土壤污染防治若干法律问题研究

李明哲

摘 要：随着社会发展，人们的环保意识逐渐提高，土壤污染防治问题受到了广泛关注。我国各地针对土壤污染防治出台了地方性法规。着眼于土壤污染防治中的一些重点法律问题，提出相关建议。

关键词：土壤污染;广西;法律问题

文章编号：1004-7026（2020）18-0057-02         中国图书分类号：X53        文献标志码：A

1  土壤污染防治的背景

伴随着经济的迅速发展，我国环境问题日益突出，环境保护日益得到重视。《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》出台，为环境保护提供法律依据。土壤污染也成为近来最受关注的问题之一，各省（自治区、直辖市）纷纷针对土壤污染防治出台了地方性法规。

我国幅员辽阔，地形地势丰富，各地土壤现状、土壤污染情况并不相同。在土壤污染防治时，需要针对各地区的地理、地质、土壤特點进行治理。

广西有极为丰富的矿产资源，重金属产量丰富，其土壤本身就具有高背景值的特点。广西矿产资源丰富，开采、选矿过程中产生了大量酸性废液及尾矿堆，长时间的积累和渗透，会造成矿区及周边地区土壤重金属污染。

同时，广西是农业大省，农药、覆膜等农业投入品大量使用，给土壤污染防治工作带来困难。此外，西南地区酸雨问题严重，加剧了土壤污染的扩散[1]。

2  土壤污染防治中存在的法律问题

2.1  高背景值土壤的法律定位问题

在我国，盛产矿产的区域普遍存在土壤高背景值的情况。所谓“高背景值”就是指在未进行任何人类活动的情况下，土壤中的重金属含量就已经远超正常水平。通常情况下，重金属含量超标是衡量土壤污染的重要指标，因而往往存在着一种误区，即重金属含量超标就等同于土壤污染，事实上并非如此。土壤污染本质上是人类行为对天然土壤的破坏，改变了其生物、物理的性状。而土壤高背景值是土壤本身的性状，所以在法律上，不应将其等同于土壤污染，也不应将其作为一般土壤污染问题进行处理。

广西矿产丰富，许多区域的土壤具有高背景值的特征。我国西南地区酸雨问题十分严重，这就导致原有高背景值土壤中含有的重金属扩散，影响其他土壤。广西土壤污染防治有其独特之处。其一，并不存在任何的污染行为，不符合污染的概念。其二，高背景值情况不影响农作物的品质[2]。

2.2  土壤污染防治中重金属土壤污染的法律问题

在我国的土壤污染中，重金属污染占到很大比重，主要源于一些涉重金属的工业行业。广西盛产有色金属，是我国著名的“有色金属”之乡，其中占全国储量第一的有锰、锑、铌、钽等，锡、伴生铟的储量位居全国第二位，锆则居全国第三位，铝、钨、钒及伴生镓居全国第四位。在挖掘、储存、运送矿产资源的过程中，容易产生土壤污染问题。

我国是农业大国，农业用地面积广泛，农用薄膜、饲料、肥料的不合理使用进一步加剧了土壤的重金属污染。在重金属污染防治层面，存在着部门职责分散的问题。原则上，对于土壤污染的防治问题，应该由环保部门主导。但是重金属土壤污染往往污染农业用地，对于农业用地的监测、管理、修复主要由农业农村部门主导。农业农村部门拥有较为全面的监控设备以及技术。在实践中，重金属土壤污染治理涉及农用地的由农业农村部门主管，涉及生活垃圾的由城乡建设部门主管[3]。

2.3  土壤污染防治中的执法问题

土壤污染防治涉及多个部门，但是多个部门合作执法，容易产生权责划分不明确、合作困难等问题。在土壤污染防治层面，最显著的问题就是各部门之间的监管数据不统一、土壤污染监测困难。对于特定土壤的监测，同时会涉及国土部门、农业部门、住建部门等诸多部门。而相关的数据资料可能涉密，因此部门之间土壤污染相关的监测数据沟通不畅，为执法带来一定困难[4-5]。

3  土壤污染防治的法律建议

3.1  土壤高背景值的定性问题

土壤高背景值不应当被认定为土壤污染。按照《中华人民共和国土壤污染防治法》，其第二条规定“本法所称土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面性质的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象”。换言之，在我国现行法律制度之下，“土壤污染”的构成要件包括人为因素。而根据前文所述，高背景值土壤与人类的行为之间没有关联，因此土壤具有高背景值不属于土壤污染。

高背景值土壤不应当作为土壤污染进行监管。我国在《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中提出“我国土地利用规划遵循的基本原则是严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控”。出于保障粮食安全的目的，高背景值土壤应当区别于污染土壤进行有效利用[6]。

广西土壤具有高背景值的特点。根据土壤污染全国普查的结果，广西属于重金属自然背景含量较高的地区之一，总体超标率高于全国平均水平。广西许多区域的土壤本身就含有很多重金属。广西高背景值的土壤分布范围极广，如果“一刀切”禁止在高背景值土地上生产，将严重打击广西的农业生产，甚至会危及粮食安全。基于现实需求，高背景值土壤应作为特殊的土壤类型进行监控、管理，合理开发利用。在不影响农产品生产安全、人民群众生产生活安全的情况下，可以适度准许开发利用高背景值的土地。对于具有高背景值土壤的地块进行监控、管理、利用，其核心在于处理好土壤高背景值与农产品安全之间的矛盾，即如何保证有效利用高背景值的土壤，使其生产安全、健康的农产品。当然，从农业技术的层面已经证实，在高背景值的土壤中可以生产出符合健康标准、对人体安全无害的农产品[7-8]。

3.2  应当明确重金属土壤污染治理的责任主体

明确重金属土壤污染治理的责任主体，才能保证重金属土壤污染治理能够高效推进。关于土壤重金属污染防治问题，我国并没有建立统一高效的管理体制，主体不明、权力分散的问题比较突出。这样对重金属土壤污染的综合性治理是不利的。因此，在制度层面应当确定重金属土壤污染治理的责任主体。建议应将重金属土壤污染的总体治理责任归于环境主管部门。由环境主管部门牵头，城乡建设部门、国土资源部门、农业农村部门、科技相关部门等配合。在实践中，比较成熟的做法是由各相关部门的工作人员组成工作组，在环境主管部门指导下开展工作。这种做法既可以针对性地治理重金属土壤污染，又可以保证各个部门之间的沟通合作[9]。

3.3  在制度上明确各部门间责任、义务

土壤污染防治工作的开展涉及到多个部门，需要相关部门发挥职能、通力协作。土壤污染治理工作所涉及的部门包括生态环境部门、自然资源部门、财政部门、农业部门、国土资源部门等。比如，因土壤污染引起的环境民事公益诉讼涉及到检察机关，土壤污染防治的资金问题需要财政部门统筹，涉及到农用地的土壤污染需要发挥农业部门的作用。因此，应当在制度上明晰各个部门之间的职责，确保土壤污染防治工作有效推行[10]。

土壤污染防治在执法层面要注重行政监管与司法追责相结合，需要着重发挥检察机关的作用。同时，要考虑环境部门与财政部门的协作，尤其是土壤污染防治基金的监督、管理、使用，需要生态环境等部门会同财政管理部门协作。

在广西土壤污染防治立法中，要考虑环境部门与农业部门的协作。对于农用地的土壤污染监管，环境部门要与农业部门通力合作。农业部门拥有相关的监测设备，有许多相关专业人才和技术储备。将部分职责分配给农业部门，能够较好地节约资源，提高监管效率，还能够避免重复监管。

与此同时，要建立部门间的信息共享机制，并为部门间进行信息共享提供法律依据、保证各个部门之间的监测设备、监测信息可以同步、共享。很多信息是各个部门的保密信息，涉及到國家安全。在这一方面，在广西实践中已经有了较好的做法，即在部门之间建立保密渠道，使得相关信息在相应的保密渠道、单位之间流通，既能够保证信息得到有效利用，又能够保证保密消息不流失。在实践中，广西已经有了较好的做法，可以考虑将其上升到制度层面，在制度层面加以明确并推进这一做法。

参考文献：

[1]许梅.土壤重金属污染防治法律问题研究[D].保定：河北大学，2018.

[2]陆璐.我国土壤重金属污染防治的法律对策[D].哈尔滨：东北林业大学，2018.

[3]白松涛，郭熙保.广西矿业重金属污染现状调查与对策[J].社会科学家，2010（12）：117.

[4]李鑫.土壤重金属污染防治法律制度研究[D].太原：山西财经大学，2012.

[5]安桂荣，林琳.重金属污染防治法律问题的思考[J].北方经贸，2012（2）：58-59.

[6]李颖.我国土壤重金属污染防治法律研究[D].西安：西安建筑科技大学，2013.

[7]黄燕.我国土壤重金属污染防治法律制度研究[D].重庆：重庆大学，2014.

[8]李丽.关于重金属污染防治法律对策的探析——以大冶市为例[J].湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2012（6）：97-99.

[9]王玉军，陈能场，刘存，等.土壤重金属污染防治的有效措施：土壤负载容量管控法——献给2015“国际土壤年”[J].农业环境科学学报，2015，34（4）：613-618.

[10]陆璐.我国土壤重金属污染防治的法律对策[D].哈尔滨：东北林业大学，2018.