资源型城市大气污染防治问题研究

庄程

[摘要]大气环境是生态环境的重要组成部分，做好大气污染防治工作体现人与自然的和谐共处，是生态文明建设的重要组成部分。全面认识淮北市大气污染的客观情况，了解其成因，继而从实践层面找到切实可行的解决途径，推动淮北市生态文明建设，塑造“美丽淮北”的城市文化形象。

[关键词]大气污染防治;生态环境保护;资源型城市

[中图分类号]X51 [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）05—0056—05

[作者简介]庄程，男，淮北市委党校理论研究室助教，合肥工业大学在校研究生，研究方向：经济转型、公共管理。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，新时代我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]然而人民的“美好生活需要”也包括对优质生态产品以及优美生态环境的需要，从现在我国发展的形势来看，大气污染已经成为直接影响人们的身体健康、生活质量和人民群众反应最强烈的民生问题。社会主义现代化不仅仅是经济水平的现代化，更是人与自然和谐共生的现代化。因此，加强大气污染防治工作不仅是政府急需提供的基本公共服务，也是生态文明建设的重要内容。本文选择安徽省淮北市作为研究对象，是因为安徽省淮北市作为全国资源型城市之一，在结合城市经济转型升级中探索出了一些大气污染防治问题的实践经验， 如果能够加以完善， 将为全国资源型城市探索普适性的大气污染防治提供参考。

一、淮北市大气污染防治的主要措施和成效

（一）不断深化燃煤污染治理，持续推进落后产能淘汰

一是加强劣质煤、散煤管控。印发《淮北市散煤治理实施方案（2018—2020）》，明确各方责任，确保工作有序推进，有效禁止劣质散煤使用，促进散煤替代和清洁能源利用，持续改善空气环境质量。二是加快发展可替代的清洁能源。积极推进现有燃煤锅炉的整治和淘汰，仅在2019年，全市就已累计改造燃煤锅炉61台，共计214蒸吨，并提出要求用生物质锅炉或清洁能源替代，完成浦发生物质热电项目生物质锅炉超低排放改造。根据国网淮北供电公司出台的《淮北市电能替代工作实施方案》，加大电能替代工作力度，实施“煤改气”和“电代煤”。支持淮北华润燃气加快天然气管网建设，扩大天然气供应覆盖范围;加快推进平原风电资源开发利用，中远溪在濉溪县建三个风力发电项目共99兆瓦并网发电，华润濉溪孙疃50兆瓦风电场项目加快推进。目前上海电气、浦发生物质热电项目已建成投运，合计建成规模66兆瓦。三是大力推行集中供热。淮北市积极推进省级以上开发区集中供热，加快完善配套供热管网，全市5个省级开发区有望在2019年底前完成集中供热。四是划定市域范围内高污染燃料的禁燃区，加大燃煤整治力度。2017年，淮北市对此前的范围重新调整，划定了高污染燃料禁燃区范围，在禁燃区范围内，禁止销售、使用煤炭和煤炭制品等高污染燃料。

（二）全面整治“散乱污”企业，“最严环保执法”形成高压态势

淮北市大气办制定并印发《淮北市关于开展取缔“散乱污”企业、治理散煤污染、规范餐饮油烟排放专项行动实施方案》《淮北市工业企业大气污染治理专项行动实施方案》等专项行动方案，各县区、开发区负责组织敢于较真、敢于碰硬、敢于担当，开展了对全市范围进行细致的摸排，全面对摸排的“散乱污”企业开展清理整治行动。淮北市认真贯彻新《环境保护法》，不断加大环境执法力度，严厉打击环境违法行为。区域内环保“最严环保执法”成为常态，形成了打击涉气环境违法行为的高压态势，大幅度提高了企业违法行为成本，对企业违法违规排污形成了巨大威慑。2019年1—7月，全市的环境行政处罚立案64件，处罚金额887万元，处罚案件中涉及大气方面的处罚33 家，金额达到547万元;全市可适用《环保法》及配套办法查处案件数为76件，其中查封扣押64件，限停产4家，移送行政拘留5件，移送环境污染犯罪案件3件。

（三）多管齐下多措并举，全面加强机动车和各类扬尘污染防控

淮北市为打赢大气污染攻坚战，防治机动车和各类扬尘污染，开展了一系列工作。针对机动车污染方面，一是推进大排量柴油和货车的污染源头治理。积极淘汰那些已老旧和高能耗、高排放的营运车辆，淮北市汽运公司已报废、下线老旧和高能耗、高排放的营运客车30台，淘汰置换老旧公交车36台。二是严格规范市域内成品油市场流通秩序。淮北市商务、安监、工商、质监等部门持续对全市范围内的加油站、储油库和油罐车的油品开展质量抽检，对于生产、销售不合格油品，非法生产、销售油品，非法流动加油罐车等违法违规行为，依法严厉查处。三是加强对重型车辆道路行驶检查管理。对于柴油车辆采取全面禁止驶入禁行区域;在禁行区域内调整、减少污染重的公交车辆、班车客运车、环卫作业车行使;加强对重型柴油车辆的尾气排放情况定期进行执法检验监察，针对重型柴油车经常出现在货运通道、交通主要干线、城市建筑工地周边等路段，对于这些出现频次较多的路段进行尾气抽查抽测。针对城市内扬尘污染，一要开展施工现场污染治理。淮北市主要通过开展施工工地扬尘综合整治活动，针对工地封闭围挡、易扬尘物料堆放覆盖、出入车辆冲洗、路面硬化、拆迁工地湿法作业、渣土车辆密闭运输等六方面，要求百分百实现率。而对于新开工的工地，也严格落实扬尘防治的六个百分之百要求，凡不达标的不予办理施工许可证。二是深化城市道路扬尘整治。增加洒水降尘、清扫次数，清扫作业时确保不扬尘，积极推进机械清扫、湿法清扫，从而保障可见的公路路面范围内达到整洁路面无浮土的要求。三是大力推進露天矿山整治。淮北市率先制定《开采矿产资源开发领域违法违规行为专项整治工作方案》，组织执法力量进行全面排查全市现有的国有、集体土地、矿产等国土资源领域涉黑涉恶问题和充当黑恶势力“保护伞”问题，严厉打击非法采矿，依法取缔非法采石场及其他矿山。

淮北市通过采取以上一系列措施，在大气污染防治方面取得了很大的成绩。淮北市2016—2018年，SO2、NO2和CO年度累计浓度呈逐年下降趋势（见表1），环境空气质量呈现稳中向好发展趋势。

二、淮北市大气污染防治中存在的问题及原因分析

尽管淮北市在大气污染防治中采取了多种措施，环境空气质量也取得了一定成效的改善，但当前淮北市面临的形势仍然十分严峻。

（一）大气污染防治中存在的主要问题

一是没有辩证地看待经济与环保的关系。中央政府多次强调经济与环境保护坚持可持续性发展，应该将经济与环保视为一个整体，而地方政府往往为了地区的政绩，将经济发展与环境保护分开对待，将环保视为经济的陪衬，甚至认为经济发展与环境保护是相互对立的。近年来，正是因为这样的认识偏差导致淮北市不能很好地落实中央政府的“发展经济与保护环境并行”的发展要求，只能通过简单的一刀切手段来治理企业环境污染问题，治标不治本，没有到达预想的目标[2]。二是产业结构制约依然存在。经济结构调整虽然取得一定成效，但结构性制约依然突出。截至2019年9月，淮北市战略性新兴产业的产值占规模工业比重还是不高，而高新技术产业总量偏低，仍处于培育阶段;有比较优势的煤炭、电力、煤焦化工、建材四大高耗能产业产值，累计占全市规模工业比重较高。全市现有火力发电企业和综合利用发电厂12家，水泥企业11家，熟料产能408万吨，水泥产能1140万吨。未来很长一段时期内，高耗能产业仍将是淮北市的支柱产业。三是机动车污染排放管控难度大。机动车尾气污染日趋增加，全市机动车保有量现已达40万多辆，近年来每年以3—4万辆的数量逐步递增，由于历史成因，城市优质公共服务资源（学校、医院、大型商超等）都集中在约5.79平方公里的老城区，在相对狭小的城市空间，尾气污染占比不断上升。全市公共交通基础相对薄弱，老旧车辆报废难度大，《报废机动车回收管理办法》尚未有效落实;中重型货车、渣土车、农机车源头监管与路面管控脱节，管控压力较大。四是扬尘管控方面有待进一步加强。扬尘防治意识不强，扬尘防治措施不能常态化保持，如濉溪县凤栖湖项目工地正在进行的土方作业和运输无任何扬尘防治措施，施工现场未建立围挡，未建设进出车辆冲洗设施，扬尘污染严重。土方作业、室外工程等施工阶段是扬尘防治工作的薄弱环节，此阶段的施工扬尘防治措施多为覆盖、湿法作业，但因为作业面大等因素防治措施效果差。

（二）原因分析

一是城市功能区规划不合理。工业布局与环境污染有着密切的关系，许多环境污染问题都是由于工业布局不合理造成的。淮北市现如今有3个国家环境检测点，1个位于环保局办公楼上，即位于淮海路闹市区，1个位于职业技术学院老校区，旁边就是华润啤酒厂，最后一个位于南湖中，环境监测点的设置在一定程度上影响了环境的考核。淮北市市民大多集中在惠黎路以上的老城区生产生活，地理位置处于半山中，在其周围就分布着杜集经济开发区、相山区经济开发区、龙湖开发区等。随着经济的高速增长，城市发展的规模不断扩大，城市外延，工业区、居民区、商业区交叉分布，相互影响，内外联合造成严重的空气污染。城市功能区杂乱无章，生活区、办公区、行政区、商业区、工业区相互交织，这种城市格局的分布对大气污染的治理构成了一定的困难。二是产业结构、能源结构因素。淮北市由于历史原因，工业产业结构不合理，且能源结构单一，主要就是以当地优势资源燃煤为主，形成了全市大小12家电厂21台机组围城的布局，城市周边还分布有水泥厂等重污染企业，虽然均已实现了达标排放、超低排放，但实际排放总量仍然巨大。煤化工生产产生的VOCs，煤炭燃烧等产生的颗粒物及二氧化硫、氮氧化物，矿山开采产生的扬尘等，导致淮北市成为全省单位面积污染负荷最大的城市。而淮北市大型电厂承担着皖电东送的任务，生产调度、调停错峰的协调难度也是最大。三是地理位置因素。淮北市位于皖北片区，地处江苏山东河南安徽四省的交界处，气候属暖温带半湿润季风区，夏季以西南风为主，冬季以东北风为主。地势自西北向东南微倾，东北部为低山地形分布，相山主城区受相山山脉环绕，极易形成污染聚集，当天气是弱东北与弱东南风时，再遇上传入式的重污染到达淮北上空过境时，其表现出来的叠加影响尤其突出。淮北市的秋天和冬天出现恶劣天气的频率较高，加之为安徽省最北端城市，是安徽省内受北部污染传输影响的第一梯队，因此淮北市大气环境质量改善压力最大。据不完全统计，2019年至今淮北市共经历25次区域性污染，其中2月份影响最为严重，仅2月份经历的重霾天气就导致淮北市上半年PM2.5年度累计浓度提升了约5ug/m3。

三、淮北市持续推进大气污染防治工作的思路对策

（一）进一步完善大气污染防治机构，完善相关法律条例

一是组建淮北市大气环境统一管理机构。在充分发挥环保部门职能作用的基础上，整合建委、国土、农业、林业、卫生、公安、城管等部门单位的力量，组建淮北市大气环境保护统一管理机构，建立由各市直部门联席会议制度，定期研究全市大气环境保护工作，及时协调解决出现的重大问题，综合协调好全市在园林绿化、市政秩序、环境卫生管理等方面的基础作用。同时，加强同周边附近的市县的联系，加强大气污染防治的联防联控机制[3]。面对淮北市持续多日的重污染天气，建议组建由市政府分管干部直接领导的重污染天气应急指挥机构，联合成员单位包括生态环境、气象、公安、宣传、财政、教育等部门。由市生态环境局负责组织环境监测应急分队，对市空气重污染情况进行监测，及时向应急指挥部提供数据支持，为应急措施的制定提供科学保障。市气象局应对异常天气做出准确预测，为研究落实控制措施提供前置时间。二是制定符合本地区的大气污染管理条例。淮北市应根据发展实际情况，结合各企业的行业规范和排污要求制定符合本地区发展的法律法规，及时填补淮北市环境保护法律的空白。同时，落实适合淮北市的各项法律法规及各项标准的实施细则，让大气监管有法可依。加快淮北市环保立法领域的“废、改、立”的进度，首先把好环境保护的准入制，逐渐促进市域范围内的高污染落后工艺、产能和设备的退出。严格贯彻中央会议精神的“谁污染谁治理”原则，进一步完善淮北市关于排污收费制度，行政、法律处罚制度，充分利用好现如今可以使用的行政手段，如收排污费、赔偿损失和罚款等，追究企业的行政责任或法律责任等，认真落实“环保第一审批权”、“三同时”和“排污许可证”等制度，严格控制新生污染源。三是建立健全全市及各县区协调和督查考核工作机制。目前，领导干部的功绩更加注重地区经济的发展，容易忽视一部分长远的环境利益，所以，应根据中组部印发实施《體现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》[4]，应该将治理大气污染的成效工作纳入政府绩效考核及领导班子和领导干部政绩考核，严格认真落实干部的问责制度，全面形成统一考核监管的工作机制。对某一部门或领导由于失职导致重污染天气不能及时得以控制的后果，应该追究相应责任。

（二）完善机动车尾气污染监管系统

一是确立环境监管部门的主导地位。监管体系应建立以环保、交通、公安、工商等多部门联合统一监管，并以环保为主的淮北市机动车尾气污染防治监管体系。在监督管理工作中，各行政主管部门按照规范，尽职尽责依法行使监管工作，保障机动车尾气污染防治的长期有效实施。二是建立全市统计的机动车尾气污染监管信息网络。按照现有的相关技术规范和标准，统筹各部门建成全市机动车排气污染数据传输网络和监管数据库，统一管理，实现实时传输各个车管所等尾气检测单位的检测数据、维修单位的维修信息、环保标志核发信息等，并根据实际工作的需要，对掌握的排气污染数据状况进行统计比较分析，为领导深化机动车排污监管提供合理决策依据。同时，依法制定更加严格的淮北市汽车尾气检测制度，从根源上杜绝汽车尾气超标排放。三是大力发展新能源交通工具。鉴于目前发展情况，鼓励推广使用节能环保型和新能源型汽车，率先在城市公交和出租车中使用电动车，限制公车出行次数，积极引导公众乘坐绿色环保公交车出行。鼓励市民积极购买新能源汽车和替代燃油车，统筹协调全市范围内建设新能源充电桩、加气站等基础配套设施建设。适当时机可通过单双号限行等措施引导公众采取公共交通工具出行，从而减少汽车尾气的排放。

（三）大力控制城市范围内扬尘污染

一是调整能源结构。作为资源型城市，淮北市对煤炭的依赖相当严重，为了改变这种严重的依赖状况，必须制定和实施淮北市低碳城市发展战略规划，加快实施清洁能源替代工程，大力推进燃煤工业窑炉技术改造，淘汰集中供热范围内小锅炉，积极推广应用绿色高效照明和太阳能应用技术。以气体燃料和液體燃料来代替燃煤，在燃烧中选用低灰、低硫、低挥发分的煤，是控制大气污染，保护环境的重要途径[5]。加大电力、天然气等清洁能源的供应量，用电和天然气来逐步代替煤炭，天然气管网建设应建到每家每户，包括广大的农村，确保天然气全面取代煤气进入百姓家。二是加大建筑扬尘防治。建委等部门应加强建筑单位在施工过程中采取洒水和喷雾等措施减少扬尘。对于建筑垃圾，应进一步完善长效机制，实现对市区建筑施工现场扬尘及散流物体运输的全方位覆盖、全时段监控、高效能管理。三是加大城市道路扬尘管护防治。根据淮北市的气候条件，对道路两边的绿化带应该进行科学合理的种植，主要采用草、灌木、乔木相结合的三位一体绿化方式，目的就是减少裸露地面的存在，从而减少受大风和雨水侵蚀。同时，针对扬尘较多的施工工地和厂矿区管理应该及时、准确和到位，可采取有效抑尘控制措施，特别是工地内运输货物的车辆，应对货物进行封闭，车身及时清洗。根据谁污染谁治理等原则，施工路段的保洁清理工作由施工单位负责，建立完善淮北市空气颗粒物排污管理制度[6]，对颗粒物排放进行收费。对从事城市道路环卫保洁作业的人员进行作业培训，提高他们从事城市道路清扫保洁机械化作业水平，吸收借鉴国内其他城市先进的环卫洗地作业车辆，在慢车道试行小型扫地机清扫作业，提高城市道路洁净度，降低城市道路扬尘。四是加快城市绿化建设。淮北市应利用国家森林城市建设的契机，加快实施青山工程，务求所有荒山尽快披上绿装。同时，因地制宜选择适合生长的树木和花卉品种，合理搭配好银杏、松树、洋槐树和花卉树种植比例。

（四）积极引导公众参与大气环境监督管理

一是开展市民环境保护的宣传教育。充分发挥社会公众、普通市民在大气污染防治过程中的积极作用，通过建立完善环境保护人人参与机制，通过新媒体多渠道宣传环境保护的重要性，积极开展一些赠送环境保护手提袋和购物袋等活动，吸引更多市民参与其中，逐渐形成家喻户晓，人人参与的 “环境保卫战”的氛围。二是畅通社会参与渠道。培育一批环境保护方面的社会组织和志愿者队伍，积极引导他们不定期地开展一些环保志愿者活动，以“我爱我家，更爱城市”为主题，以治理城市污染、整治“脏乱差”为重点，利用好每年的植树节，组织开展市民主动参与到绿化美化城市的行动中来。向市民积极宣传和倡导骑自行车、步行等低碳方式上班，用实际行动积极参与到城市的环境保护中。引导公众参与为污染防治提供决策智慧，决策层汇集与吸纳市民的意见建议，更能激发市民积极投身到城市的综合治理中。三是自觉接受社会监督。定期组织人大代表和市民代表对城市的环境卫生进行打分评价，利用传媒新技术开通市民“随手拍”活动，及时掌握了解全市的污染情况，及时发现制止污染环境的行为;执法机构，定期或不定期和新闻媒体一起，对全市范围内的工矿企业进行明察暗访，主要检查企业都按上了环保设备，设备是否在正常运行，确保无不达标的废气排出，确保废物和废水日产日清，达标排放，确保处理率达到100%。

参考文献：

[1]编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中宣部.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].北京：学习出版社，2018.

[3]杨治坤，蒋承文.区域大气污染府际合作治理制度框架探讨[J]. 政法学刊，2017（5）.

[4]中组部.体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法[N].中国青年报，2006-07-07.

[5]谢红梅.环境污染与控制对策[M].成都：电子科技大学出版社，2016.

[6]汪澍.浅析城市道路扬尘污染治理[J].商用汽车，2013（6）.

责任编辑：彭银春