央地关系视角下环境政策执行偏差及其破解

中国的环境治理领域，环境政策的执行偏差（Environmental/Green Implementation Gap）引起了学界的普遍关注。我国中央政府一直重视环境政策的执行，但是环境政策执行偏差问题尚未得到根本解决。党的十八大以后，环境政策执行偏差问题出现了根本性改变。但是在中央政府不断完善对环境问题的顶层制度设计、赋予环境问题更高的政策关注度、强化环境监管力度的条件下，地方政府的环境治理仍存在时高时低、治理绩效时好时坏的状况，有时环境的治理效果并不尽如人意。

地方政府环境政策执行偏差在政策执行的发起、过程与效果的不同环节都有所表现。地方政府政策执行发动阶段的执行偏差主要表现在对中央政策的理解、结合地方实际的具体化以及政策执行的规划设计等方面。中央政府的环境政策具有宏观性和整体性特征，体现了国家整体发展的战略思路以及对国际环境的应对。中央环境政策的宏观性和整体性需要地方政府在正确理解政策意图的基础上针对地方的具体实际进行有针对性的分析，考虑地方环境问题的状况以及与中央政策对应的问题——把中央环境政策精神地方化。在这一问题上，地方政府往往对中央政府环境政策的价值指向、战略安排作出不确切的理解。

政策执行效果偏差是中央环境政策执行偏差的最显著表现。这种偏差主要表现为两种形式： 政策执行的过度与不足。党的十八大之前主要表现为效果不足的状况——中央环境政策在执行过程中层层截留，得不到充分执行。其结果是环境不断恶化，一度影响到民众的正常生产和生活。党的十八大之后，中央进一步理顺和地方的关系，强调中央权威的重要性，强化中央环境政策的执行力度，使中央环境政策执行状况得到了明显改善。环境政策执行效果不足的现象仍然存在，但已经得到了根本扭转。在此情况下，中央环境政策执行过度的情况时有发生——比如乡村生猪生产环境治理中的一刀切现象。

中央环境政策执行中的偏差问题是一个相对性问题，体现着中央和地方的关系及地方政府对中央政策的理解能力、执行能力和动员能力；也体现着地方政府把中央决策与当地实践相结合的实践能力。从理论上讲，包含了中央政府和地方政府之间的利益博弈、职能部门之间的权力分配、上下级政府之间的委托代理等一系列关系。因而，在中国地方政府中央环境政策执行过程中的偏差问题是经常存在的，不可能完全消除，只能够尽可能减少，达到地方政府与中央政府之间的最佳结合，从而根本解决“中央政府不断完善环境政策顶层设计，而地方政府的治理效果并不尽如人意”的状况。

中国的治理制度和激励制度设计表现为中央能够对地方政府的行为予以约束，使中央指令能够被地方政府贯彻和落实。但是在这种情况下，地方政府的环境治理行为偏差如何得以解释和纠正？为此我们首先进行原因的考究，并据此寻求破解之道。

环境政策执行偏差的原因解释

环境政策执行偏差问题是多种因素导致的，既包含着上下关系中的权力分配问题，也包含着对政策执行主体的激励问题，还包含着治理对象——环境的公共属性与权力的空间分割的矛盾问题。

1.地方分权

20世纪80年代之后，中央政府将部分权力下放给地方政府，重新调整央地关系，提升了地方政府自主性，激发了地方活力。然而随之也增加了地方政府对中央出台的部分短期内不利于地方利益政策的不作为。

20世纪80年代放权改革的内容主要包括财政放权、行政放权（地方政府获得部分项目审批权及外贸、外汇管理权等行政权限，“条条”控制也得到放松，国家指令性计划范畴缩小）和人事放权（1984年起，干部人事制度由“下管两级”变为“下管一级”，地方政府的人事管理权得到提升）。财政放权以财政包干为主要内核，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。地方政府可以自由支配上缴中央政府后剩余的税收和预算外收入。财政资源及支配权的扩张也增加了地方政府对本地区其他事务的决策权。

在随后的发展中，地方政府逐渐变成了倾向地方利益、有特定偏好和效用函数的治理主体，而非过去完全接受中央政府支配和管控的代理人。中央对地方命令与管控（command and control）式的模式开始消散。有了更多权力、能力和动力的地方政府开始与中央政府针对一些有损地方利益的政策进行讨价还价/谈判，或策略性地反抗或抵制中央政府决策，致使部分中央政策在地方执行不畅。环境政策便是其中之一。

在央地间的委托-代理关系中，作为代理方的地方政府具有高于委托方中央政府的信息优势，会更加了解辖区状况和信息。放权改革使得央地间的信息不对称更加明显，使中央政府不得不更加依赖地方政府的信息提供来制定决策。此外，受地方自主性扩张的影响，拥有制度优势的中央政府通过命令要求地方政府履行中央决策，出现诸多困难。因此，谈判成为推行中央决策、实现中央预期的重要途径。在谈判中，地方政府与中央的讨价还价使中央政府在谈判中的绝对优势不断受到影响，致使“不可退出的谈判”状态不断发生，谈判双方均不可主动退出并结束谈判。在“不可退出的谈判”中，“准退出”式的不行动、应付性行动、选择性行动（选择性执行）、“政策空传”等成为地方政府的行为选择。

2.治理权威的碎片化

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二章《监督管理》中明确了“环境保护主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督管理”。按此规定，中央的生态环境部、各省级生态环境厅、市级生态环境局等环境监管机构当属于各地的环境监管者。然而，在1999年中央发布的《关于地方政府机构改革的意见》（中发【1999】2号）中又规定环境保护部门由国家环保局和地方政府共同领导，而且以地方政府为主。上级环境保护主管部门主要对下级环境保护主管部门进行业务指导，地方政府负责环境保护主管部门的人事和财务安排。伴随地方政府权力的扩张，地方环境监管机构（生态环境局/生态环境厅）在事实上受到地方政府的影响远超上级业务指导部门（上级生态环境局/厅/部）。地方政府通过对地方环保机构的预算、人员配备和升职、基本工作设施、领导的任命、能够调配的资源等方面的限制，制约生态环境部门的环境监管权力和能力，使环境监管政策的执行偏差进一步凸显（值得关注的是，近年来中央通过权力的划分与调整增加了上级环境业务指导部门对下级环境部门的人事任命等权力，削弱了地方政府对同级环境部门的影响力）。

虽然基于“块块”的层级制组织结构（M 型结构）使中国没有形成基于“条条”的单一组织形式（U型结构），并最终收获经济的长足发展，但条块分割之下政治结构和权威的碎片化却也在一定程度上影响了中央政策在地方政府的贯彻和落地实施，使政策的最终执行效果偏离中央政府的既定目标，产生了政策执行偏差。

3.经济增长激励

环境政策执行偏差的出现，不仅归因于政策议题末端的执行问题，其前端——地方政府对环境关注度的不足也是环境政策绩效不高的原因。

经济激励使地方政府产生了强大的经济发展动机——地方政府一直赋予经济发展以最多的关注度，因而对环境等其他事务关注不足；并且，对经济发展的重视也使“政企合谋”现象屡次发生，如容忍企业的污染行为。因此，地方政府对经济发展的过度重视，和由此产生的对环境的忽视，也造就了环境监管政策的执行偏差。

4.环境的公共物品属性

环境治理困境得以产生、形成环境政策执行偏差的一个重要原因在于环境的公共物品属性以及权力空间分割之间的矛盾。空气、水、土壤等环境资源是有着非竞争性和非排他性的公共物品，一人消费的同时可以再被另一人消费，且任何人都无权剥夺他人的使用权。公共物品供给一定区域内的全体社会成员，其治理也需全体成员的共同努力。

对环境资源的整治和改善是一种有着正外部性和溢出性的行为。也就是说，一个环境治理者的治理行为会对本区域外的地域产生积极影响，且这种积极影响却不能体现在价格或货币上，无法使该治理者获取相应的经济收益。因此，对环境这类公共物品的治理有时会出现“社会困境”——个体（治理者）采取有益于社会（整体）的行动的收益要低于无行动或采取不益于社会的行动时所获得的收益，然而治理者从全体监管者均采取有益于社会的行动时所获得的收益要高于全体治理者不行动或采取不利于社会的行动时的收益。治理者能够从全体治理者均采取治理行动时获取收益，但单独的环境治理者在其他环境治理者均不采取行动的情况下却没有足够的动力独自采取治理行为。

相比于发展经济的可度量、短期可见成效且不会使周边行政区域获取自己收益的事务，地方政府在环境治理事务中的“不行动”现象较为严重。

环境本身的特质——治理与见效的时滞性、作为公共物品的高质量环境的正外部性和溢出性使地方政府官员更不易于在有限的任期内对环境监管投入过多的精力、人力、物力和财力，因而也促成了环境政策的执行偏差。

环境政策执行偏差的破解

环境政策执行偏差原因分析为我们解决问题提供了方向性和针对性方案。总体看来，主要涉及环境治理权力重构问题、地方官员绩效评价问题和环境治理制度设计问题等方面。

1.重新划分并整合环境治理权力，提升环境部门监管能力

条块分割的制度设计有其历史和制度原因。在条块的分割之下，地方环境部门（即生态环境厅/局）的技术能力、人力、物力、财力等诸多能力均受到制约，使其并不具备足够的监管独立性和监管能力。因此，为提升各地的环境质量、加强环境监管力度，需要对环境治理权责体系进行整合，对环境监管权力进行进一步划分。

具体而言，需要实现地方政府与环境部门在一定程度上的脱嵌，使地方政府不再成为各地环境监管机构财力的主要来源；在人事任命方面，加强上级业务指导部门对下级环境机构的人事任命权，避免发生地方政府根据其对经济发展的偏好而有选择性地任命环境部门领导者的现象；在技术水平方面，培养和提升环境系统的监管技术和能力，并加强上级业务指导部门对下级部门的业务指导；在官僚体系安排中，提升环境部门负责人在官僚系统中的地位和话语权，提升其在地方政府决策中的影响力。

现实中，环境问题治理中的“九龙治水”现象屡见不鲜。对于环境的整治，往往涉及发改委、生态环境、水利、国土资源、农业、交通、工信等多个部门。虽然各部门对于环境问题的治理责任划分明确且细致，几乎没有工作的交叉和重叠，但权责划分往往会出现“各管各事”的本位主义治理思维。监管和治理职责的破碎使环境部门的监管能力进一步受制，不利于环境的整体改善。因此，对于分散的环境监管和治理权责的整合与统一是提升环境治理绩效的重要举措。应继续在环保领域推动大部制改革的实践，将相关部门关于环境问题的责任进行整合，并进行部门的精简，使环境监管和治理责任进一步统一，最终收获较高的环境治理绩效。

2.完善地方政府绩效评价体系，提升地方政府环境治理绩效

“晋升锦标赛”及相关理论认为，以经济发展为导向的官员晋升制度使地方官员出于对私利的考量而更加注重经济发展，对短期内有碍于地方经济增长的环境监管和治理则予以忽视。因此，为破解地方政府的环境政策执行偏差，需要在绩效考评制度上作出调整，改变地方官员过于追求经济发展的状态、提升其对于环境问题的重视程度。首先，坚持和推广对地方政府绿色GDP、绿色发展指标的考核，在现有GDP的考核基础上加入对环境因素的考量，并以此作为地方官员晋升的参考指标。从官员晋升的制度安排入手，弱化官员对GDP数字增长的追求、强化官员对环境问题的重视。其次，从发展方式的转变入手，进一步推动绿色经济的发展，推进对传统工业和城市化发展方式的转变，开发绿色能源、降低对传统能源的依赖性、提升对现有能源的利用率，尽快实现经济发展方式的转型。最后，从微观视角下官员个体认知层面入手，通过开展主题教育等多种方式，强化地方官员对于环境问题的认知和重视程度，树立可持续的发展观念，从思想上改变官员唯GDP至上的发展观念。

3.强化制度设计，破解环境治理困境

由于环境的公共物品属性，在环境的治理行动中，理性的地方政府个体容易出现“搭便车”的行为，产生环境治理困境。对于困境的破解之策，奥尔森认为，组织规模和个体间的交易成本是重要内容——困境的形成在于个体追求最大利益的冲突和组织成本的高昂会有碍于个体对于增进共同利益的努力，且集团规模越大则集团内成员达成一致所需要的信息量越大、执行协议所需的成本也越多；阿玛蒂亚·森则更加关注集团内部个体在长期互动中生成的行为规则、激励机制和规模经济效益，而这也是对奥尔森集体行动的逻辑的理论补充; 奥斯特罗姆进一步进行了总结，认为新制度的供给问题、可信承诺问题和相互监督问题是破解行动困境的三个重要问题。具体而言，新制度的供给问题需要依靠建立个体之间的信任和社群观念；承诺问题需要外部强制来解决——外部强制使那些违规行为能够受到制裁，使每个个体遵守承诺并作出可信承诺；而监督则是强制的一种，用于产生可信承诺、减少机会主义行为，破解行动困境。

对于地方政府的环境治理困境，也应从制度安排切入。首先，弱化地方政府个体之间的边界感，淡化其“各扫门前雪”的本位主义治理思维，使各地方政府形成一个为了实现共同目标而组成的“集体”。那些由于地方政府竞争而形成的经济领域的发展竞赛、晋升锦标赛，环境领域的排污竞赛、竞次效应、逐底竞争等行为都有可能随着“集体”意识的提升而得到降低或减少。其次，在打破辖区边界、形成“集体”之后，增加个体之间的互动，并形成地方政府之间的有效分工与个体之间的合作，实现对环境的协同治理机制。增加经济发达、治污能力较强的地区对相对能力较弱地区的技术支持，综合提升各地区的治污能力。再次，加强地方政府之间针对环境治理和污染问题的相互监督，通过相互监督而形成对个体污染和治理行为的外部约束，通过外力的作用使地方政府作出减少污染、提升环境治理力度的可信承诺。最后，环境治理的投入是一个长期的过程，官员轮转制度确定其在一个地区的任期年限，因而当期的环境投入或许无法完全计入其环境治理绩效。为解决这一问题，应从官员轮转制度入手，弹性化安排，或适当延长官员在某一地区的任期，使官员能够将目光放长远，最大程度使官员的环境投入能够成为本人的政治收益。