突发公共卫生事件中提升地方政府舆情引导能力研究

安琪

[摘要]在经历了“非典”、甲型H1N1流感等全球性的突发公共卫生事件之后，舆情引导和风险沟通对于应对突发公共卫生事件的重要性愈加凸显。在此次突发公共卫生事件中地方政府在舆情引导中还存在着若干问题：公共卫生事件爆发初期舆情引导的滞后性;舆情衍生的风险点预警监测不准确;对热点舆情回应的及时性、有效性和专业性不够完善等。这需要从不同方面提升我国地方政府在公共卫生突发事件中的舆情引导能力，来回应民众的重大关切和需求，缓解民众的恐慌情绪，提高民众对地方政府的认同度。

[关键词]突发公共卫生事件;疫情防控;舆情引导;风险沟通

[中图分类号]G212   [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）05—0102—04

[作者简介]安琪，女，郑州大学政治与公共管理学院硕士研究生。

在经历了“非典”、甲型H1N1流感等全球性的公共卫生突发事件之后，舆情引导和风险沟通对于突发传染病预防控制及公共卫生事业发展的重要性不断凸现。1994年召开的全国思想宣传工作会议中曾指出“正确引导舆论非常重要，舆论导向正确，人心凝聚，精神振奋;舆论导向失误，后果严重”，这是当时党和国家的最高领导人首次提出“舆论引导”这一概念，这一思想后来被高度地概括为“以正确的舆论引导人”。2009年我国首次正式将“风险沟通”写入卫生文件，《关于做好2009年卫生新闻宣传工作的通知》中，提出“卫生新闻发布要按照公开、透明、及时、全面、准确的原则，以理顺机制、完善制度、规范工作为重点，加强危机传播和风险沟通”[1]。2019年12月以来，全国各省市地区且以湖北省武汉市为重点，持续开展流感及相关疾病监测，发现多起病毒性肺炎病例，均诊断为病毒性肺炎。2020年1月30日晚，世界卫生组织（WHO）宣布，将2019年新型冠状病毒（2019-nCoV）疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）。作为突发公共卫生事件，特别是在现代信息技术下，各种舆情在网上与网下互动、叠加、交流、助推，给地方政府应对和引导各种突发舆情信息能力带来了风险和挑战。

一、突发公共卫生事件中舆情引导能力的内涵及特点

突发公共卫生事件（简称“突发事件”），是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。”[2] 而“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC），是WHO在IHR2005中提出的概念，指称“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件。”。

舆论是公众针对现实社会或社会问题大体一致的意见、情绪和行为意向，反映了公众的利益诉求、信念、情感、价值观。而舆情引导则是一定政党、组织、群体、个人针对特定社会舆情，依据一定的社会意识形态来设置议题，引导公众形成正确的公共利益共识、社会信念、社会情感和社会价值观的实践活动。它具有鲜明的导向性、调控性、互动性和艺术性。

舆情引导是一个风险沟通的过程，是个体、群体以及机构之间交换信息和看法的相互作用过程，在这个过程中主流新闻媒体掌握更加强大的话语权，沟通交流有利于丰富和创新舆情引导方法手段，提高舆情引导的能力和水平，产生更大的影响力，掌握更多的舆论空间，让舆情引导效果最大化。主流媒体应通过体现人文关怀的报道，建立公眾的好感与信任，主动引导舆论，传播积极向上的典型事迹，促进舆论的良性发展。舆情引导包括三方面内容：对当前社会舆论的评价; 对当前社会舆论及舆论行为的引导; 就某一社会事实制造舆论。正向舆论能够对社会发展起到推动和促进作用，而负向舆论则对社会发展起到破坏和阻滞作用。具体来说，舆情引导能力包括：事发时舆情风险识别能力;事中舆情回应有效性;事后提升政府公信力。

二、地方政府在突发公共卫生事件中舆情引导能力存在的不足

新型冠状病毒肺炎疫情作为突发公共卫生事件，因其公共性、高风险性和影响的广泛性，迅速引起社会公众的关注与讨论。由于对疾病认识的缺失和信息传播的不畅，引发了各种各样的猜测、想象和隐喻，进而衍生出各种异质的社会热点舆论。全媒体时代传播机制的分散化，使得舆论的传播和演变呈现出多向性特征。舆情的动态演变是对政府公信力和社会治理能力的巨大考验。特别是突发公共卫生事件产生的舆情往往与意识形态、社会制度、公共政策等有关，治理效能的不足将导致舆情失控，由此产生的社会风险将不断升级。

（一）地方政府在新型冠状病毒肺炎爆发初期舆情引导的滞后性

在此次新型冠状病毒肺炎疫情爆发期间仍存在信息发布的滞后问题。在应对疫情爆发引发的舆情，政府必须得看重舆情引导的时效性，政府应在突发事件刚刚爆发时的关键时期，及时主动的发布权威信息。在应对舆情时，地方政府不应以担心突发事件信息公开会影响地方政府形象，造成负面影响为由，一拖再拖，一压再压进行“瞒报”，致使把精力专注于对负面舆情的被动应对中，以期随着时间的推移，待到人们的关注度降低后，再进行处理。政府相关部门如若反应迟缓，不能及时回应，正面引导，极易使一些不实的言论迅速传播，让公众对政府产生误解和隔阂，使问题不断扩大，矛盾激化。再加上在面对公众的质疑时，政府个别工作人员采取层层请示、逐级汇报的工作方式导致信息公开不及时，或是以借口敷衍公众，从而引发公众和媒体更大的质疑和炒作，以至引发信任危机，使政府处于被动局面。

（二）疫情防控中政府回应民众舆情的关切点针对性不足

在此次疫情爆发初期的舆情引导和风险沟通的过程中，简单地用行政手段对网络舆论进行干预显然是不够的，因而在舆情引导过程存在的问题与不足主要突出表现在重“引导”而轻“反映”，往往忽视社情民意和群众呼声，而一味片面追求“舆论一律”，结果削弱了政府和主流媒体的公信力、引导力。同时，舆论引导形式单一、枯燥呆板，不讲究传播技巧和对受众心理的把握，容易致使舆论引导的效果不佳。[3]政府作为舆论的引导者，在应对突发事件舆情之时，应当以平等互动的原则来进行舆论引导，理应通过更多的对话、交流与沟通，增进政府与公众之间的平等互信，采取平等互动的交流方式，使政府与公众之间的关系更加亲密，从而更有利于舆论的引导。因此，2020年2月10日，习近平总书记在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作时，强调“要及时发布权威信息，公开透明回应群众关切，增强舆情引导的针对性和有效性”。

（三）地方政府对舆情风险点的预警监测精准度不够

我国突发公共卫生事件的舆情风险点的预警监测机制尚不健全，舆情引导主体模糊，舆论管理方式过于守旧、政府官员的舆情引导水平有待提升，舆论引导和风险沟通工作机制有待改善等问题较为突出，主要表现在缺乏“胸怀全局、把握大势、着眼大事”的能力，偏重于微观上的举措应对，流于琐碎、短期、功利，大多缺乏宏观、整体和系统把握，舆论引导的原则性、系统性和预见性不足。[4]因目前缺乏专门机构、专门经费和专门人员，对舆情引导和风险沟通工作研究不足，重视不够，尤其对妥善处置突发事件中的重要性缺乏正确认识。有关部门缺乏风险沟通意识和能力，不重视总结和探究舆情引导线索以及风险沟通工作的规律和方法。导致舆情引导和风险沟通工作无章可循，随意性大，针对性不强，效果不明显。[4]因此对可能引起关注的突发舆情事件，相关工作人员应事前认真研究，预先进行风险评估分析，密切关注各种倾向性的舆情信息，跟踪发展变化，预测走向趋势，提出应对措施，增强舆情引导工作的预见性。

（四）地方政府对舆情回应的针对性、权威性和专业性不够完善

我国应对突发公共事件还处于探索阶段，缺乏统一的应急法律法规，政策法规不完善，舆论传播缺乏法律约束。对政府的权利和义务与公民的权利和义务没有明确的界限。一旦发生突发事件，地方政府和上级政府容易出现职责分工不清的问题，会导致一些部门相互推卸责任或不作为，影响相应的应急措施的落实。许多立法的内容是抽象的，难以实施。大多数立法注重紧急状态权力的分配，而忽视了对相关问题的限制和解决，对应急措施的实体规定很明确，却忽视了其进行程序上的约束。目前我国关于突发公共事件的法律法规大都以部门规章和行政法规的形式存在，上位法律缺失，“行政”色彩鲜明，没有建立比较协调一致的法律体系，具体规定仍有待“深化”和“细化”。[5]武汉等地的地方政府在疫情初期对隔离措施和封锁措施还没有清晰的概念，对采取何种措施以及采取措施的依据都没有确切的章法，法律规范的缺席导致许多强制性限制措施需依赖行政的力量来决定和执行。

三、提升地方政府完善突发公共卫生事件中舆情引导能力的路径

突发公共卫生事件发生后，武汉等地疫情风险沟通小组应迅速启动工作机制，根据专家咨询组的建议制定风险沟通方案，确定沟通方式、对象、内容和时间等，及时有效地开展风险沟通，引导舆论，消除公众恐慌心理，提高公众应对意识和能力。在遵循突发公共卫生事件舆情引导和风险沟通的工作原则上应按以下程序开展，从而在疫情防控舆情实践中逐步完善舆情引导与风险防控的路径。

首先，第一时间关注和追踪突发公共卫生事件引发的舆情风险点。第一时间通过对媒体报道、互联网信息、微博微信、手机短信、热线电话等渠道的日常舆情收集以及上级卫生计生行政部门及相关业务部门信息通报等渠道获取，及时发现舆论苗头性信息。密切监测舆情，组织收集“新型冠状病毒肺炎”事件的舆情，进行分析、研判，及时向相关业务部门通报情况。遇重要舆情，要第一时间整理汇总，向上级卫生计生行政部门、本级政府和新闻宣传主管部门报告，为决策提供参考，与当地卫生计生部门及有关业务部门单位核实事件信息准确性，进一步深入了解情况。

其次，科学研判舆情风险走势，增强舆情风险预警准确性。要持续密切关注舆情发展，初步研判事态发展，向上级卫生计生行政部门、本级政府和新闻宣传主管部门提出舆论引导和风險沟通建议，有针对性地做好应对工作相关准备，为进一步应对提供参考。并协调相关业务部门拟定对外应答口径，重大、敏感问题口径，需经本单位负责同志审定后方可使用。需要同相关业务部门拟定突发公共卫生事件的应对宣传方案，报送有关负责同志审定，开展相应准备工作。应对宣传方案经相关负责同志同意后，迅速启动。按照统一安排，组建宣传组，负责舆论引导和风险沟通的组织协调工作。根据此次突发公共卫生事件发展情况，与上级卫生计生行政部门、本级政府和新闻宣传主管部门保持密切联系，积极争取支持和指导，请求协助做好宣传报道协调、舆情调控、互联网信息管理等工作。

然后，增加回应民众关注热点舆情的针对性和有效性。及时选择以举行新闻发布会、接受记者采访、提供新闻稿，或运用新媒体等形式依法依规发布首次信息。充分调动专业机构、专家学者积极性，协调联系专家参与信息发布。首次信息发布内容应按照早讲事实、重讲态度、慎讲结论，真诚坦率，不回避问题的原则。实时收集媒体和公众普遍关心的问题、存在的误解质疑等，及时回应，解疑释惑。针对不实传言，选择适宜的信息发布平台，迅速发布权威信息，公开澄清事实，消除不良影响，防止不实传言扩散。主动设置议程，组织策划媒体采访、专题节（栏）目、现场活动、网站专题、开发制作传播材料等，以公众喜闻乐见的形式，着重传播相关科普知识和技能，提升公众和媒体健康素养水平。

最后，通过舆情引导消除民众的恐慌情绪，提升地方政府的公信力。在突发公共卫生事件舆论引导和风险沟通工作结束后，应立即分析事件产生原因，传播扩散途径，总结经验教训，提出工作改进措施和建议，报送本部门本单位负责同志审阅。并按照相关要求对工作材料进行整理归档。重大典型事件应当制作案例，为之后类似事件处理提供参考，为尽快统一应急法律法规、完善相关政策法规、加强舆论传播的法律约束，为逐步提升风险沟通能力和健全突发公共事件风险沟通机制以及完善对突发公共事件的舆论预警监测机制等提供实践依据，从而切实提升地方政府的舆情引导能力。

参考文献：

[1]中华人民共和国卫生部.关于做好2009年卫生新闻宣传工作的通知[R].北京：卫生部办公厅，2009.

[2]中华人民共和国国务院.突发公共卫生事件应急条例[R].北京：国务院办公室，2003.

[3]李利荣. 试析当前舆论引导工作存在问题与对策建议[J].新西部，2019（23）.

[4]杨金瑞. 论如何做好卫生领域突发公共事件的风险沟通工作[J].中国预防医学杂志，2011（10）.

[5]陈琼. 突发公共事件中地方政府舆论引导策略研究[D].华中科技大学，2019.

责任编辑：姚普佼