日本养老政策的借鉴与启示

李 雯 聂 亮

(吉林师范大学 吉林 四平 136000)

引言

国际上通常把60岁以上人口比例达到10%、或者65岁以上人口比例达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。2015年，世界人口达73亿8301万人，老龄化率为8.3%，比1950年的调查数据增长了3.2%。有调查预测：到2060年，世界老龄化率将上升至17.8%，老龄化已经成为全人类应该关注的社会现象。日本在跻身于发达国家行列之后，人口老龄化率迅速于1994年超过14%，是目前全世界老龄化最严重的国家。截止到2019年10月，日本65岁以上老年人为3588.5万人，占比28.4%，排名世界第一①。

多年来，日本为了应对急速发展的老龄化问题，构筑了养老金、医疗、护理等社会保障制度，并不断完善具体内容。在高龄者的就业、住宅、护理事业等方面提出了一系列方案，形成了相对成熟的政策体系。

2019年，我国65岁以上老年人口占比达12.6%。据联合国《世界人口展望2019》推测，到2030年，我国65岁老年人口比例将上升至16.9%，2050年将达到26.1%，逼近日本现在的老龄化水平②。封婷(2019)指出：作为老龄化后发国家，跟踪和研究老龄化先发国家的制度和政策设置、改革思路及实施效果，总结经验和教训，对中国选择和发展适合本国国情的老龄社会政策体系，具有重要意义。

一、日本老龄化应对政策

(一)法律法规和社会保障体系并行

日本为应对人口老龄化，制定了相关规划战略，并不断修正各项法律法规的具体内容，使其适应社会的不断发展。同时，日本从“养老、劳动、医疗和介护保险”多方面努力，建立了较为完备的社会保障体系。为减轻国民医疗负担，日本制定并实施了积极的医疗保障制度，实现了全民保险。在日本，70岁以上的老年人可以享受免费医疗。完备的保障体系对老年人来说无疑是一颗定心丸，让老年人能切实感受到老有所依。

(二)推动老年人再就业

封婷(2019)指出：鼓励老年人多活跃在职场上，既能适当配合养老金领取年龄的上调政策，也能让老年人充分发挥多年积累的经验，还能提升老年人自身的社会参与度，保证老年人身心健康。日本于2013年开始实施《高龄者雇用安定法》，规定企业要让有工作意愿的员工都能工作至65岁。在各项积极政策的影响下，近年来，日本65岁以上老年人的就业人数持续增加。据日本总务省统计局数据显示：2015年日本65岁及以上老年人的就业人数达到730万，比上一年增长近50万人③。这在很大程度上缓解了日本劳动力不足的困窘，也间接促进了老年人的身心健康发展。

根据日本内阁府统计数据显示(见图1)，日本老年人的再就业意愿强烈。可以看出：日本政府和企业长期开展的实践活动推动了老年人再就业的发展。

图1 日本内阁府老龄社会白皮书(2019年版)

(三)构筑育儿援助政策

目前，日本人口老龄化和少子化现象并存。日本内阁府2019年发布的《少子化对策白皮书》数据显示：从1971年-1974年第二次婴儿潮之后到2005年，日本人口置换率(一位女性一生所生的孩子数)持续走低。近几年虽有缓慢上升，但是也远低于能够保证日本人口水平的数值。通过观察日本人口老龄化的发展进程，可以发现老龄化现象的主要原因之一是出生人口的减少。日本为了鼓励年轻人结婚生育，对青年人婚恋提供多种帮助。例如，日本内阁府定期都会发布各都道府县近期将举办的婚恋活动。同时，为减轻育儿负担，政府扩大幼儿教育的免费化，对育儿家庭给与相应援助，确保儿童的教育环境。在日本,政府支付给育儿家庭“生育一次金”和“育儿休业补贴”，各自治团体为了提高出生率,也提供各种各样的福利。

(四)力推公租房体系下的社区养老服务模式

日本针对60岁以上老年人进行调查，发现60%的老年人希望在家中养老，所以日本的老年人护理服务以社区为主④。日本在发展老年公租房的同时，力推小规模多功能社区养老服务模式。符合标准的老年人可以申请租住老年公租房，面向老年群体的日常护理等服务则由多功能服务站来提供。这种模式既有助于集中发挥社区服务的功能，又有助于老年人维系和年轻人一样的社交圈。

(五)积极培养护理人才

1987年日本开始实施《社会福利及介护士法》，使护理职业的发展走向正轨，并逐渐形成一个较为完备的护理人才教育体系。要取得“社会福祉士” 或“介护福祉士”资格，必须经过专业学习和培训，并通过国家职业资格认定。日本一些大学设立了护理人员培训专业，招收应届高中毕业生，进行专业护理的学习。

此外，为缓解护理人员紧缺且离职率高的压力，日本对护理行业实施较为开放的政策，积极吸引外国护理人员，先后与菲律宾等签署协议，引进外籍护士⑤。

二、中国和日本老龄化的共同点

(一)老龄化发展速度快

1970年，伴随经济的高速发展，日本老龄化率超过7%。仅经过24年时间，于1994年超过14%，完成了从老龄化社会到老龄社会的过渡⑥，被称为“亚洲的奇迹”。

与日本相似，中国老龄化的发展同样急剧。2000年，我国65岁以上老年人口比重达到7.0%，2019年达到12.6%。据《日本国立社会保障·人口问题研究所·人口统计资料集(2019年版)表2-18》的预测，中国老龄化比率将在2025年超过14%。

(二)老年人抚养比例加重

今天，日本少子高龄化已被日本首相称之为“国难”。日本人口出生率自第二次世界大战后的两次婴儿潮时期过后持续减少(1947-1949年是日本第一次婴儿潮时期，1971-1974 年是第二次婴儿潮时期)。从人口置换率看，1956年为2.22，1975年下降到1.91。日本从上世纪90年代开始鼓励生育，但人口置换率总体还是呈下滑趋势，1993年为1.46，2005 年下降到1.26，2016年为1.44。按照日本内阁府发布的《老龄化白皮书》(2019版)统计和推测，日本现在每两名劳动人口就要负担一名老年人，且抚养比例将逐年增加。

图2 日本内阁府老龄社会白皮书(2019年版)

从2010年度全国人口普查的数据来看，我国人口老龄化和少子化现象比预想的更为严重。国家统计局公布的数据显示：2019年我国人口出生率仅为10.48%。出生率下降，老龄化加剧，导致我国老年抚养任务加重。截止到2019年，我国近五年老年抚养比达14.3%，虽然好于邻国日本，但回顾近十年数据，仍呈上升趋势。

(三)独居老人和空巢老人增速加快，比重增高

日语中有“孤独死”这一表达形式：是指在独居生活中病亡，生前和死后都未能接受快速援助和葬礼处理的人。2019年8月，日本东京都监察医务院公开调查数据，2018年东京都内65岁以上老年人孤独死人数高达5953人，创历史新高。

与日本类似，我国城市化进程加快，传统的几世同堂的家庭模式逐渐减少。此外，城市生活节奏快，年轻子女陪伴父母的时间少，使传统的家庭养老功能逐渐弱化。近年来,空巢老年人的比例持续扩大。根据第六次人口普查数据显示：我国农村65岁以上老年人口中，空巢老人占农村老年人口总数的32.69%⑦。《“十三五”国家老龄化事业和养老体系建设规划》中提到：预计到 2020 年，全国独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。解决空巢老人的养老问题已经是刻不容缓的课题。

图3 东京都监察医务院关于孤独死人数的统计(2018年)

三、日本人口老龄化政策对我国的启示

(一)心态第一，关注老年人心理构建

社会在满足老年人物质生活必需条件的同时，更应该注老年人的精神生活。在养老模式方面，可以推动社区养老集中化，借鉴日本公租房养老模式，政府和房产开发商协调，将城市中部分小区建设成适合养老服务的小区，进行有条件租住，建设完备的养老服务站，鼓励家中有老年人的家庭在此类小区居住，一方面能缓解医护人才的不足，另一方面也便于政府集中加大资金投入，为老年人提供较好的学习和娱乐场所，丰富老年人的精神文化生活，从而排解空虚寂寞的情绪。

对于需要护理的老年人来说，医护人员要为老年人提供情感支持，开展心理咨询，对待老年人要有耐心和爱心，站在老人的角度为他们着想。在日本，养老院要求工作人员不能放弃让老人重建生活自理能力的信心，照顾老人的同时，更要关注老人的心理构建，这很值得我们学习。另外，社会可以鼓励老年人去工作或义工，让老人不觉得自己是“多余的人”，增加社会归属感。

(二)未雨绸缪，主张养为主医为辅

在少子老龄化现象不断加剧的今天，我们更要关注老年人的身体健康，使老年人能够健康养老，减轻青壮年的经济和精神负担。

日本政府将每年的内脏脂肪检查义务化，保证老年人能及时关注个人健康，早发现早治疗，大量缩减不必要的医疗费用。

2015年，我国发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》的通知，提出“医养结合”政策体系，全面部署进一步推进医疗卫生与养老服务相结合，满足人民群众多层次、多样化的健康养老服务需求。

受经济水平的影响，我国各地区医养结合服务发展不平衡，区域差异较大。主要体现在“法制不健全、体系架构不清晰、医护队伍单薄、服务内容不全面，医养结合形态意识淡、养老服务宣传程度低”几方面⑧。为解决以上问题，相关部门应扩大宣传，同时加大对中小城市及乡镇医养结合的支援力度。此外，在疾病的预防保健和治疗方面，我们可以充分发挥中医药的独特优势。根据各地区的不同情况，地方政府或社区可以定期聘请大医院的优秀中西医医师为老年人进行全面体检，并着重利用中医的优势有针对性地为老年人提供合理有效的疗养方案。大力开展对老年慢病治疗、预防、护理和养生等健康维护模式的开发和宣传，并实行监督制。

(三)展望未来，加大育儿援助力量

我国自上世纪70年代全面推行计划生育政策，90年代开始进入低出生和低自然增长国家行列。根据世界银行的数据，1991年，我国总和生育率为2.187，之后持续走低，2012年降至1.599⑨。为缓解少子老龄化现象，我国从2013起逐步实施二孩生育政策。2016年“全面二孩”放开后，出生人口上升至1786万，创本世纪新高，但次年就降至1723万。2018年，出生人口再次减少，总和生育率降至1.52⑩。

在我国，家庭教育负担重，这是二胎政策未能促进生育率提高的主要原因之一。日本政府根据不同家庭收入等级，对3岁以上和3岁以下15岁以下的儿童实行每月折合人民币600元到912元的差异补贴。这在很大程度上缓解了家庭中的育儿支出。

我国也可借鉴日本的先进经验，不断调整生育政策来刺激生育。可以按照比例给生育二孩的家庭发放补贴。大力兴办幼教设施，让普通家庭能够享受便利、平价而优质的日托和学前教育服务。

此外，呼吁社会政策能支持女性职工工作与家庭平衡，进一步延长产假，提倡男女共同承担家务，使女性能在育儿的同时规划自己的职业生涯，为社会发展贡献最大的力量。

结语

本文分析了中国和日本老龄化现象的共同点，指出我们可以从日本的老龄化应对政策中获得相关启示。老龄化发展速度快，老年人抚养比重大，独居老人和空巢老人增速快、占比高。这些都是中国和日本老龄化问题的共同点。在日本较为完善的养老政策体系的启示下，本文得出以下结论：首先，在小家庭生活模式成为主流的今天，我们要特别关注老年人的心理健康。人是社会群体动物，离开群体将直接影响一个人的生存质量。在新的社会形态下，保证老年人健康养老的重要前提是老年人的心理要健康；其次，委中医药以重任，使其在健康养老中发挥促进作用；最后，应不断优化生育政策，从长远角度解决老龄化问题。