我国基本养老保险70年统筹制度发展变化

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

养老保险统筹层次的高低意味着互助共济能力水平的高低，统筹层次越高，养老保险互助共济能力就越强，其实施效果就越好，发展水平也会进一步提高。提高养老保险统筹层次有利于实现社会保障的公平性、提高参保积极性、更有效的应对人口老龄化以及应对人口流动规模扩大化，因此提高养老保险统筹层次具有诸多积极效应。随着养老保险省级统筹的完善和养老保险全国统筹的一步步的扎实推进，养老保险统筹层次的提高面临诸多挑战，例如各省份在基本养老保险的各方面的巨大差异（例如基金结余、养老保险历史债务、养老金替代率水平和抚养比、养老金支付能力）、管理体制与制度碎片化的问题、地区利益的平衡以及基金保值增值压力。因此了解在新中国成立70年里养老保险统筹层次的变化，思考养老保险统筹层次的发展变迁历程，总结得到的关于养老保险的发展经验，为养老保险全国统筹化解难题和奠定坚实的基础已经成为一种十分必要的需求。

一、全国统筹的早期阶段（1949年-1965年）

(一)全国统筹的早期阶段政策沿革

我国的养老保险保险制度最早可以追溯到解放前1948年的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，当时只是在东北地区推行试点工作，这是我国整个养老保险制度的萌芽，为之后的养老保险政策的正式制定打下了基础。到1951年2月26日，《中华人民共和国劳动保险条例》正式出台，条例自1951年2月26日起施行，1953年1月2日《中华人民共和国劳动保险条例》经中央人民政府政务院修正，此后1956年再次修订，该条例的覆盖对象主要是中国城镇职工，这一项劳动保险制度的实施对象主要包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工。

上述条例的实施对于中国社会保障制度的发展是一个里程碑的事件。它是新中国社会保障制度中最重要的一项社会保障制度，标志着中国基本养老保险制度正式诞生。《中华人民共和国劳动保险条例》正式推行以后，其覆盖的对象和领域逐渐稳步扩大，其最终要达到的覆盖范围如下：有工人职员一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位以及其他部分单位。[1]

(二)全国统筹的早期阶段政策内容

根据《中华人民共和国劳动保险条例》规定，基层的工会每月定期将结余上缴到省、市工会和产业工会，省、市工会和产业工会每年定期把结余上缴到中华全国总工会；中华全国总工会将调剂金下发到省、市工会和产业工会，省、市工会和产业工会则是把调剂金下发到基层的工会；此外，企业按照职工工资总额的3%将劳动保险金上缴，其中70%的部分留存在企业基层的工会账户，每月定期上缴，另外30%的部分存入指定待收的国家银行相关账户，也是每月定期上缴。这就在基层工会、省、市工会和产业工会、中华全国总工会和相关企业之间构成了相应的职责关系。总的来说，各级工会之间具有一定的垂直管理的基本特征，管理效率相对高效，且企业的作用得到充分发挥。关于劳动保险缴费与劳动保险的调剂情况，其具体职责分配与相互关系可以参见图1。

图1 劳动保险缴费及调剂机制Fig.1 Labor insurance payment and adjustment mechanism

（三）全国统筹的早期阶段政策述评

到1956年时，国家已经初步建立了以国家（通过中央政府）为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度。在这种制度安排下，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事物的责任，所有的城镇企业单位按照规定要上缴企业职工的劳动保险费用，各种单位开始普遍承担着实施有关社会保障政策的任务。国家和单位在社会保障的确立与实施过程中日益紧密地结为一体，这也被称为国家-单位保障制度，这是一种完全的统收统支的、现收现付制的养老保险制度，实现了全国调剂。[2]

二、企业统筹阶段（1966年-1985年）

(一)企业统筹阶段政策沿革

1978年6月2日国务院发布《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，有关养老的待遇开始按照上述两个暂行办法的规定执行。之前在1969年2月，《关于国营企业财务工作中几项制度旳改革意见草案》由财政部公布实施，按照实施意见，1969年起《中华人民共和国劳动保险条例》中关于劳动保险金的征集管理规定已停止执行。一些机构被撤销，随后地方劳保部门承担了社会保险的监督工作，养老保险覆盖人群出现明显的下降，养老保险全国统筹开始降格为养老保险企业统筹，社会保险变成了企业保险，由企业的年轻人养着老年人，在这个阶段企业已经成为了养老保险的负担主体，因此这个阶段是企业统筹阶段。[3]

(二)企业统筹阶段政策述评

在企业成为养老保险的主体后，由于不同行业的企业存在着巨大的差异，即使是同一行业的不同企业也存在着较大的差异，这就直接导致了企业养老负担水平的明显差异，并且引发了各个领域企业与社会之间的诸多矛盾，非常不利于行业间、企业间的积极竞争。[4]

并且由于受到国内外复杂环境的影响，在1966年开始后的十年里，包括养老保险在内的社会保障制度遭受到了严重的冲击，相关组织陷入瘫痪，相关政策难以施行，社会保障事业也陷入停滞状态，虽然相关政府部门制定了一些养老保险调整政策试图予以挽救，但是受到大环境的影响，整体的成效并不显著。养老保险的长期停滞成为了这一阶段的主要问题，甚至造成了一定负面的社会后果，即使是在1976年文革结束之后，在相当一段时间内相关政策也未能及时得到有效的调整，但是统筹层次需要进一步变迁和提升的问题已经露出了一些端倪。

三、县市级统筹阶段（1986年-1997年）

(一)县市级统筹阶段政策沿革

在20世纪80年代，由于传统行业养老负担压力大，新兴行业养老负担压力小，企业统筹已经严重不符合现实状况，社会统筹开始逐渐登上历史舞台。1986年国务院77号文件提出了要在全国范围内推进县市级统筹，接着养老保险从1986年开始改革，当时全国各地普遍开展了县市级统筹制度，规定了养老保险缴费率、缴费基数等，因此1986年是县市级统筹政策的推行元年。到同年年底，全国累计有27个省份加入了养老保险县市级统筹的试点改革。但是，当时改革的范围较窄，只局限于我国各个地区的国有企业，受益者主要是国有企业职工，这与以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的政策趋势并不十分契合，这就意味着对于养老保险政策的进一步调整势在必行。

1991年《国务院关于企业职工基本养老保险制度改革的决定》出台，标志着养老保险县市级统筹进一步规范和完善，到同年年底，据统计全国累计有超过2000个县市实现了养老保险的县市级统筹，县市级统筹取得了相当不错的阶段性成果。1995年，正式提出了建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。

1997年发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确规定了企业缴纳基本养老保险费的比例，个人缴费则全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。另外，提出要逐步由县市级统筹向省级统筹过渡，因此该文件是一个具有政策衔接意义的文件，为之后的养老保险制度改革提供了指导。

(二)县市级统筹阶段政策述评

这一阶段的政策评价可以细分为两个时期，1986年-1993年这一时期的整体的改革理念：为国有企业改革配套和缓解贫困问题，原有的养老保险制度在延续，但新型的养老保险统筹开始展现出趋势。1993年-1997年，这一时期的整体的改革理念：为市场经济服务，养老保险成为市场经济体系的重要支柱，新旧社会保障制度并存但此消彼长。

此外，县市级统筹的统筹层次明显过低，县市级统筹和之前的企业统筹一样，不利于区域间养老负担的均衡分配，部分经济发达的地方养老负担压力明显较小，经济欠发达地区养老负担压力却明显较大，造成了各种社会矛盾、地区矛盾，这种养老负担的差异同样也不利于区域间的经济发展均衡。总的来说，相对于之前的养老保险统筹层次上具有一定的进步意义，为以后的养老保险的发展和政策改革提供了较大的经验，随着国家整体上对内改革的推进，逐渐积累了更为丰富的改革经验。学界对养老保险的关注程度也与日俱增，很显然，养老保险未来必将取得更大的改革进步。

四、省级统筹全力推进阶段（1998年-2010年9月）

(一)省级统筹政策萌芽与政策沿革

有相关研究认为养老保险省级统筹的官方探索开始于1992年，基本成型于2009年。但是早在1987年，当时的劳动人事部就已经正式提出了养老保险省级统筹的相关设想，这是养老保险省级统筹的萌芽。

而养老保险省级统筹这一阶段的正式开始应该是在1998年，因为在这一年正式发布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确提出最快要在1998年年底前实现养老保险省级统筹，现在看来当时的决策有些过于追求政策调整效果和速度，因为养老保险省级统筹的发展明显大大滞后于相关政策的要求。

尽管在早期关于养老保险省级统筹存在着一定的顾虑，但是在90年代中后期，养老保险省级统筹的发展追求逐渐引起更大范围的讨论。在1997年，国务院发文指示要加快建立养老保险省级统筹。在2003年的十六届三中全会上正式提出了完善市级统筹，逐步实现省级统筹，这意味着在国家政策的明确导向下，养老保险省级统筹开始正式成为一项政策目标。

在2005年十六届五中全会指出：“逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂的能力”。[5]2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》进一步提出，要尽快提高统筹层次，实现省级统筹。

2007年《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》对推进实现养老保险省级统筹做出了更加详细的说明，对基本养老保险在制度、缴费、待遇、基金使用等方面都作了统一规定。

(二)省级统筹政策成果

需要注意到的是，虽然推进养老保险省级统筹的呼声很大，下发的相关文件也很多，但是养老保险省级统筹整体的推进却是相对而言出现了明显的滞后，随着时间的推移和一个个政策的接连出台，推进省级统筹全面实现和尽快实现养老保险全国统筹在时间上甚至逐渐出现了明显的交叉重叠。

在2008年，已经有17个省份率先实现了养老保险省级统筹，紧接着在2009年各省出台了实现养老保险省级统筹的各种方案，到2010年底据统计一共有25个省份完成了养老保险省级统筹的验收。但是需要注意到的是，虽然在2017年官方就已经宣布养老保险省级统筹的基本实现，但是如果根据真正严格的标准，在2017年真正实现统收统支的省份却是屈指可数。根据2018年6月份人力资源与社会保障部发布的信息，我国将在2020年全面实现省级统筹。2019年4月，根据国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，仍在明确要求加快推进养老保险省级统筹。

(三)省级统筹政策述评

1998年以后的改革理念是把养老保险作为一项基本的社会制度来安排。其阶段标志：一是1998年3月新组建了劳动和社会保障部，相对统一了养老保险管理体制；二是养老保险全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的养老体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化成为改革旧的养老保险和建设新的养老保险的明确目标；三是超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的观念，开始将养老保险作为一项基本的社会制度安排来建设。总的来说，省级统筹的推进和完善为养老保险全国统筹夯实了基础，为全国统筹提供了经验支持，但是推进效果明显滞后、不甚理想，说明了养老保险统筹层次的提高绝非易事，需要政府和社会各界齐心协力，打破阻碍，奋力推进方得以实现。养老保险省级统筹的改革力度非常大，政府与社会各界也给予了广泛的关注。虽然养老保险省级统筹的推进有较大的阻碍，但是相对于之前的改革进程而言，养老保险省级统筹的推进依然是循序渐进的，在这个改革过程中逐步地化解了各方压力，有不足，但是更有成就，总之，一切的政策沿革都具有极大的积极意义。

五、全国统筹发展新阶段（2010年10月至今）

(一)全国统筹发展新阶段政策萌芽

事实上，最早在20世纪90年代，就已经有相关研究对养老保险全国统筹问题进行了展望。对基本养老保险全国统筹最早的官方表述是在2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出了全国统筹指的是对于养老保险基金的全国统筹，其实质是养老保险基金收归中央，由中央统一收取和统一支配。

2005年以后，学术界对全国统筹相关问题的研究更为热烈，推进实现养老保险全国统筹逐步赢得了更大范围的共识。在这之后，部分省份养老保险省级统筹的有效实现为养老保险全国统筹奠定了坚实的基础，并且积累了经验。

(二)全国统筹发展新阶段政策沿革

2010年《社会保险法》中第六十四条规定，我国基本养老保险基金要逐步实行全国统筹。这意味着养老保险全国统筹开始正式成为一项政策目标，养老保险全国统筹发展新阶段正式开始。2010年则明确要求在“十二五”期间“实现基础养老金全国统筹”。

2015年10月十八届五中全会明确说明了要实现职工基础养老金全国统筹。2017年《人力资源社会保障部、财政部关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》对进一步完善省级统筹制度的有关问题进行了通知。2017年10月十九大报告指出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。

2018年7月1日起实施的养老保险基金中央调剂制度是全国统筹的过渡性手段，中央调剂比例2018年为3%，到2019年这一比例提高到了3.5%，中央调剂制度的实行有效的减少了政府的财政风险，为制度的终极目标即尽快实现养老保险全国统筹打下了坚实的基础。

(三)全国统筹发展新阶段政策述评

在这一阶段，养老保险全国统筹的讨论由最开始的部分学者主张的基本养老保险全国统筹逐渐走向了基础养老金全国统筹，这是一个相当大的政策变化。关于养老保险全国统筹是直接采用基金全国范围内统收统支的方式得以实现，抑或是采用中央调剂的方式得以实现，两种争论也最终有了答案。根据最新动态，我国采用了中央调剂制度化解地方的利益冲突，以实现稳步推进养老保险全国统筹，并且中央调剂比例会逐渐稳步上调，用循序渐进的方式推进全国统筹得以实现的这一趋势非常明显。

六、结语

总的来说，虽然我国养老保险统筹层次经历多次变迁，发展不是一帆风顺的，甚至是屡有挫折，但是也有巨大的成就，我们也可以从中获得一些政策经验和政策启示。例如，中国养老保险统筹层次的改革必须坚持循序渐进式的改革而不是休克式的改革，以避免社会发生不必要的动荡。并且要在省级统筹的经验基础上认清实现基本养老保险全国统筹的难点，协调各级统筹之间的关系，以实现向全国统筹的平稳过渡。此外，养老保险全国统筹的政策宣传工作也丝毫不能松懈；完善省级统筹和推行全国统筹可以继续并举推进。

在养老保险全国统筹的实践过程中，要注意以下推进养老保险全国统筹得以顺利实现的具体措施：

第一，坚持平稳地上调中央调剂比例，为全国统筹的发展提供稳定的安全预期，从而尽可能地推动全国统筹得以顺利实现。

第二，建立垂直经办管理体制，不断完善国税地税征管体制改革，从而推进基本养老保险基金由税务部门征缴的落实，这可以为养老保险基础养老金全国统筹奠定制度基础。[6]

第三，科学划分中央与地方的权责，中央要充分发挥协调作用，总揽大局，为全国统筹总体目标的实现化解阻力，地方省份则要扮演好执行者的角色，负责养老保险具体事务，不折不扣的完成中央的布局。总之，中央与地方要各司其职，合理划分权责，增强责任意识。

第四，采用健全基金投资机制多种方式促进保值增值，要始终保持基金理性稳健投资，拓宽投资渠道，基金投资要坚持做到不要“把鸡蛋放在一个篮子里”。此外，划转部分国有资产用于充实社保基金，从而为养老保险全国统筹的终极目标提供经济方面的支持。[7]