设立小微企业政策性银行的建议

邓霆

我国小微企业主要分布在批发零售、住宿、餐饮、旅游、商贸以及传统制造业等劳动密集型及轻资产行业。国家充分肯定小微企业在经济增长、就业促进和社会稳定等方面发挥的重大作用，十分重视其发展。自2009年起，中央出台了一系列支持小微企业发展的政策，其中在融资支持方面逐步形成了以商业银行抵押贷款、信用贷款和融资担保机构担保贷款为主体的政策性融资支持体系，小微企业融资难、融资贵问题有所缓解，但仍然没有得到根本性解决。特别是自今年新冠肺炎疫情暴发以来，虽然中央加大了对小微企业融资的支持力度，商业银行增加了信贷投放，但面对消费市场需求萎缩，小微企业举步维艰，经营压力空前，以商业银行为中心的小微企业融资体系在资金规模和执行效率方面仍然受到严峻挑战，表明现有的融资担保体系仍需健全和完善。

主要发达经济体的中小微企业融资担保体系及其特点

不同发达经济体的中小微企业融资支持体系和政策各有不同，笔者选取德国、美国、日本和韩国四个比较有代表性的经济体进行分析。

1.德国

德国向中小企业提供融资担保的机构是担保银行。担保银行完全独立于德国政府，出资者主要是工商业协会、信贷机构以及保险公司等，其最高担保额不超过100万欧元，服务对象是发展前景良好的中小企业。担保银行之所以被称为“银行”，原因是根据《德国银行法》规定，担保机构属于信贷机构，其内部结构、组织及经营均应受该法管理。因此，德国联邦金融监管局和德国央行有权监管该类机构。当前，德国共有16家担保银行，分布于全德境内16个州。担保银行只能在注册州经营，不能相互竞争。担保银行不能吸收存款，也不能发放贷款，只允许做贷款担保业务。中小企业贷款由商业银行发放。担保银行属非营利性机构，收取担保费与管理费并扣除营运成本后，应将收益全部投入担保业务。

2.美国

美国为小企业提供信贷融资担保的机构主要是小企业管理局（SBA）。SBA隶属于联邦政府，专门负责小企业立法、融资、培训和咨询等事务，由华盛顿总部、十大城市分局和遍布全美约100余家分支机构组成。SBA代表美国政府履行政策性融资担保机构职能，为美国小企业提供包括7（a）贷款担保计划①、微型贷款担保计划、注册开发公司贷款计划（CDC/504计划）、小企业投资公司计划（SBIC计划）四类融资担保服务，融资担保产品丰富且精细。SBA每年度向国会提交执行报告和通过补贴率计算向国会申请年度预算，补贴小企业信用违约代偿损失，由国会批准后执行。SBA不直接向企业提供贷款。

3.日本

日本的信用担保体系由信用保证协会和中小企业金融公库组成。日本的信用保证协会分布于全国47个都、道、府、县和5个特别市，各自在所在区域内为中小企业融资提供信用担保。信用保证协会主要由地方政府出资及金融机构捐赠出资设立，由中央财政通过转移支付给予配套补贴，采用“政策性资金、市场化运营”。信用保证协会在担保责任风险中分担10%-30%的风险损失，另外70%-90%的风险损失以购买信用保险的方式，由中小企业信用保险公库（2004年后为中小企业金融公库，2008年后为日本政策金融公库）分担。2007年10月实行“与金融机构责任共有制度”之后，由合作贷款机构承担20%的信用风险，由信用保证协会承担80%的信用风险。日本中小企业信用保险公库由中央政府100%出资设立，1999年7月与中小企业事业团及纤维产业构造改善事业协会合并为中小企业综合事业团，2004年7月，该事业团信用保险部门由中小企业金融公库继承，于2008年10月并入新成立的日本政策金融公库。中小企业金融公库是依据《中小企业金融公库法》（1953年）由政府全资设立的再担保机构，2008年后并入日本政策金融公库。日本有一批专业性中小金融机构为中小企业提供贷款服务，信用担保体系不直接向企业提供贷款。

4.韩国

韩国于1976年建立了韩国信用保证基金（KCGF），1989年4月韩国技术信用保险基金（KTCGF）从韩国信用保证基金分离出来，专门从事科技类中小企业信用担保业务，2000年建立了韩国信用保证基金联合会（KFCGF）。其中，韩国中小企业信用担保体系包括国家层面的政策性信用担保机构韩国信用保证基金、韩国技术信用保险基金，以及地方层面的韩国信用保证基金联合会（由16家地方信用保证基金作为联合会成员且具有政策性再担保功能的行业组织），地方信用保证基金由地方政府和金融机构出资设立，主要对地方小企业或个人提供融资担保。地方信用保证基金每年向KFCGF缴纳再担保费，再担保费约为再担保额的0.8%，当地方信用保证基金担保贷款出现风险时，由KFCGF对自动纳入再担保的项目承担连带赔偿责任，分担50%-60%的风险责任。KFCGF资本金主要由中央政府财政预算支持。此外，2006年3月韩国颁布《地方信用保证基金法案》修正案，强制要求在韩金融机构必须按照年贷款规模的0.2%向KFCGF和地方信用保证基金提供无偿捐助。

5.比较

综合比较四个国家的融资担保体系发现，不同体系虽然在具体运作上有所差异，但是也存在一些共性，具体表现在三个方面：

（1）法律制度体系健全。法制化是担保业生存和发展的重要保障。四个国家的担保机构均是根据特定的专门法律设立和开展业务的，如美国小企业管理局根据《小企业法》开展小企业贷款担保运作，德国担保银行根据《信贷机构条例》提供中小企业担保，日本《信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》明确了信用保证协会和中小企业信用保险公库的性质、职能和作用，韩国信用保证基金联合会依据《信用保证基金法》成立。这些法律法规使中小企业信用保证业务的开展、机构的日常运作以及政府和金融机构的资金补助均有法可依，为中小企业信用保证提供了有效的支持和法律保护。

（2）以政策性担保为主体。政策性融资担保体系是西方国家中小企业基础增信体系，在这个基础增信体系中，各国政府依据国家法律，通过政策性担保机构和组织为中小企业提供增信，以中央和地方财政分担中小企业主要信用风险及损失。四个国家担保机构的资本金主要由政府投入，各机构均不以盈利为目的，而是以执行国家的经济产业政策为主要目标。政府每年都要为担保机构注入新的资本金，以保障担保业务的顺利进行。当担保机构发生代偿时，政府也会承担部分损失。

（3）担保机构与贷款机构分离，两者共担风险。四国的担保机构和贷款机构都是分离的，担保机构不从事贷款业务。在支持小企业贷款中，普遍采用强制性贷款机构与担保机构风险共担机制，要求贷款机构分担一定比例风险损失以防范道德风险。

我国小微企业融资体系及其问题

1.发展历程

我国中小企业信用担保体系始于20世纪90年代。1993年第一家信用担保公司成立，1999年开始中小企业信用担保试点，到2001年底，全国信用担保机构多达507家，其中政府完全或参与出资的381家，民间资本投资的126家。此后，随着2002年《中小企业促进法》的颁布，全国信用担保行业快速发展，机构数量和从业人员数量迅速增加，初步形成了以政策性担保为主体、商业化担保和民间互助担保为“两翼”，中央、省（市、区）、地市、县（市）四级担保机构共同构成的“一体两翼四层”信用担保体系。但政策性担保容量有限，无法根本解决复杂的中小企业融资难问题。在市场推动下，民营担保在2004年以后得到快速发展，并逐步取代政策性担保成为主体。民营担保对于缓解中小企业贷款难发挥了积极作用，但同时行业监管制度缺乏、机构运作不规范、非法经营金融业务等现象普遍，风险隐患突出。2010年3月原银监会等部门联合颁布了《融资性担保公司管理暂行办法》，对融资性担保公司性质作出了界定，对其监管、管理等作出了原则性规定，使融资担保行业有了统一监管标准。2012年以后，受国内经济增长趋缓的影响，融资担保行业面临严峻的市场形势，尽管担保机构数量仍有增长，但是担保代偿率上升，业务萎缩，民营中小融资担保机构表现得尤为明显，行业发展进入低谷。2015年8月7日国务院发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，提出政府将加大政策性融资担保发展力度，特别是“设立国家融资担保基金，推动政府主导的省级再担保机构在三年内实现基本全覆盖”，同时建立“以省级、地市级为重点，以政府出资为主的政府性融资担保机构”。2017年8月，国务院发布《融资担保公司监督管理条例》，这是类金融领域②第一个正式法规。2018年国家融资担保基金有限责任公司成立，多层级的小微企业融资担保体系建设正式拉开序幕。

2.问题

现有的政策性融资体系只能在一定程度上缓解小微企业融资难、融资贵的问题，尚未从根本上满足其巨大的融资需求。主要原因体现在四个方面：

（1）商业银行积极性不高。小微企业融资成本高、风险大、不良率高且收益差，商业银行对小微企业的融资增长主要来自于政策压力，而非自主商业行为，因为商业银行追求经济效益的内在主动力来自于股东考核而非政策考核，政策压力容易被基层商业银行“对策”化解，信贷资金不能完全按政策要求流向小微企业。

（2）政策压力大而支持力度小。中央推动建设的小微企业融资担保体系，资本规模有限，全国融资担保机构资本规模不足2万亿元，其中重点针对小微企业的部分不足1万亿元，所能撬动的银行小微信贷规模实际上不足2万亿元，理论极限规模也不过10万亿元。融资担保支持政策体系的建设主要来自政策压力，但各级财政所能拿出的资本补充和坏账补偿资金十分有限，支持力度太小，政策性融资担保机构还要靠自身的商业性经营弥补部分坏账。政策支持力度不足、支持金融规模有限，直接限制了政策性功能的发挥。

（3）体系运行成本高，不利于降低小微企业融资成本。在现有融资担保体系中，银行和大部分担保机构均需对企业进行调查评价，人力成本重叠，信贷成本和担保成本并存，且存在信息不对称和道德风险，既不能有效管控成本，也不能高效获取小微企业信息以及管控风险。

（4）体系风险高，缺少统一标准。商业银行监管力度大，信贷标准一致性强，而融资担保机构监管力度弱，经营标准性差，对企业的评价主观性强而客观性弱。企业面对的信贷标准不同，难以防控体系风险。

设立小微企业政策性银行的必要性及关键点

当前我国大中小金融机构都不加区分地服务小微企业，专业特色模糊，既不利于金融机构提高服务效率，也影响了小微企业的资金可获得性。现有的小微企业政策性融资体系带来的政策摩擦抑制了政策效果的发挥。总结各发达经济体小微企业融资支持政策，多为担保融资模式，鲜有银行直接贷款模式，考虑到我国国情与发达经济体迥然不同，如采用银行-担保双主体模式支持小微企业融资，可能带来决策判断、不良处置上的低效率、高风险，监管能力不能企及，加大坏账风险，难以有效实现政策目标等风险。因此，要改变当前自下而上的格局，发挥社会主义经济制度集中资源的优越性和执行效率，从国情出发，在国家层面，自上而下建立起符合现实经济运行需求的支持体系，通过设立小微企业政策性银行，提高融资支持力度，降低运行成本和运营风险，提高运行效率。小微企业政策性银行设立需要把握好五个方面：

1.目标定位

参考国家开发银行专门为区域经济开发提供政策性融资支持的经验，在各地政策性融资担保机构的基础上，重组一个全国性的小微企业政策性银行，专门为小微企业提供综合性金融服务，包括间接融资、直接融资、投资、交易结算以及基础会计服务。贷款利率执行优惠政策，其他服务费用标准略低于商业银行标准。通过银行章程约束在一定时期如30年内，小微企业业务占比不得低于某一比例（如80%），以防止偏离服务地方小微企业的初衷。

2.资金来源与补充机制

初始资本金来自于现有国有担保机构净资本的一次性折股投资、中央财政拨款、地方财政按财政收入比例的一次性拨款以及商业银行按资产比例的一次性捐赠。将地方国有担保机构在剥离应收代偿款后净资本折算为股本由各地单家省级地方国资经营机构持有。以后每年中央和地方财政可按收入比例持续拨款，商业银行可强制按资产规模持续捐赠（小微企业融资比例达到监管比例的，可以豁免；未达标的，按差额），后续财政拨款和银行捐赠可作为特殊拨备或直接冲抵坏账，而不作为股本出资。此外，作为政策性银行，其运营资金来自小微企业存款和金融市场发行金融债券筹集。为保障其资金运用效率和降低经营成本，央行应为其规定最低的存款准备金标准，并适当降低资本充足率要求。

3.业务规模

如果小微企业政策性银行的一级、二级资本总和能够达到3万亿元，在监管指标放宽之下，信贷规模可以扩大到30万亿元，将大大缓解小微企业的融资需求。对于信用条件较好的企业，银行可以通过代理集合债等直接融资方式来降低企业融资成本，也可以通过信托产品等间接融资方式获得长期信贷资金。

4.组织结构

作为全国性银行，其分支机构应设至省、县（区）两级，各地区现有的政策性担保机构可以并入作为分支机构。在银行内部，可以采用商业银行现有的组织结构。

5.风险控制

小微企业政策性银行不应以盈利为目的，但也要控制信贷资产风险。小微企业绝大多数为服务型企业，技术含量不高，企业主要风险来自市场需求，因此银行仍需要关注企业个体的经营情况，同时更需要关注宏观经济和市场趋势。要从更广视角观测细分行业市场，改变单纯依赖抵押品的传统风险控制模式，建立起以市场为中心的行业评价体系和以企业经营行为为基准的企业信用评价体系，深入企业日常经营活动，建立完整的行业数据库和企业经营数据库，并依此客观进行风险评价，降低对信贷人员的主观依赖。

注释:

①7（a）贷款担保计划来自小企业法案的7（a）部分，内容是小企业法案授权相应机构向美国小企业提供商业贷款。

②类金融领域：类金融是指经营业务具有金融活动属性，但是经营机构并未获得金融业务经营许可证，非由国家金融监管部门直接监管（即非一行两会监管）业务。类金融领域的机构主要包括融资租赁、小额贷款、担保公司、典当行、PE（私募股权投资）和VC（风险投资）等股权投资基金或创业投资基金等形式。在企业名称或经营范围中含有投资公司、投资管理、投资咨询、资本管理、资产管理和财富管理等内容的，有时候也被列入类金融企业。