论法的安定性原则

文/戴建华

“法律必须稳定的，但不可一成不变。”“法律的基本作用之一乃是使人类为数众多、种类纷繁、各不相同的行为与关系达至某种合理的秩序。”“但是，我们必须永远牢记，创制这些规则和概念的目的乃是为了应对和满足生活的需要，……它的安排却要受制于人们根据社会生活的需要和公平与正义的要求所作出的定期性评价。”所以，法律和制度不应该被随意修改，除非基于社会公正的缘由。但是，轰轰烈烈“运动式”“新高潮”的清理地名，肆无忌惮地“限行、限号、限购、限贷”，以及随处可见的恣意认定失信行为的“黑名单”等现象，导致我们整个法律制度体系及其运行难以保持某种惯常状态，严重损害作为法治国原则中一个重要元素的法的安定性。为“求变而变”的活动往往造成对现有秩序的破坏，增加管理成本，甚至劳民伤财、得不偿失，从而社会怨气丛生。当前，全面推进依法治国如火如荼地不断纵深发展，其基本立足点在于建规立制，如何准确理解和适用法的安定性原则，保证法律的生命力和社会的良好秩序与安宁，对于破解现实中改革创新与法治的关系、基本权利保护以及树立法治权威等重大法治问题，都具有无可替代的重要意义。

法的安定性原则：概念溯源

法的安定性原则缘起于对社会秩序的深层次需求，是第二次世界大战之后自然法与实证法的冲突与对抗过程中以自然法为基础的法治原则。拉德布鲁赫认为，“法律理念可以概括为三个要素：一为正义；二为合目的性；三为法安定性”。他进而指出所谓法的安定性原则要求：法必须是正义的，这是法的安定性基础；法是一切法治的基础，它不能朝令夕改，否则人们就会无所适从并且不可预期。通过确立法的安定性原则，不同的利益诉求和功利法则在追求正义的过程中将保持应有的稳定和秩序。因此，法的安定性是“普适的法律理念的基本成分”。

拉德布鲁赫的学生考夫曼提出，法律安定性应当包括三个元素：实证性、实用性和不变性。对于法的安定性而言，实证性意味着法律概念和概括条款的确定性，从而确保法律条文的明确性，避免法律内涵的歧义和争执，法律规范对社会关系的抽象程度应当维持在一个恰当的、合理的和总体上可以明确界定的水平，是法的安定性原则之首要条件；实用性意味着能够将法律事实型构于具体行动，实现与法律目的之对接，进而建构社会秩序；不变性意味着法律忌“朝令夕改”，临时性的立法往往得不到可靠的执行，法律不应该轻易就能够被修改。即使因为“恶法非法”而需要对法律即刻予以完善，也应当恪守社会公平正义，任何经常变动的立法都可能造成法律适用的不平等，从而导致与正义相违背。

美国著名法官本杰明·N·卡多佐认为，由于法律规范体系存在整体和局部之分，法的安定性就有“合理的”和“伪劣的”之分，“合理的”安定性意味着法律是一种“连续、一往无前的发展整体”，也就是整体意义上的法的安定性；“伪劣的”安定性则是支离破碎地看待法律，是一种局部意义上的法的安定性。安定性的法应该是客观的、自然的法，它是摆脱了主观影响、具有持久性效力而且是十分稳定的法。法的安定性使人们对它产生信赖，进而在此范围内安排自己的生活。

目前在我国，学者多数是从形式上认识法的安定性。所谓安定，一方面是法律内容和法律秩序的稳定，另一方面就是行为与法律后果相结合的确定性。法的安定性原则主要包括以下几个方面的内容：

首先，法的安定性要求法律规则明确，法律规则的语义清楚、概念明确，规则条文必须公开而且不会引起社会公众的歧义。法的安定性首先立足于法律的明确性，通过明确性的法律，可以准确地赋予人们行动的向导，告知人们行动的范围和界限定位。其次，法的安定性要求法律体系稳定。在某种程度上，没有稳定就没有安定，法律正是通过稳定的预期来维系社会秩序安定，而这种稳定的预期正是来源于法的安定性。再次，法的安定性要求法律权威而且具备充分的公信力。权威性和公信力是法律的生命力，是法的安定性之重要体现。法的安定性通过对抗公权力的恣意妄为而树立权威，通过祛除法律适用者的主观臆断而建立公信，从而形成了法律在国家和社会中的权威地位。另外，法的安定性要求法律应该得到社会公众的高度认同感。高度的认同感来源于法律信仰，这也是法律权威与公信力的自然产物，构成法的安定性之内在基础。正是社会公众对法律内在的依赖感和信任感，推动人们真正地遵从法律，成为法的安定性的情感基础。此时，法的安定性成为社会生活状态的自然反映。

法的安定性原则：法理依据

法的安定性是一个将规范与事实、逻辑与经验、形式与实质置于同一场域之中进行探讨的问题，而问题的核心在于法律所维护的基本秩序和保障的基本权益。法的安定性原则之所以存续，其生命力就在于法律的秩序价值以及基于法律权益而衍生的信赖利益保护和法不溯及既往。

（一）法的安定性原则是建构法律秩序的内在要求

安定的社会秩序来源于法律的保障，只有通过具有安定性的，明确、稳定的法律，才能构建社会秩序。因此，通过秉持安定属性的法律来确立有序的行为规则模式，是建构法律秩序的内在要求。在现代法治社会，秩序作为法律的原初价值，要求人类社会所有的生活形态最终都纳入法律的调整轨道，法律应当是社会至高无上的行为准则，并对法律制度作出程序化、安定性的安排。安定性的法律在成为启动社会改革的先导之时，也成为了克服社会改革带来震荡的镇定剂，从而借助秩序制止任意暴力，以文明的手段解决纠纷，为合作者提供互利、生存的可能，为人们的社会行为的安定预期提供可能。

（二）法的安定性原则是信赖利益保护的基础

法律的稳定实施、社会的安定有序是法的安定性原则所欲达到的目标。保持法律的稳定实施，可以使人们内心产生明确预期。与此同时，只有人们对具有稳定性的法律产生了合理预期，法律才能被信赖和遵守。唯有法律规则明确，相对人才能熟知自己基于法律的授益；唯有法律规则权威，才能对抗和限制行政主体恣意行使撤销权与废止权。因此，安定性法律所具备的明确性、稳定性和权威性品质，为公民合法利益的信赖保护提供了充分的制度保障。在行政法上，必须禁止行政主体以任何借口任意变更已经作出的行政行为，即使是“有错”而且“必纠”，也应予以必要的程序上的限制。因此，信赖保护原则的主要依据在于法的安定性，信赖利益保护是法治国家重要的“连续性和恒久性方面的保障措施”。

（三）法的安定性原则是法不溯及既往的前提

法的安定性意味着人们可以依据法律的内容安排社会事务并规范自己的行为，对自己的行为依法将产生何种法律后果有明确的预期。因此，法律不应该具有溯及既往的效力。法的安定性致力于维护稳定的法律关系和社会状态，如果将新生效的法律规则适用于之前的行为或事件，将会导致大量行为主体依据新的法律来推翻之前已经确定的法律关系，从而彻底搅乱已经稳定下来的法律关系和社会状态，人们将永远生活在“会被不确定的明天推翻今天”的惶恐状态中，社会生活安定性也将丧失殆尽。如果允许法具有溯及力，人们考虑到今天依法形成的社会秩序明天极有可能被新法推翻，便不会忠实信奉并遵守今天的法律，法律的威严也会因此而丧失，整个社会便会陷入虽然有法但是不能依法的混乱状态。

法的安定性原则：实践探讨

多年来，“不折腾”一直是党中央反复告诫的治国箴言。法治作为治国理政的基本方式，形式上已经得到普遍的认同，国家治理现代化的关键在于治理法治化，因此，法的安定性原则在国家治理实践中具有重要地位。当前，如何诠释和彰显“中国梦”“人民对美好生活的向往”以及“以人民为中心”等执政理念，尤其是在践行自由平等、民主法治、公平正义等现代政治价值的基础上切实保障公民基本权利，是推进国家治理现代化的首要问题。

法的安定性原则的核心要义在于两个方面：一是使既有存在的法律关系与状态免于恣意的权力干涉；二是法律规定的权利义务之安定性。因此，法的安定性之根本仍在于国家行为的安定性，要求法律规则必须足够明确和完备，能够让公民从法律条文中清楚获知自己的权利和义务。但是，当前在我国，不少地方党委政府依然习惯于奉行传统权力控制社会的治理理念和治理方式不变，治理能力明显不足，政策措施悖离法治规律和制度理性，违背法的安定性原则，由此经常偏离国家治理目标。

（一）法的安定性与公开制度的误区

通过法律达成的安定性，是法的安定性原则的重要意义。对于行政机关而言，依法行政是基本的行为准则，法的安定性原则要求行政机关不止依据“安定性的法律”管理社会事务，同时也禁止行政权力恣意妄为、出尔反尔，以避免管理对象无所适从和社会秩序的不稳定。基于法的安定性原则，公权力应该保持必要的谦抑属性，恪守行政上的自我拘束原则，对自己所公布的政策文件或实施的先例，应该秉持充分的尊重，不能基于一时的政治冲动或不充分的政策考量而破坏整体法律和政策的安定性。因此，从法的安定性原则出发，行政机关不应随意突破现有法律制度的边界，不能悖离制度理性规律。但是，近年来行政执法公示的制度创新就值得探讨。

推进行政执法公示是保障社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权，顺应当今开放政府建设潮流的重要举施。问题在于，并不是所有的行政执法都应该公示，不作区分的公示很容易产生悖逆法治的结果，与法的安定性原则相违背。

一般而言，对于依申请行政行为，只要是不与“三安全、一稳定”，不与国家秘密、商业秘密和个人隐私相冲突，都可以向社会公开。如果相对人对公开不认可、不接受，可以选择不申请。对于依职权行为而言，民政、扶贫等领域的授益行政行为也应当予以公开，相对人如果拒绝，可以明示放弃该授益行政行为。此时，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。充分的公开可以有效满足社会公众的知情权、救济权和监督权。在现实中，时有发生的冒领救济金、低保金等蚊蝇腐败现象，往往都是公开不到位造成的。但是，行政处罚、行政强制等秩序行政行为，是否公开或如何公开就应当有严格限制，不能与给付行政行为和依申请行为混为一谈。

只是简单考虑执法效果，不去关注公开背后可能剥夺、限制相对人基本权利的现实情况，很容易产生悖逆法治的后果，背离《政府信息公开条例》的立法本意，与法的安定性原则不相符合。基于公开的本质属性，我们不能简单认为公开就是向社会公开，有些执法类型是向社会公开，而有些执法类型只应当是向相对人或特定人公开。对于行政处罚而言，向相对人充分公开，足以保障其知情权和监督权，罔顾公开制度本质，往往容易在不知不觉之中违背更上位的宪法上的公民基本权利保障。

（二）法的安定性与基本权利保障

就国家治理现代化而言，治国理政的最终落脚点在于公民基本权利保障。治理现代化的过程，也就是公民权利得到更充分、更高水平保障的过程。而对于法的安定性原则而言，其首要价值在于保障公民权利。

法的安定性要求实在法的制定必须经过严格的法定程序，法律制度必须足够完备，立法技术必须保证其科学性和可操作性，确保人民对法律后果的可预测和法律权益的合理期待。因此，法律作为调整权利与义务分配的规则，之所以禁止公权力恣意妄为、出尔反尔，就是因为人们已根据既有规则作出了相关的利益安排和关系确定，一旦变化过于迅速，就会对已经确定的利益格局以及合理利益期待产生极为不利的影响。不过，不少地方和政府部门仍然习惯采取传统的“运动式”治理方式，治标多于治本，导致社会矛盾冲突不断积累，民众的权利主张和权益诉求越积越多，政府治理的合法性或正当性不断受到质疑和挑战，政治认同低下并出现局部治理危机。

2017年11月27日，北京城市管理委员会、北京规划和国土资源管理委员会等部门联合发布《关于开展集中清理建筑物天际线专项行动的通知》称，将全面清理不符合《北京市牌匾标识设置管理规范》（京管发〔2017〕140号）要求的建筑物屋顶、墙体上的广告牌匾。从法的安定性角度，对于一些影响面极广的集中执法行动，应秉持谨慎的态度，充分进行合法性论证，否则不仅会损害公民的合法权益，还可能损及政府的公信力和法律的安定性，乃至影响法治政府建设的顺利推进。如何有效地“把权力关进制度的笼子里”、让权力时刻保持谦抑性，是国家治理现代化过程中优化体制、推进法治现代化的核心问题。实践中诸如“扫黑除恶”“蓝天保卫战”“民营企业贷款月”等原本符合人民对美好生活动向往的工作模式，往往由于部分行为游离于法治规制之外，给人“以人治推进法治”的不良印象，其实质就在于对基本权利的漠视，对法的安定性原则的置之不理。

更为突出的可能还是“黑名单”制度的任意推广。大量的行政管理机关，甚至连银行、水电、燃气等公共服务组织，都将服务对象关进“黑名单”的笼子。企业和公民一旦被列入“黑名单”，不仅会通过媒体被曝光，让当事人“遗臭万年”，而且会“限贷限购限行”，甚至限制其子女上学，连带引起一系列基本权利被限制或者剥夺。“黑名单”制度实质上属于一种行政处罚，对相对人的惩戒或负面影响程度，实质上远远高于一般的行政处罚手段，它必须由法律和行政法规设定。在没有相应立法的背景下，“黑名单”制度因为无法可依就必然游离于法治轨道之外。在没有法律和行政法规的前提下，擅自建立和实施“黑名单”制度显然是违背法的安定性原则。

结语

法的安定性原则缘于对社会秩序的深层次需求，貌似与多年来“稳定压倒一切”有诸多契合之处，但是它们有本质的区别。法的安定性是对法律规则的稳定性要求，是法律规则得以实施的确保，是法律制度的严格遵守，是法律正义的张扬与实现。法的安定性要求法律制度本身应当以保障秩序安宁和基本权利作为其首要价值目标，任何时候，政治立场的分歧与冲突，或者对事物本质的不同认识，只不过是法律制度本身在实现正义价值过程中进行的功利性法则的权衡和选择。我们可以不否认权衡和选择的出发点都是满足“人民美好生活向往”的愿望，但是，所有的权衡和选择应当恪守法的安定性原则，绝不能超越于法的安定性之上而作为主宰法律制度的根本价值。