从《满洲国指导方针要纲》的 推行看伪满洲国的傀儡性质

董宇彬

（吉林师范大学历史文化学院 吉林 长春 136000）

《满洲国指导方针要纲》是1933 年8 月8 日日本内阁会议决定和通过的一项决议。该决议以确立“二位一体”体制、“内部指导”原则和“总务厅中心主义”为核心，确定了日本控制、操纵伪满洲国的基本方针和体制，并以此制定和实施一系列殖民奴化政策，使伪满洲国成为不折不扣的傀儡政权。

一、《满洲国指导方针要纲》的出笼

中国东北土地广袤，资源丰富，处在东北亚中心位置，是绝佳的战略发展根据地，日本早已觊觎这块战略要地多年。1904 年日本又同当时盘踞在东北的沙俄爆发日俄战争，并取得胜利。日本也以日俄战争为转折点，演变成一个“既具军事性、又具有封建性的军事封建帝国主义国家”[1]，在资源严重匮乏下所产生的利益诉求和军国主义思想的共同裹挟下，日本开始走上更为积极的扩张道路。

日方依托“满铁”所经营的产业和关东军的军事存在，牢牢控制了经济相对发达的南满地区，但是野心日益膨胀的日本帝国远远不能满足于当前的利益。在关于日本在满洲地区的威力存在问题上，以少壮派为主的军部抱有强硬态度，如日本参谋本部第二部长建川美次就公开宣称：“在满洲惹起事变后，政府若不追随，就决心发动政变，使满洲问题易于解决。”[2]日本军部于1931 年6 月炮制了《解决满洲问题方案大纲》，成为关东军进行侵略活动的“金科玉律”；1931 年关东军发动“九一八事变”，开始了全面侵占东北的步伐。关东军与武装侵略同时进行的是策动“满蒙独立”，伙同满铁和右翼法西斯团体抛出《解决满蒙问题的根本方策》，宣称“建立与中国本土绝缘，表面上中国人统治，实权掌握在我方手里，以东北四省和满蒙为领域的新满蒙国家”[3]，这是日本帝国主义执意成立伪国的真正意图。1932 年3 月1 日伪满洲国成立，溥仪在“建国”后同本庄繁交换的密文，确认了“安全发展必赖贵国之援助指导”[4]，即承认日本对东北地区的殖民统治，也认定自身是以日本为宗主的傀儡伪国。关东军是作为执行日本帝国主义在中国东北侵略殖民意志的急先锋，对于加强东北的殖民统治方面不遗余力，早在日本政府正式“承认”伪满前，关东军就在1932 年6 月炮制出《满洲国指导要纲草案》，叙述了一整套控制与操纵满洲国政权的办法。在此《草案》的基础上，日本陆军省和参谋本部经过修改调整，以《满洲国指导方针要纲》的名义呈交内阁会议。1933 年8 月8 日，内阁会议通过该决议案，所以又称“八八”决议。纵观整篇《满洲国指导方针要纲》只有短短十四条，可是几乎涵盖了对伪满全方位控制的所有方面，其根本方针是“使满洲国作为与大日本帝国具有不可分关系的独立国家”。在政治上“帝国必须不断地保持发挥幕后的指导威力”“在关东军司令官兼驻满帝国大使的内部统辖下”“日本人官吏应是满洲国运营的核心”“保持以总务厅为中心的现行体制”；军事上“保持同关东军的联系”，但伪满政府“应负责分担帝国的驻满军费”；经济上“确立帝国对世界经济实力发展为基础”“融合日满两国经济”[5]等等，日本帝国主义日后的在满统治都遵循该要纲的基本内容布政施行。

《满洲国指导方针要纲》奠定了日本帝国主义对伪满政策的基础，是以军部及关东军为首的日本军国主义控制伪满洲国的总纲，关东军成为支配东北的统治机构，关东军司令官正式成为凌驾于傀儡溥仪头上的伪满决策者，确立了使关东军司令官拥有绝对权力的“二位一体”制，奉行“日本人是满洲国运营核心”的“总务厅中心主义”原则为核心，以“独立平等国家”之名，行“宗主番邦”之实。

二、“四头政治”向“二位一体”的转化

日俄战争后，日本在中国东北设立了关东厅、关东军、领事馆、满铁四个统治机构，分别掌管不同职权。关东厅隶属于内阁，听从总理大臣的直接指挥，是掌管关东州（今大连）一切事务的殖民机构；关东军是隶属于陆军大臣和陆军参谋本部的对东北实行全面军事侵略的海外驻军；领事馆隶属于外务省，管辖在东北地区的属于外务省的警察机构，从事外交活动，行使领事裁判权；满铁则是日本以南满铁路为基础设立的“国策会社”，为经营南满铁路，垄断附属工业部门，对“铁路附属地”实行殖民统治。这四个机构共同开拓日本在东北地区的殖民事业，被称为“四头政治”。它们从多方面、多角度对东北进行殖民侵略，相互利用，共同为日本殖民事业服务。但这四个机构互不隶属，各自代表不同部门的利益，在某些方面争权夺利，互相竞争。如代表外务省利益的领事馆，就时常对关东军奉行武力而忽视外交斡旋的做法不满。“九一八”事变是关东军密谋发动的，并未与领事馆足够沟通，事变发生后，领事馆系统陷入混乱，日本驻沈阳总领事就向满铁总裁内田康哉抱怨：“如果放任此种行动，则纪律严明的我军将失去统制，国家机关将从根本上被颠覆。”[6]四个机构的分散行动有贻误日本对东北总体战略可能，尤其在伪满洲国成立后，日本统治集团意识到四头政治“或为日本对满政策之癌患”[7]，各自为政不利于殖民统治，所以需要对东北的机构进行调整。

关东军在”九一八”事变前后已经演变成一个军事和政治相杂揉的侵略机关，在伪满成立后迅速膨胀，在日本军部逐步主导日本政府后，关东军实际上是军阀控制下的利益执行者。为巩固这种政治优势，关东军开始游说统一四个机构。关东军的愿望在其为主要起草者的《满洲国指导方针要纲》通过后得以实现，要纲第三条明确规定了“关东军司令官兼任驻满大使”，从而取代了领事馆在东北的最高外交权力，“四头政治“转化为”三位一体”，日本的统治机构开始由关东军主宰，关东军不仅有军事威力，政治威力也开始加强。

满铁在铁路沿线霸占土地，以保护铁路为名设立所谓“铁道附属地”，在奉天、抚顺、长春等地发展成占地面积较大的附属地，成为满铁及其他侵略机构进行侵略活动的大本营。日本在中国东北的所谓“治外法权”，已经不仅限于外交层面的领事裁判权，也包括附属地的警察权和满铁附属地的行政和财政权。《满洲国指导方针要纲》第十四条规定“撤销治外法权”，表面上是尊重伪满洲国的“独立主权”，树立“良好信誉”，可是从撤销治外法权一词前所表述的“逐渐”可见，日本帝国主义是不愿真正放弃在东北的特权的，反而为了巩固这种特权，“三位一体”下的权力分配也应进一步集中。1933年日本政府在以《满洲国指导方针要纲》第十四条为宗旨的基础上，修订《关于撤销在满洲国治外法权的指导方针方案》，满铁的属地行政权被移交给驻满大使也就是关东军司令，满铁的政治权力被削弱了。在陆军的强烈要求下冈田内阁成立对满事务局，总裁由陆军大臣兼任。撤销关东厅长官一职，将属于拓务省的满铁收纳进来，赋予关东军司令对满铁的监督权和指挥权，这样满铁也完全听命于关东军，关东军高级官员又同时兼任日本驻满机构的高级官员。至此，关东军所极力推崇的独占东北即“二位一体”体制形成了。尽管其他机构在伪满地方仍有，诸如“全满各地的关东厅纷纷召开大会，叫喊确立文官行政”，结果最后几乎都是“不得不屈服于关东军的安抚与镇压”[8]。

“四头政治”向“二位一体”的转化，是执行《满洲国指导方针要纲》中所规定加强关东军司令官及关东军权力和话语权有关内容的重要一步。解决了之前日本中央命令系统在东北地区发号施令的混乱状态。军部、外务、拓务三个部门争夺权力的局面以军部的完胜而告终，关东军司令实则成为拥有军事权、行政权、外交权的日本在伪满利益的最高代表、日本帝国主义在伪满经营的代理人。这实际上是日本统治阶级在东北地区进行的权力再分配，从而形成了以军事威力为支撑、以行政经济管制为补充的统辖体系。尽管日本帝国主义称奉溥仪为执政，宣称“以实行君主立宪制为最终目标”，可实际上关东军司令才是凌驾于“执政”头上的最高决策者，伪满真正的皇帝。以关东军司令为首的日本军界，挟制以溥仪为头号傀儡的伪满政权进行军人统治。在之后关东军实行的一系列举措来看，伪满政权的政治走向即为关东军的统治意志，非日系官员及机构也只是政治上的零星点缀。

三、“内部指导”原则和“总务厅中心主义”并举的统治措施

关东军在确立所谓“二位一体”制后，获得更大的权力自由，为加强对伪满政权的控制，开始进行所谓“内部指导”，即名义上支持伪满独立发展，实则暗地以人事任免、机构设立等方式对伪满各方面进行全面控制，以达到伪满政权彻底臣服于关东军旨意的目的。早在1932 年溥仪同时任关东军司令本庄繁的换文中，第四条就规定伪满政权中任用大量日籍官吏，关东军司令对这些官吏有任免权。《满洲国指导方针要纲》毫不避讳地承认关于伪满政权“务须给予积极指导”，且要“通过日本人官吏进行实质性的指导”，以期控制重要部门。伪满成立一个月后，日本政府就决议伪满中央政府的总务长官、税关长、中央银行理事等七十一个重要职位“必须任用日本人”[9]，官吏来源多为关东军军人转任和满铁社员充任。如原关东军统治部部长驹井德三就任伪国务院的首任总务厅总务长官，满铁铁道部科长森田成之就任伪交通部总务司长等。到《满洲国指导方针要纲》推出后的第一年，日本人官吏占伪满官吏总数的比例已经超过一半，从中央到地方，无处不充斥着日本人官吏，日籍官吏代表日本帝国主义意志深入到伪满政权中。以关东军司令官为最高决策者，以各级日籍官吏为枝干的庞大日本人官吏网以“内部指导”为名统治伪满十四年，严密的日本人官吏组织网也达到了《满洲国指导方针要纲》中“日本人应是满洲国运营的核心”的目的。

总务厅是伪满国务院的下属机构，作为国务总理的“幕僚机构”，处理国务总理主管的“机密人事、主计、需用等事项”，“在总务长官的辅佐下，由总务厅处理各部统辖的事务。”[10]，它是日本国策施行到伪满洲国的中枢，可以将统治意图直接下发执行。而总务厅又由关东军主管对满政策的第四课统辖，所以总务厅实际上就是关东军在伪满中央政府的代言人。总务长官由日本人充任，有权代理国务总理。在中央各部有总务司，地方上各省官署也设立总务厅，市有总务处，县旗有参事官，一套从中央到地方的总务体系结合大量日本官吏，紧紧束缚了伪满政权。从执政、总理到总长、省长、县长，这些中国人担任的“满系官员”都是徒有虚名的傀儡而已。《满洲国指导方针要纲》规定：“便于统制起见，决定保持以总务厅为中心的现行体制。”这标志着总务厅中心主义的正式出台。在总务厅中心主义出台后，出现了这样一个怪现象：“在中央作为国务院下属的总务厅反过来指挥国务院，总务长官反过来指挥总理，总务司指挥各部；地方上总务处、参事官指挥市县旗政权。”[11]总务厅中心主义一直是伪满洲国的独特而且最为重要的政治特征，伪满行政都是以围绕着总务厅中心主义而进行的。这种情况在地方上更为明显，如伪安广县第二任县长王豫顺，“只能管辖一些如民生、体育、卫生等日本人无暇过问的事务，其余全听参事官斋藤指挥，终日无所事事，抽大烟，打麻将。”[12]

《满洲国指导方针要纲》规定了各部门应奉行“总务厅中心主义”“国务会议”“火曜会议”则是一种具体政策的补充形式。“国务会议”出席者有总务长官和各部大臣，伪国务院《官制》规定一切重要决策由国务会议表决，可实际上一切决策在呈交给国务会议前都已经讨论完成，国务会议只不过是一个有名无实的假会议。实际上掌握决策的是由日本人担任的总务长官、次长。关东军第四课课长召开的“火曜会议”，它的设立没有明文规定，但还是在实际运营中已经成为常设会议，是真正的内阁会议，实际上火曜会议上通过的议案，在国务会议上被修改的连一件也没有。[13]以总务厅中心主义为轴的“火曜会议”连同总务厅、总务司形成伪满中央政权的统治体系，衔接关东军，形成完整的日本官吏主导控制操纵的中央政府权力机构的架构。

伪满实行帝制后，中央到地方的机构发生了重大改革，总务厅从起初的四处扩展为企画、主计、法制、人事、统计、弘报、地籍整理局七处。七处长官除职权作用甚微的统计、地籍整理局长官为满系官员外，其他各处长官均由日本人充任。[14]各处实际上涵盖了国务院其他部门的职能，并连同各部总务司联合主宰，成为掌握国政的核心。总务厅真正成为伪满真正的“国务院”，尤其在郑孝胥去职，张景惠接任后，总务长官也正式取代总理职权，成为伪满真正的总理，并配合关东军安插在溥仪身边的日本人吉冈安直，共同挟制着伪“宫廷”和伪中央政府。

次长制是总务厅中心主义为适应形势而进行完善的措施。1937 年日本全面侵华后，为进行更为彻底的统治，开始进行“行政大改组”，这是在历次改革中规模最大、范围最广、内容最全面的一次，核心是实现”绝对的总务厅中心主义”[15]。在中央精简机构，将国务院原有的九部缩减为六部，总务厅部门数量不减反而增加审计局的行政管理职权。各部的总务司、各省的总务厅、市总务处、县旗的参事管一律裁撤，长官改任所在部门的次长、副县长，实际上是将这些日本官吏升格，名副其实地总揽权力，“满系”正职长官完全成为了摆设。有些部门如祭祀府总裁、间岛省省长一类的正职更是由日本人直接充任，连任用满系正职这样的点缀都弃之不用，足见日本殖民东北的公开化和野蛮化。从中央到地方以“总务厅中心主义”为核心的“总务制”，通过行政改革演变为“次长制”后，“总务长官的统治力得以完善强化，增强总务厅的统治权限，提升控制权力，一个更加巩固高效的集权体制建立起来。”[16]

综上所述，《满洲国指导方针要纲》是调和统一日本帝国主义在满机构，贯彻侵略意图的一份决议，其出台后，衍生了的“二位一体”“内部指导”“总务厅中心主义”等统治方针和举措。这说明伪满一开始就是以傀儡国家的姿态诞生的，是日本帝国主义妄图逃避侵略罪责，为侵略披上合法合理的外衣，且应关东军强烈要求而成立的由关东军主导的“军政国”。[17]所谓“王道政治”是“日满一德一心”下的虚假映像，它的建立就注定了它的失败。