新时代构建重大决策终身责任追究制研究

孙立樵 虞翔晰

[摘 要]建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制是中国共产党在总结重大决策的历史经验教训基础上提出的重大任务，也是推进全面从严治党和全面依法治国的必然要求。构建重大决策终身责任追究制度体系，必须界定重大决策终身责任追究的主体和对象;明确重大决策终身责任追究的事项规定范围和追责时效;明确重大决策终身责任追究的责任形式及承担方式;完善重大决策终身责任追究的运行程序。重大决策责任终身追究制度建设是一个系统工程，必须坚持以政治建设为统领，在完善相关制度法规、议事规则和决策程序、党务政务公开制度、容错纠错机制和问责机制的基础上，才能实现重大决策终身责任追究。

[关键词]重大决策终身责任追究制度;领导干部

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）04-0119-06

[收稿日期]2020-05-26

[作者简介]

孙立樵（1962—）男，黑龙江望奎人，辽宁师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，研究方向为领导科学与执政党建设;虞翔晰（1994—），女，辽宁辽阳人，辽宁师范大学政府管理学院政治学专业硕士研究生，研究方向为中外政治制度。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[1]。这是中国共产党在总结党和政府重大决策的历史经验教训基础上提出的重大任務。所谓重大决策终身责任追究制度，是指党委或政府领导集体在制定重大决策过程中出现严重失误，由上级党委和政府党组、纪委监委，按照法定职责和追诉时效对党政领导干部及其班子成员进行终身追究相应责任的一种制度规定。这种终身追究责任的要义，是不因领导干部的调任、升迁、辞职和退休而终止。重大决策终身责任追究制度的构建，对于规范和约束领导干部的权力滥用，防止领导干部决策失误和腐败，强化领导干部的责任担当，推进依法治国和国家治理体系和治理能力现代化，有着重要的理论意义和实践价值。

一、重大决策终身责任追究制度体系构建

为了贯彻落实党的十八大以来全面从严治党的重大战略部署，强化对权力的制约与监督，将权力关进制度的“笼子”里，实施精准有力问责，必须以问题为导向，构建重大决策终身责任追究制度体系。

（一）界定重大决策终身责任追究的主体和对象

1.明确责任追究的主体。习近平总书记强调指出，“落实主体责任，理清责任链条，拧紧责任螺丝。”[1]《中华人民共和国监察法》第三条规定，“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。”《重大行政决策程序暂行条例》第三十八条规定：“决策机关违反本条例规定的，由上一级行政机关责令改正，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。”因此，重大决策终身责任追究的主体应包括党委、政府党组，纪委监委，必须不打折扣、不搞变通，积极主动履行责任。首先，党委尤其是党委书记，要加强对本地区本部门问责工作的领导，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。其次，政府行政机关应增强问责的主动性，不当“甩手掌柜”，对行政权力失控和行政行为失范导致重大决策失误问题要实行终身问责。各级纪委监委要承担起监督专责，协助同级党委、政府行政机关形成问责合力，使重大决策终身责任追究制度执行到位。

2.明确责任追究的对象。重大决策一般是党委和政府领导班子集体决策。因此，重大决策责任追究的对象包括党政领导班子及其成员，特别是党政“一把手”。集体决策，虽然能在很大程度上保证意见的集中统一，但也会使个人权力对决策的作用无法具体量化，为责任追究对象的定位带来困难，出现集体负责等于无人负责的问题。不仅如此，一些领导干部抱着“人多不会错，人多不怕错”“法不责众，罚不及众”的错误心态，揣着明白装糊涂胡乱决策、违规决策。为此，应细化党政领导班子及其班子成员，特别是党政“一把手”的责任。首先，应明确党政领导班子的责任。党委、政府领导班子应承担全面领导责任。具体来说，下级部门越权决策或者不作为，应自行承担责任，如果上级部门未尽到监督的义务，应负连带责任;上级部门违反程序干预下级部门决策，最后导致决策失误并产生严重后果的，应由上级部门承担责任，下级部门对上级部门的干预予以纠正建议的，下级部门可免除责任;不同机构之间越权决策或者不履行职责的，负有责任。其次，应明确领导班子成员的责任。《中国共产党问责条例》规定，“领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围内承担主要领导责任，参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任。”[2]重大决策虽然是集体决策的产物，但是通常是由“一把手”作出同意、不同意、修改或者延迟再议等最终决定。因此，党政“一把手”应该承担主要领导责任，班子内其他参与决策的成员承担重要领导责任。集体决策不能成为个人意志的附庸，更不能成为个人逃避责任的“避风塘”，应结合实际制定责任清单，并将所有参与决策的班子成员在决策会议上的观点、发言记录在案，形成“重大决策会议纪要”，防止责任转嫁、避责与反向避责、找“替罪羊”的问题发生，明确责任追究的对象。

（二）明确重大决策终身责任追究的事项规定范围和追责时效

1.明确重大决策终身责任追究制度的事项规定范围。一方面，建议中央细化重大决策事项的标准。国务院出台的《重大行政决策程序暂行条例》列举了四类重大行政决策事项：制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施;制定经济和社会发展等方面的重要规划;制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施;决定在本行政区域实施的重大公共建设项目;决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。这为重大决策事项规定范围的界定提供了借鉴。国务院应在此基础上，对重大决策事项界定的标准细化。例如，涉及利害关系人范围达到本区域内所有人或者多数人，并界定人数占百分比;投入人力、物力、财力较大或者相对于本地区经济发展水平和财产收入水平较大;对公共利益影响较大或者将长期影响公共利益。同时，党委应该修订《党委会议事规则》，出台《党委会重大决策条例》，包括重大决策的程序方法和问责办法等。只有细化并确立重大决策事项的标准，做好顶层设计，各地才能更好地贯彻落实重大决策终身责任追究制度。

另一方面，地方可以通过“列举+排除”方式，来确定重大决策事项规定范围。允许各级决策机关结合本地实际，自行确定重大决策事项目录、标准，并及时将范围标准报给上级主管部门备案。同时，建立重大决策目录制度。在党委和政府网站的首页公开重大决策事项目录，加大权力运行的公开透明度，让公众了解重大决策制定的过程，更好地监督党政机关决策。2018年4月16日，武汉市人民政府办公厅印发的《武汉市人民政府2018年度重大行政決策事项目录》中包括重大决策事项3项、起草单位、决策安排时间以及是否需要听证。[3]2020年2月27日，深圳市人民政府办公厅印发的《深圳市人民政府办公厅2020年度重大行政决策事项目录》中包括决策事项3项、组织承办部门以及决策时间计划。[4]这些规定都发挥了很好的示范效果。

2.明确重大决策终身责任追究制度的追责时效。重大决策终身责任追究制度关键在“终身问责”，但如何处理终身追责与司法的追诉时效的关系，成为重大决策终身责任追究制度构建无法回避的重要问题。追诉时效制度是法律制度，当前重大决策终身责任追究的制度依据仅为党的法规性文件和地方政府规章，依照全面依法治国的原则，重大决策终身责任追究显然不得违反和突破法律的规定。从现实来看，重大决策终身责任追究制度并不是要求所有的责任类型都无限期地追究，如果超过法定追讼时效，则追究除法律责任之外的其他责任，而免予司法追究。因此，只有解决纪法贯通的难点，才能把重大决策终身责任追究落到实处。

（三）明确重大决策终身责任追究的责任形式及承担方式

1.明确政治责任及其承担方式。政治责任是权力行使者对权力授予者的责任。[5]党政领导班子作出的决策导致失误有的虽然不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任。政治责任强调的是领导干部没有履行好份内的责任，具有明显的失职失责、履责不力的情形，是对决策实质正当性的考察。对于在职领导干部，政治责任的承担形式主要是提出质询、公开道歉、停职调查、引咎辞职、罢免等;对于已经退休的领导干部，主要是通过责令公开道歉的方式承担政治责任，责任承担相对较轻。

2.明确法律责任及其承担方式。党政领导班子必须依法集体决策，如果决策失误并触犯法律法规，必须承担相应的行政法律责任和刑事法律责任。行政法律责任是指行政法律关系主体违反行政法律义务，构成行政违法，应当依法承担的否定性法律后果，包括制裁性责任和补救性责任。制裁性责任的承担方式包括通报批评，没收、追缴或责令退赔违法所得、行政处分;补救性责任的承担方式包括赔礼道歉、恢复名誉、返还权益、履行职责、撤销违法决定、行政赔偿。刑事法律责任主要针对的是犯罪主体实施刑法禁止的行为时所必须承担的法律后果。承担方式分为主刑和附加刑，其中主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，附加刑包括罚金、剥夺政治权利和没收财产。

3.明确纪律责任及其承担方式。党纪严于国法，党的纪律是党员领导干部不可触碰的“高压线”。习近平总书记指出，“纪律严明是维护党的团结和集中统一的重要保证，每一个党员对党的政治纪律和政治规矩都要心存敬畏、严格遵守。”[6]《中国共产党纪律处分条例》第七条规定，党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。党的纪律处分的方式主要包括：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。党的纪律是伴随着党员终身的，不论调职、退休还是辞职，都必须承担纪律责任。

4.明确道德责任及其承担方式。所谓道德责任，是指行为人对自己行为的过失在道德意义上应承担的责任。虽然党政领导班子及其班子成员的决策行为不违反宪法和法律规定，但明显与社会善良风俗有悖，那么就应承担道德责任。领导干部的权力来源于人民，理应在道德上立标杆、作表率，干部群体的影响力巨大，一旦决策失误必然给社会带来重大负面影响。道德责任具有非强制性，责任的依据是人们心中的道德规范，主要表现为领导干部在心理上感到愧疚以及社会或者他人对其负面评价或者谴责，承担方式包括公开检讨、赔礼道歉、引咎辞职等。

（四）完善重大决策终身责任追究的运行程序

1.完善线索启动程序。“所谓启动程序，是法定的问责主体对是否存在符合法定之问责事由范围的决策情形作出初步判断，进而决定是否启动正式的问责程序的工作步骤”[7]，分为依职权启动、依申请启动和依诉讼启动三种情形。一是依职权启动。党委、政府党组、纪委监委等问责主体在法定职权范围内，对重大决策行为及其结果进行初步审查。重大决策失误责任属于问责主体职权管辖之范围、重大决策事项属于法定的问责事由之范围、具体事实依据清晰，证据充分、问责对象明确，才可以启动问责。二是依申请启动。相关问责参与主体向法定问责主体提出启动程序的申请，由法定问责主体根据申请人提供的证据材料判断是否启动问责。三是依诉讼启动。特定利益相关人就某一与重大决策相关联的具体行政行为向法院起诉，并申请附带性审查，进而由法院启动问责程序。启动时间在决策失误责任确定后的半个月之内为最佳。投诉、举报、新闻媒体曝光的重大决策失误问题，应首先确定是否属实，确定线索的真实性与可靠性，不能一概启动。

2.完善立项调查程序。立项调查是查清事实的必经程序，问责主体应成立调查组，依法全面搜集相关的各种证据材料，综合考虑主客观因素，正确区分是否存在法定的问责事由以及免责事由、决策所引发的客观损害结果及其程度、决策行为与该损害后果之间的关联程度。调查组查明问题后应撰写事实材料，与调查对象见面，听取其陈述和申辩并记录在案，对合理意见予以采纳。调查对象应当在事实材料上签署意见，对签署不同意见或者拒不签署意见的，调查组应当作出说明或者注明情况。被调查人员与责任人员有近亲关系或其他关系时，应采取回避制度，以免影响案件的公正处理。

3.完善决定执行程序。在调查程序结束后，应由问责主体集体讨论并形成调查报告，履行审批手续，由有管理权限的问责主体作出问责决定，及时向被问责的党政领导班子、班子成员及其所在党政机关宣布并督促执行，向纪委和组织部门通报问责情况。纪委和组织部门需要将问责决定材料归入被问责领导干部的廉政档案和人事档案中，并报上一级组织部门备案。涉及组织调整或者组织处理的，相应手续应当在1个月内办理完毕。决定作出后应向社会公开，保障决定的公开透明。

4.完善权利救济程序。一些党政领导干部有时候迫于上级和舆论的压力或者为了尽早平息事端，会在未经过充分确凿的调查取证和问责提议机关的提议的情况下，草率作出问责决定。因此，对责任追究的权利救济就显得十分必要。在问责处理决定作出后，被问责的领导干部可以在规定的时间内向问责机关进行申诉，但“稍加检索会发现，鲜有被问责公职人员启动申诉程序的新闻见诸报端”[8]。因为公职人员的处分严格限制于党政管理序列内部，无对外救济渠道。因此，应规定问责对象对于问责决定不服的可以在15个工作日内向问责机关书面申诉，并設置独立的问责申诉机关，防止问责决定机关和问责申诉机关合二为一的现象发生。

二、重大决策终身责任追究制度的实现路径

重大决策责任终身追究制度建设是一个系统工程。必须坚持以政治建设为统领，在完善相关制度法规、议事规则和决策程序、党务政务公开制度、容错纠错机制和问责机制基础上，才能实现重大决策终身责任追究。

（一）坚持以政治建设为统领

重大决策终身责任追究制度具有鲜明的政治属性。我们必须认真贯彻《中共中央关于加强党的政治建设的意见》精神，以党的政治建设为统领，将政治建设贯穿重大决策终身责任追究制度建设的始终，在任何重大决策中都必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，体现出党的政治理想、政治立场、政治使命、政治纪律。因此，党政领导班子集体在进行重大决策时要遵守政治纪律、履行政治责任，要从政治上考虑和处理问题;党政领导班子“班长”要贯彻落实《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》精神，把党的政治建设摆在首位，提高政治站位，履行政治责任，提高政治能力，深刻吸取秦岭违建的“大教训”;党政领导班子成员要强化政治意识，做到守土有责、守土担当、守土尽责。纪委监委要守住政治监督根本定位，做到党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，自觉维护政治纪律和政治规矩，坚决遏制腐败蔓延势头。不从政治上认识问题、解决问题，就会陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面，就无法从根本上解决问题。唯有如此，才能提高重大决策终身责任追究制度的政治性、精准性和实效性。

（二）完善重大决策终身责任追究法律法规

完善立法、依法追责是重大决策终身责任追究制度建设的保障。因此，应尽快完善重大决策终身责任追究法律法规，给党政领导干部决策以“硬约束”。首先，提高立法层级，制定全国性的重大决策终身责任追究法律法规。当前出台的《重大行政决策程序暂行条例》为重大决策终身责任追究立法提供了良好的开端。但是，其中关于重大决策范围的界定和决策程序的规定，还缺少对问责程序的详细规定，须在制定全国性立法时对此部分进行细化，明确线索启动程序、立项调查程序、决定执行程序以及权利救济程序，保障问责落实。其次，地方在全国性重大决策终身责任追究立法下，对重大决策终身责任追究制度进行细化和补充，以提高制度的可操作性。再次，做好“终身”追责时效与法定追诉时效的衔接，明确实行终身问责的责任类型，实现立法和决策相衔接，在法律框架内实行终身责任追究，让重大决策终身责任追究制度的执行有法可依、精准问责。

（三）完善领导班子议事规则和重大事项决策程序

议事规则和决策程序是指科学决策所应遵循的基本规范和逻辑步骤。一些主要领导独断专行，造成国家财力物力浪费，侵害人民群众利益的决策失误事件，其主要原因就是不遵守议事规则和决策程序。党的十八大报告指出：“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序。”2015年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》规定，议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，实行科学决策、民主决策、依法决策。[9]因此，首先要完善党政领导班子议事规则。在主体规则方面，要明确谁能够提出议题、谁又能够参加讨论、谁有权作出决断;在客体规则方面，要明确“所议之事”是何事，以及如何进入决策过程;在议决规则方面，要明确重大问题进入决策过程需要经过的程序。[10]其次，建立完善重大事项决策程序。《重大行政决策程序暂行条例》明确规定了决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和决策公布、决策执行和调整的程序。需要强调的是，重大决策事项一定要坚持没有进行调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查不上会;没有经过集体充分讨论，领导班子成员不独立发表意见不决策。这样虽然会在一定程度上提高讨论成本，降低决策效率，但会有效提升重大决策的民主化科学化水平，最大限度避免重大决策失误。

（四）完善党务政务公开制度

党的十九届四中全会指出：“坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度。”完善党务政务公开制度，使党政机关权力运行可查询、可追溯，不仅有利于扩大人民群众对重大决策的知情权和参与权，而且能够明确决策后责任追究的具体对象。2016年2月，中共中央、国务院印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，明确规定，坚持以公开为常态、不公开为例外，打造法治政府。[11]，2017年11月，中共中央政治局会议审议通过的《中国共产党党务公开条例（试行）》规定，完善党务政务公开制度，应坚持对非涉国家秘密事项公开决策过程、决策执行、决策结果，做好政策解读、舆论引导、舆情分析、应急处置等工作，有条件的党政机关可以建立统一的党务政务信息公开平台。[12]因此，建议中央总结各地党务公开的经验，及早出台《中国共产党党务公开条例》和《中国共产党党务公开实施细则》，对党务公开的内容、范围、程序、方式、实施、监督与追责作出细致的规定，让决策的过程在阳光下运行。这样不仅有利于发展党内民主，强化党内监督，推进党务政务公开工作的制度化、规范化和程序化，也有利于提高重大决策的科学性和有效性。

（五）建立重大决策容错纠错机制

责任追究应当“严”字当头，但是要分清责任轻重，科学追责问责。否则，会使领导干部畏首畏尾，错失决策的最佳时机，导致变相的决策失误。习近平总书记指出，“要把严格管理干部和热情关心干部结合起来，既要求干部自觉履行组织赋予的各项职责，严格按照党的原则、纪律、规矩办事，不滥用权力、违纪违法，又对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，让广大干部安心、安身、安业，推动广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当。”[13]P38因此，应建立重大决策容错纠错机制，予以领导干部适当的激励、减负和保护。2018年5月20日，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》明确规定，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。[14]建立重大决策容错纠错机制，除了规定常规问责的具体情形以外，要规定从轻问责乃至容错免责的具体条款，给敢想敢干的干部们吃一颗“定心丸”。《中国共产党问责条例》规定了三种可以不予问责或者免予问责的情形和三种可以从轻或者减轻问责的情形。2020年4月，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》提出，既要把“严”的主基调长期坚持下去，又要善于做到“三个区分开来”，加大正向激励力度，持续抓好激励干部担当作为有关具体措施落实。精准审慎实施谈话函询和问责，规范实施问责的工作程序，及时纠正滥用问责、不当问责及以问责代替整改等问题。[15]除此之外，还应明确必须严格予以问责的情形，通过正反两方面界定，明确错与非错的标准，划定容与不容的界限。只有这样，才能防止有人借容错机制充当“护身符”，假公济私，把激励变纵容、保护变庇护。

（六）构建问责主体的再问责机制

孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力。”决策是权力运行的起点，如果说规范决策是规范权力的重点，那么对决策问责主体的再问责就是为规范权力上了一道保险锁。由于重大决策具有很强的动态性，各个地方在重大决策终身责任追究制度的执行上具有一定的自由裁量权，那么就存在着问责权力被滥用的风险。因此，需要构建对问责主体的再问责机制，同步跟进相应的廉政风险防控措施，制约和监督问责权力。上级党政机关、纪委监委必须加强对下级问责单位的再问责，严肃追究不严格执行问责决定的问责主体及其领导干部的责任，增强问责主体依规问责的责任感和担当精神，保障重大决策终身责任追究制度的贯彻执行。

[参考文献]

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[13]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[M].北京：人民出版社，2016.

[14]新华社.中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》[N].人民日报，2018-05-21.

[15]新華社.中办印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》[N].人民日报，2020-04-15.

A Study of Building the Lifelong Accountability System

for Major Decisions in the New Era

SUN Li-qiao YU Xiang-xi

（School of Marxism，Liaoning Normal University，Dalian，Liaoning 116029，China）

Abstract：To establish a lifelong accountability system for major decisions and a retroactive responsibility investigation mechanism is an important task brought forward by our Party by summing up the historical experiences and lessons relating to major decisions，and also a necessary requirement for comprehensively strengthening party discipline and comprehensively promoting law-based governance.In order to build the system of lifelong accountability for major decisions，we must define the subject and object of lifelong accountability for major decisions，make clear the scope and time limit of lifelong accountability for major decisions，make clear the liability forms and modes of the lifelong accountability system for major decisions，and improve the operational procedures of the lifelong accountability system for major decisions.The construction of the lifelong accountability system for major decisions is a systematic project，which must be guided by political construction.Only by improving relevant systems and regulations，rules of procedure and decision-making procedures，the system of openness in party and government affairs，the mechanism of tolerance and correction for errors and the mechanism of accountability，can lifelong accountability for major decisions be realized.

Key words：lifelong accountability system for major decisions;leading cadres

（责任编辑：朱文鸿）