我国利用外资创新发展的路径探析

聂平香 张彩云

改革开放40多年来，随着国内外环境的变化，我国利用外资的实践和理论也不断创新发展，形成了具有中国特色的利用外资创新发展之路。

实践历程

改革开放以来，根据外资政策演变以及利用外资深度和广度的不同，我国利用外资大致走过了四个阶段：

1.起步阶段（1979-1991年）

20世纪70年代，随着我国与美国等西方国家的关系不断改善以及80年代中苏关系的改善，为我国对外开放提供了有利的国际环境。从国内环境看，1978年12月，党的十一届三中全会决定把全党和全国的工作重点转移到经济建设上来，制定了以经济建设为中心的基本路线，并将对外开放确定为我国的一项基本国策，正式拉开了我国利用外资的实践创新和理论创新序幕。我国利用外资的实践是从经济特区试点起步的，在经济特区取得成功的基础上，国家在沿海地区实施了外向型经济发展战略，将利用外资相关经验及政策措施推广至沿海地区及其相应的经济技术开发区。利用外资实践由点到面逐步推开。这时期为了弥补国内投资环境的不足，我国通过政策优惠吸引外资，对外资实行了超国民待遇，同时进一步通过政策优惠鼓励外资投向技术先进型和出口型行业。

2.快速发展阶段（1992-2001年）

20世纪90年代，世界范围内“一超多强”的格局逐步形成，经济全球化和区域一体化深入发展。1992年邓小平南方讲话为我国进一步扩大利用外资指明了方向。同年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为了不断建立并完善社会主义市场经济体制，党的十四大报告强调，必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法。我国利用外资进入快速发展的新阶段。利用外资向纵深发展，延伸到沿江及内陆和沿边城市，以上海浦东新区开发开放为龙头，进一步开放了芜湖等6个沿江港口城市、黑河等13个内陆边境城市和合肥等18个内陆省会城市，初步形成了多层次、全方位的开放格局。从利用外资政策上，通过《外商投资产业目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》加大了产业和区域的引导。

3.跨越发展阶段（2002-2012年）

2001年底我国加入世界贸易组织（WTO）后，开始全面融入世界经济贸易体系，由有限范围和领域的开放转向全方位开放，由试点为特征的政策性开放转变为在法律框架下的制度性开放。为全方位对接世贸组织“非歧视”“透明度”等基本原则，我国大范围修订利用外资领域法律法规，带动了利用外资跨越式发展，并进入全球引资大国行列。这一阶段，我国利用外资战略逐步从规模速度型向质量效益型转变，在注重扩大利用外资规模的同时，不断关注利用外资质量，推动利用外资来源结构、产业结构和区域结构不断优化，推动利用外资和可持续发展相协调，利用外资从重量向重质转变，同时进入由“引进来”为主向“引进来”和“走出去”相结合转变。为适应战略变化，我国利用外资政策进行了重大调整，由政策优惠吸引转变为制度和环境吸引，由超国民待遇转变为国民待遇。

4.全面提升阶段（2013年至今）

党的十八大以来，经济全球化深入发展、各国经济加速融合，我国经济发展进入新常态，经济向高质量发展阶段转变，对外开放有了新内容，范围扩大、领域拓宽、层次加深，方式不断创新、布局持续优化、质量逐步提升，由被动开放转向积极主动开放。以深化“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，推进进一步扩大开放。围绕不断优化外商投资营商环境和制度环境，积极对接国际规则和标准，我国设立自由贸易试验区，推动外商投资体制改革，实行准入前国民待遇加负面清单管理，由审批制向备案制转变，推进外资领域“放管服”。将服务领域开放作为我国新一轮对外开放的重中之重，推动大幅度放宽市场准入，扩大利用外资规模，着力提高利用外资质量。

利用外资创新实践成果

改革开放40多年来，我国利用外资从经济特区起步，由点到面，由沿海到中西部，最后推向全国，形成了一系列具有中国特色的外资实践成果。

1.利用外资采取由点到面，由沿海到内地，由少数产业到多数产业，由局部到全局的渐进式发展道路

（1）从空间看，我国利用外资采取先特区后全国、先沿海后内地的渐进式道路。改革开放初期，国内对于打开国门引进发达国家资金还存在很多争议，为了打开局面，我国创造性地设立了经济特区，利用外资是其主要任务。为了让经济特区对外开放利用外资方面“杀出一条血路来”，国家赋予其实行特殊政策，对外商投资实行超国民待遇。在经济特区取得成功之后，我国将相关经验和利用外资政策措施首先推广至沿海地区及其相应的经济技术开发区，在沿海地区实行了外向型经济发展战略。随后实施了沿江开放和内陆省区开放，享受东部沿海开放城市和利用外资的优惠政策，至此，我国开放和利用外资完成了从沿海到内地的区域全覆盖。

（2）从产业开放看，利用外资的重点领域从制造业逐步拓展到服务业。1992年之前，我国优先开放第二产业，第三产业依然限制进入。20世纪90年代，对第二产业进行鼓励投资的基础上，我国试点对服务领域扩大开放。加入世界贸易组织后，我国对服务业进行了全面开放，第二产业的外资限制也不断放松，外资产业结构不断优化。目前，我国已经进入到以扩大和深化服务业开放为重点的新时期，服务业成为了利用外资的主导领域。

2.利用外资政策从依靠超国民待遇的优惠措施逐步转向国民待遇，从鼓励的优惠政策转向营造公平公正的营商环境

改革开放初期，由于我国在投资环境方面的劣势明显，如市场机制不健全、市场竞争不规范、服务体系不完善等，因此，我国对外资实行的是所得税优惠的超国民待遇，在低税率基础上还享有“两免三减半”和行业特殊减半优惠等。随着我国加入世界贸易组织，市场经济不断完善，对外商市场准入大幅放开，法律法规不断完善，投资环境大幅改善，我国开始调整对外资的超国民待遇。2007年3月通过的《中华人民共和国企业所得税法》，将内外资企业的税率统一为25%，简称“两税合一”，它是改革开放以来涉及外商投资政策的重大调整，意味着我国对外商开始实行国民待遇。党的十八大以后，我国利用外资进入了支撑国内经济高质量发展的新阶段，引资更加注重效益和质量，高质量的外资更加看重的是公正、公平、透明及可预期的营商环境。2018年国务院首次常务会议的首个议题，就是部署进一步优化营商环境。同年5月，国务院发布的《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，进一步立足于扩大开放，改善投资环境。因此，现阶段，我国利用外资政策的重点转向了不断优化营商环境，增强对高质量外资的吸引力。

3.完善法制建设，不断构筑良好的利用外资法律体系，保持政策的稳定性和连续性

改革开放之初，由于长期实行计划经济，我国在管理制度和经营方式等方面同外国有很大的不同，外资立法也不健全，投资者顾虑较多。1979年，《中外合资经营企业法》颁布实施，它是在我国尚无三资企业的情况下制定的，是典型的法律先行。此后《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》相继制定实施，为当时外资进入我国提供了法律保障。为适应世界贸易组织的规则和要求，1999年底我国对三部基本外资法律进行了修订，同时，陆续制订并公布实施金融、商业、交通运输以及电影电视制作等40多项服务领域外商投资的法律和规章，为外商投资提供了符合国际惯例规范的法律环境，为进一步利用外资和扩大服务业开放奠定了良好基础。新时期，随着外商投资管理体制从准入后国民待遇加正面清单管理转向准入前国民待遇加负面清单管理，从审批转向备案，我国积极酝酿对外资三法进行修订，统一成《中华人民共和国外商投资法》，为下一步扩大利用外资提供了制度和法律保障。

4.根据经济发展的不同阶段，适时调整利用外资战略和利用外资内容

我国扩大开放，利用外资，归根到底是要发展社会主义生产力，促进经济发展，加快现代化建设进程。改革开放40多年来，随着经济发展的不断推进，我国利用外资战略和主要内容也不断调整变化。

改革开放之初，我国建设资金和外汇严重缺乏，利用外资的主要目的和内容是弥补“双缺口”①。我国凭借超国民待遇的政策优势及国内丰富且廉价的劳动力和自然资源优势等，结合跨国公司的先进技术、管理经验以及海外销售渠道等优势，积极实施了出口导向型外资战略，引导外资企业投向出口导向型产业，引进外来资本，积极赚取外汇。随着我国一般性资金缺口和外汇短缺问题基本解决之后，引进外商投资的技术缺口越发凸显出来，我国利用外资领域开始实施市场换技术战略，通过不断扩大开放领域以及外资产业的政策引导，积极利用外资带来的国际先进技术和管理经验等。新时期，我国经济进入高质量发展阶段，引进外资的内容不单单是资金，更多的是技术和人才，“引技”和“引智”结合。我国开始依托潜力巨大的国内市场、完备的产业配套能力、熟练的产业工人等新的引资优势，积极实施市场导向型外资战略，通过投资环境的不断改善，积极引导市场型跨国公司进入，引进先进技术、管理经验以及高端人才，支撑经济的高质量发展。

5.加强政策引导，推动外资产业结构升级和区域结构优化

从外资产业引导看，早在1987年12月，我国就制定了《指导吸收外商投资方向暂行规定》，1995年《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》出台，对外商投资的产业结构进行政策引导，并明确要定期编制和适用修订《外商投资产业指导目录》。同时，我国积极引导外商投资中西部地区，利用外资促进区域协调发展。20世纪90年代中后期，国家相继出台政策措施，积极引导投资投向中西部地区。2000年6月，在国家实施西部大开发战略后，国务院批准，原国家经信委、原国家计委和原外经贸部联合发布了《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商进行投资。此后，我国根据产业发展的需要和对外开放的新要求以及中西部地区发展的变化，多次对《外商投资产业指导目录》以及《中西部地区外商投资优势产业目录》进行修订，旨在进一步加大外资投向中高端制造业和现代服务业引导，以及放宽行业限制，积极鼓励外资在中西部地区投资。

6.设立各类园区，为利用外资提供了重要载体和平台

1984年和1985年，我国在大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、福州、广州和湛江11个沿海城市设立了经济技术开发区，成为实施沿海开放战略的重要载体和平台。同时为了推动各地高新技术产业发展，1988年在北京建立了第一家国家级高新技术开发区。2013年为进一步扩大开放的需要，我国在上海设立了第一个自贸试验区。截至2019年底，国家级经济技术开发区达219家，高新技术开发区达145家，自贸试验区为18个，还有大量的地方政府批准设立的开发区和园区。开发区和园区是我国改革开放的排头兵，不仅成为各级政府招商引资的重要手段和载体，还是外商投资项目的产业集聚地，成为我国推动工业化、城镇化快速发展的重要平台，为促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了重要作用，并将继续发挥不可替代的作用。

利用外资的理论创新成果

1.邓小平利用外资理论

邓小平同志根据国际政治经济形势以及我国的实际情况，在改革开放之初就提出中国特色的系统的利用外资理论，不仅为我国对外开放政策奠定了理论基础，也为发展中大国利用外资奠定了理论基础。核心的理论观点有三个：一是我国利用外资是经济社会发展的必然要求具有长期性。二是利用外资的目的是发展社会主义生产力。三是利用外资与自力更生是相互统一的。

2.外资“双缺口”理论拓展形成“多缺口”理论

在20世纪60年代，美国经济学家钱纳里和斯特劳斯提出了著名的“双缺口”模型，认为发展中国家经济发展受到储蓄缺口和外汇缺口的约束时，需要引进外资来填补缺口。双缺口模型成为发展中国家吸收外资的理论基础。改革开放初期，我国利用外资的理论依据也主要是“双缺口”模型。随着我国储蓄和外汇双盈余的出现，“双缺口”模型指导吸引外资有明显局限性，“双缺口”模型在国内不断拓展，形成了中国特色的利用外资的“三缺口”模型和“四缺口”模型。20世纪90年代，我国利用外资指导思想由被动的全面吸收转向有选择和有重点的吸收，其目的也由弥补“双缺口”为主转向弥补“技术缺口”为主，即通过利用外资引进国外的先进技术、设备和管理经验，弥补国内经济发展的技术缺口。新时期，我国利用外资除了补充国内经济发展所需的资金外，更需要弥补经济发展尤其是建设创新型国家所需的“技术缺口”及“人才缺口”。

3.利用外资理论的不断发展和丰富

随着国内外形势的不断变化和利用外资实践的不断创新，出现的新思想与新观点进一步丰富和发展了中国特色的利用外资理论。

（1）对利用外资的作用认识不断深化。外资在我国的地位从社会主义市场经济的“有益补充”提高到“重要组成部分”。一直以来，尽管国内对外资的各种争论没有停息，但利用外资对我国经济发展的贡献在理论界和学术界得到普遍认可。包括有利于弥补国内建设资金的不足；有利于引进先进技术，促进产业升级；有利于吸收先进的企业经营管理经验；有利于创造更多的就业机会和增加国家的财税收入；有利于促进对外贸易和对外经济合作的发展；有利于社会主义市场经济体制的建立和完善等。

（2）利用外资促进了自主创新。在利用外资极大缓解了我国的资金和外汇缺口后，我国实施了市场换技术战略，引发了学术界利用外资与促进技术引进及自主创新的研究。梳理现有的理论和实证研究看，总的来说，利用外资通过提高技术水平、促进产业结构升级和产业集聚、加快国内企业发展、带动制度创新，加快对外贸易发展，为自主创新创造了技术、产业、主体、制度和市场基础。党的十八报告明确指出，引进消化再创新和原始创新、集成创新都是中国特色自主创新。

（3）在对外开放中不断维护国家经济安全。随着开放的不断扩大，外资也可能造成垄断、控制技术与威胁产业安全等风险，因此要保持清醒认识，加强防范工作，增强抵御和化解能力，切实维护我国的经济安全。面对经济全球化不断深入推进的新态势，我国要坚持底线思维，坚持把握主动开放和维护国家安全，注重风险防控和评估，在扩大开放中动态地谋求更高层面的国家安全。

注释：

①双缺口指的是缺资金和缺外汇。