易所、融资主体（借款人）与金融机构（银行）共同签署“抵押资产处置的前置委托协议”；当融资主体出现违约情景时，将启动“前置委托协议”，进行抵押资产处置程序，即由农村产权交易所对抵押资产进行“价格测算—抵押公示—预挂牌—通知寄送—正式挂牌”，确保抵押资产能及时、合理处置。详见图7所示。

图7 抵押资产“前置委托协议”运作流程

（八）建立有效的农村产权交易与流转市场

图8 “三位一体”“六统一”的农村产权流转交易平台

从全国农村产权抵押融资实际情况看，作为配套农村要素有效流通的重要载体，应建立完善的农村产权登记、交易与流转市场。天津市在农村产权流转交易平台建设方面走在全国前列。天津市组建农村产权交易所，负责全市农村产权流转交易信息的登记与发布、农村产权流转交易活动的组织及配套服务；建立“市级平台—区级分市场—镇（街）工作站”三位一体的市场服务体系，其中，市级平台为天津农村交易所，区级分市场和镇（街）工作站分别依托区级和镇（街）农经管理部门；同时，实施农村产权流转交易信息系统，并采用统一监督管理、交易系统、信息发布、交易规则、交易流程、收费标准的“六统一”整体运营模式。详见图8。

五、建议与启示

（一）区域经验借鉴的建议

1.因地制宜地选择应用农村产权抵押融资区域经验

农村产权抵押融资的区域经验涵盖农村产权评估、抵押物设定、风险补偿机制等多个环节，这为在全国各地推广农村产权抵押融资业务提供了实践参考。但在实际借鉴农村产权抵押融资区域经验时，须考虑地区资源禀赋差异，因地制宜地加以选择，以确保农村产权抵押融资经验适合其地域特点和地方融资实际需求。比如，在确定农村产权融资抵押物时，须充分挖掘地方农业特色和优势产业，通过金融机构的多方合作，创新性选择农村产权抵押物，确保农村产权抵押融资切合地方实际。

2.注重综合借鉴农村产权抵押融资的地方样本

农村产权抵押融资的地方样本是源于各个地区的实践探索，虽看似错综繁杂，但其也存在一定的共性与内在联系。在“复制”各地区域经验时，须综合加以分析，注重各种农村产权抵押融资成功经验的互补性和关联性。如农村产权抵押融资既有经验中，创新反担保措施和建立风险补偿池都属于农村产权抵押融资风险化解机制，均可化解不良贷款风险，两者可综合考虑加以借鉴。

3.重视农村产权抵押融资机制二次创新

目前，全国农村产权抵押融资已形成了一些较为成熟的区域经验，这为农村产权抵押融资业务推广提供了一定理论指导与实践参照。然而，随着农村新业态的出现，以及一、二、三产业融合发展的需要，农村金融也要不断创新，这其中也包括对农村产权抵押融资的创新。因此，注重对现有融资机制二次创新，将会为农村产权抵押融资发展提供更大的空间。农村产权抵押融资机制的不断创新离不开地方样本的区域经验，如考虑将“结对融”应用到农业产业链打包担保融资方式中，达到对现有农村产权抵押融资路径的二次创新，实现农村产权抵押融资跨越式发展。

（二）研究启示

目前，通过地方经验的不断积累，需要整合全国农村产权抵押融资的典型案例和区域经验，形成可复制、可推广的地方样本，为农村产权抵押融资模式的不断创新提供参照。未来重点研究是各具体农村产权类型的融资路径与模式分析，着重关注农村集体产权制度改革后，集体资产股权抵押融资的实现机制；以及在目前农村集体经济发展和生态环境保护背景下，探索农村生态资源融资运行机制。此外，今后还应尽快建立完善的农村要素流通市场，推广农村产权登记与转让的线上融资服务平台，建立以农村产权抵押为基础的更加灵活多样的信用贷款融资模式。