谈枫桥式出入境边防检查机关建设

常鑫 王曌哲

摘 要：“枫桥经验”诞生于60年代初，是党领导人民创造的一套行之有效的社会综合治理方案，充分发动群众，依靠群众，调动群众积极性，依托基层力量积极投入到建设社会主义和谐社会中去。随着中国特色社会主义的发展，“枫桥经验”被不断赋予新的时代内涵。中国边检，作为国门的守卫者，代表着国家形象，加强口岸服务与管控，会为中国经济社会发展提供有力支持。建设“枫桥式”出入境边防检查机关，“枫桥经验”在边防检查机关建设中灵活运用，会对新时期口岸管理提供新的思路。

关键词：枫桥经验 中国边检 口岸综合治理 矛盾调解

一、建设“枫桥式”边防检查机关的意义

20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”[1]。枫桥经验历经50多年的发展，融合新时代新特点，得到长足发展。中共中央总书记、国家主席、军委主席习近平同志2013年就创新群众工作方法做出重要指示，强调把“枫桥经验”坚持好、发展好把党的群众路线坚持好、贯彻好。[2]在习近平新时代中国特色社会主义理论指引下，“枫桥经验”在实践中焕发出新的生机和活力，进一步丰富了习近平总书记“以人民为中心”“打造共建共治共享的社会治理格局”“多元主体协同共治”“人民安居乐业，国家才能安定有序”“加快建设‘平安中国‘法治中国”等“善治”目标。坚持和发展新时代“枫桥经验”，是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，推进国家治理体系和治理能力现代化，坚定不移走中国特色社会主义治理之路的必然要求和生动实践。

中国边检，作为国门口岸的守护者，作为与境外人士、船舶、航空器、车辆等接触的第一关卡，直接代表着祖国的形象。随着国家开放程度的日益加深，2019年，我国出入境总人数达到6.7亿人[3];随着中国经济社会的发展及“一带一路”倡议的实施，进出口企业迅速发展，越来越多的企業“走出去、引进来”，2019年中国进出口总量突破31万亿元[4]。在如此大的出入境人数和进出口总量面前，如何更好地优化营商环境提高通关速率，如何为出入境人员提供更好的服务，如何加强口岸的综合治理，成为了新的课题，解决好这些问题，边检机关将对中国经济社会建设提供更加有力的支持。

十八大以后，公安部党委多次启动密集调研，结合新时代社会发展特点，深入查找问题，破解困扰新形势下社会基层治理的矛盾，不断提高人民群众的安全感和满意度，先后下发《公安部关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》《全国公安机关创建“枫桥式公安派出所”活动工作方案》为公安领域的“枫桥经验”赋予了新的生命活力，推动新时期公安机关“枫桥经验”建设。国家移民管理局高度重视“枫桥经验”在移民管理工作中的作用，要求用好“枫桥经验”指导全国移民管理工作，为我国移民管理事业提供了思路方法和奋斗目标。打造一支矛盾不上交、矛盾不激化、基层综合治理和谐的出入境边检队伍，对新时期中国边检具有十分重要的意义。可见，建设“枫桥式”出入境边防检查机关，既是首要之选，也是必要之举。

二、建设“枫桥式”出入境边防检查机关的核心含义

（一）以人民为中心是坚持与发展“枫桥经验”的不朽灵魂

“枫桥经验”之所以历久弥新，其一以贯之的核心理念就是坚持“以人民为中心”，带着对人民的情感，与时俱进，推动社会治理实践持续创新。[5]“枫桥经验”是中国传统文化基因的自然表现和合理展现，如果只单纯依靠法律的理性管理，并不能总带来口岸长期的和谐稳定，要“以人民为中心”，将对人民的情感融入到口岸的管理工作中。“枫桥经验”的独特之处在于社会治理者不只简单地按照规章制度冷冰冰地完成规定动作，而是在复杂的人心和情感上想了很多办法。”[6]而中国共产党所倡导和实践的意识形态、符号体系等都充分利用了情感模式[7]，具有强烈的情感特征，成为感召普通人民群众参与各种工作的关键策略。[8]“枫桥经验”实现了从人民内部矛盾，到社会治理共享共建，再到新时代社会治理新格局等治理模式的不断蜕变与革新。在实现社会治理模式时代创新中，“枫桥经验”践行与发展以人民为中心治理理念的实践经验，有其不可替代的样本价值与示范意义。探索“枫桥式”边防检查机关的建设，因其核心是人，坚持以人为本，在法律法规的规范下，将人民群众时刻放在心上，以更加人性化的执法，赋予口岸管理新的“情感治理”因素，才能有效地促进口岸和谐稳定的发展。

（二）群众路线是坚持与发展“枫桥经验”的力量源泉

群众路线是党的根本工作路线，是中国共产党长期革命和建设经验的总结，是党的科学领导的方法[9]，也是完成各项边防检查工作任务，实现口岸和边检队伍稳定的力量源泉和胜利之本。辩证唯物主义告诉我们，方法论的力量来源于抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，破解实践中的问题，推动实践发展。“枫桥经验”方法论的核心要义就是在基层社会治理中充分发挥党的政治优势，依靠基层组织和广大群众，解决当地发生的各种矛盾、化解纠纷，最大限度地把问题解决在萌芽状态。换言之，“枫桥经验”坚持矛盾不上交、在基层化解矛盾、维护和谐发展，就是在充分依靠群众，实现组织群众与实现群众基本利益有机结合的基础上，以最直接、高效、便捷的方式去面对社会治理中的各类风险。纵观历史，中国共产党能够迅速发展壮大，一次次地从胜利走向胜利离不开群众路线。新时代，社会主义社会治理面临着各类的风险，既有来自治理系统自身的，也有来自治理系统之外的，既有传统问题与矛盾引发的，也有新矛盾、新问题促使形成的，在应对各类风险中实现发展，就是始终不渝地坚持依靠群众，始终不渝地坚持群众路线，为人民群众根本利益谋取福祉，这是“枫桥经验”之于新时代社会主义社会治理的重要时代价值。

（三）依法善治是坚持与发展“枫桥经验”的基本品质

“捕人少，治安好”是在总结“枫桥经验”中关于公安机关采取强制措施的一句话。公安机关在执行秩序管理时所执行的《治安管理处罚法》是我国第一部将“和谐社会建设”纳入到立法内容的法律，同时赋予了移民警察参与调解的法定职责，与《出入境管理法》中的口岸秩序依法处置，共同奠定了边防检查机关在建设“枫桥式”边防检查站的法律基础。而“枫桥经验”对法治的遵从不仅体现在对以国家强制力为后盾的国家制定法（“硬法”）的遵守上，而且体现在对“软法”的重视上。枫桥通过乡规民约（村规民约）这类群众内部高度认可的“软法”治理方式促进了基层社会自治、法治、德治三者相融合，无论实体法还是程序法都取得了卓越的成就。[10]古今中外的国家社会治理实践一再证明，善治必然是法治。以法治为根基的善治，就要在发挥“硬法”刚性的同时，充分发挥社会行为契约、道德约束、习惯法的适应与融合等“软法”的规范与约束功能。同样，探索“枫桥式”边防检查机关的建设也是在实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一中，促进治理系统良性发展，是“枫桥经验”对口岸治理系统开发、包容、创新发展的重要启迪。

通过上述分析，我们可以对新时代“枫桥式”边防检查机关建设描述为：出入境边防检查机关及其人民警察在依法履行职务时，以人为本，落实党的群众路线，高效服务，积极化解口岸范围内的矛盾，坚持矛盾不上交，确保口岸秩序和谐稳定。

三、建设“枫桥式”边检机关的适用性

“枫桥经验”折射着弥散性治理与系统性治理思维的契合，在行政管理权力、群众自治与社会核心价值追求之间努力实现多层视角的融合与统一。出入境口岸管控，说到底是，是一个社会管理系统面对系统内外因素、文化与行为方式的治理应对，这就需要坚持与发展“枫桥经验”，在弥散性思维中拓展系统化、体系化治理模式的多层面延伸，实现口岸管控体制创新中的新“枫桥”。

（一）“枫桥式”边检机关建设，体现党的绝对领导、以人民为中心的思想内核

管理活动属性主要取决于管理权来源的主体。对出入境口岸管理是边检工作的核心内容，具有高度“国际性”。依照国际法，出入境管理是一国主权，各国有权在其管辖权范围内对口岸进行管理。在我国，对口岸管理的主具体操作部门是边检机关，隶属公安部，工作性质当属政法工作，这决定了边检机关的政法属性，也就决定了边检机关的业务工作必须在党的绝对领导下，坚持以人民为中心的基本理念。换言之，同样需要继承与发展“枫桥经验”，这一全国政法战线的旗帜。离开了党的绝对领导，边防检查主业就失去了灵魂，不以人民群众的根本利益为管理价值的核心追求，边防检查主业必然实现不了最终的价值追求。在边防检查工作中，坚持与发展“枫桥经验”，就是要在边防检查工作中不折不扣地落实党的领导，一以贯之地贯彻落实以人民为中心的价值追求。

（二）“枫桥式”边检机关建设，体现依靠群众，走群众路线管理之路

依照社会治理的定义，边防检查工作当属社会治理范畴。社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。出入境管理是边检机关依法在口岸对服务对象有关事务进行引导和规范的过程，该过程多元复杂，与基层社会治理相比，一个重要的特点就是服务对象所带来的文化冲突、习惯差异、管理遵从异化等方面的风险，这些更加需要社会各界的积极参与，也更加需要“硬法”与“软法”的统一。“枫桥经验”是我国基层社会治理的典范，是多层面治理方式与手段有机融合的样板，边检工作坚持与发展“枫桥经验”，是提升管理能力、优化管理水平的重要途径。

（三）“枫桥式”边检机关建设，体现以法治为管理行为的管理方式

“枫桥经验”和口岸法治建设的目标都是服务大局、维护稳定、促进和谐。“枫桥经验”是化解矛盾的经验，它发源于化解矛盾，服务于化解矛盾，丰富于化解矛盾，又在化解矛盾的实践中不断得以发展创新，最终实现和谐人际关系，维护社会稳定，促进经济发展。口岸法治建设着眼于发展口岸综合治理水平，通过依法调节口岸各种利益关系来维护和实现公平正义，运用法律来规范口岸参与企业和人的行为，维护理性的口岸秩序。法治为激发口岸活力创造条件，为维护口岸安定提供保障，为人与自然的和谐提供制度支持，为经济发展创造良好的社会环境。探索“枫桥经验”应用于边检机关建设，是把“枫桥经验”的核心要素纳入口岸管理范畴，使法治精神和法治原则注入到口岸管理，实现在口岸管理中“枫桥经验”历史经验与现实法治的统一。“枫桥式”边检机关，把法治思维、法治方式与坚持矛盾不上交的多种治理方法和手段有机结合起来，统筹应用于口岸治理，推动口岸管理方式的现代化，具有中国特色的基层治理典范，其蕴涵着普适性法治规则和法治方式，具有新时代中国法治发展和法治创新的普遍性意义。

四、“枫桥式”边检机关建设途径

（一）强化党建工作引领地位，开展“枫桥式”边检机关建设

坚持党建引领，探索党建与边检勤务、口岸治理之间的关系和发挥党建对边检业务强力支撑作用。纵向建立边检站党委——基层党支部——网格党组织——微网格党组织①1《中国共产党支部工作条例（试行）》第二章组织设置第四条党支部设置一般以单位、区域为主，以单独组建为主要方式。的四级组织架构，并探索向口岸单位派出兼职副书记或网格联络员。横向在口岸企业党组织、联检单位党组织、代理公司党组织、交通运输工具党组织等口岸参与单位党组织上开展党建合作。建立完善縱向到底、横向到边，有效覆盖全部口岸参与单位的党建政治工作协作体，就口岸存在的问题开展议事协商，形成组织共建、资源共享、服务共抓的新工作格局，以立体化全方位的党建工作发动和依靠群众，查找口岸矛盾风险点，化解消除矛盾，探索口岸综合治理新思路，促进“枫桥式”边防检查机关的建设。

（二）推行边检口岸网格化管理，开展“枫桥式”边检机关建设

化解口岸矛盾，是一个系统性的工作，单靠边检机关是无法有效满足这一要求的，边防检查机关应将口岸划分成网格，建立边检网格警务体系和警企融合联防联控体系，打通网格内外部联系，形成虚拟网格与实体网格、宏观网格与微观网格相结合的立体化网格结构，吸纳口岸企业工作人员、口岸保安、代理公司员工等口岸相关人员参与口岸边检网格化管理，使他们成为边检信息员情报员、侦查员，实现口岸情报共享与矛盾即时上报，为边防检查机关和其它联检单位提供更好的情报、数据支撑，共享各种信息情报与各类资源，营造口岸工作一盘棋的良好工作氛围，维护好口岸秩序。同时，边检民警积极到口岸网格中去，探索边检民警兼任口岸网格联络员的工作机制，形成以群众工作为基础的良好工作状态，针对容易发生矛盾冲突和隐患点，提前介入，着力防范化解口岸风险，将矛盾、风险消灭在萌芽状态。

（三）加强边检调解队伍培养，开展“枫桥式”边检机关建设

调解工作是运用“枫桥经验”的重要环节，所要调解的矛盾直接关系到出入境人员、口岸企业、从业者对边防检查机关满意率和信任度。按《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第十章及《出入境边防检查机关办理行政案件程序规定》（试行）第八章中的规定要求，积极对影响口岸管理区域所产生的矛盾开展调解工作，并逐步根据《中华人民共和国人民调解法》的有关规定，进一步完善基层案件调解机制，建立健全矛盾调解责任制、矛盾化解考核制、案件讲评制和法制审核把关制等制度，建立口岸大调解机制。鉴于口岸实际情况，部分矛盾依靠边检力量不能得到积极解决，应与联检单位、口岸公司、地方公安等密切合作，建立“联动调节”机制，形成工作合力，发挥各自职能优势，共同解决疑难问题。逐步建立边检外部调解员制度，针对矛盾调解过程中一些专业问题，边防检查机关没有足够的专业知识进行评判，可以邀请外部专业人士介入调解，建立调解工作专家库，更好地用专业力量将矛盾化解在基层，坚持矛盾不上交，就地解决。

（四）推動“科技兴警”工程，开展“枫桥式”边检机关建设

在口岸内继续推动“科技兴警”工作，加大出入境自助查验通道建设，提高人员通关速度，为出入境人员提供更加便捷、迅速、准确的服务。利用好API旅客预检信息系统，第一时间掌握出入境人员信息，合理控制人员数量，增减人工查验通道，提高通关速度。继续开展大数据平台建设，通过大数据平台及云计算平台进行综合研判，提高用警效率。探索“梅沙系统”出入境数据公安共享工作机制，方便在外长期居住的中国公民，办理公安户籍业务，力争户籍出入境记录线上传输认证，即方便了群众办事，也保证了出入境记录的真实有效。利用好“船讯网”、“航信系统”、“航旅纵横”等行业软件及时掌握出入境交通工具即时信息，为提供更便捷的边检服务提供情报支持。逐步在全国与港澳地区往来的口岸设立往来香港、澳门地区自助签注机，方便往来香港与澳门地区，加深与港澳地区的联系。坚持走科技兴警之路，让人民群众对边检工作更加满意，为“枫桥经验”赋予新的时代科技内涵。

（五）创新口岸服务机制，开展“枫桥式”边检机关建设

边防检查机关应积极创新口岸服务机制，探索提供更加便利的证件查验流程。进一步优化边检场站环境建设，从细节入手提升边检作业区环境适宜度，统一规范“中国边检”标志标识，加强无障碍设施建设，更好的服务行动困难人员。在全国边检口岸探索实施24小时通关服务。积极推广边防检查机关网上办事大厅，让群众“少跑腿”、数据“多跑路”。建立与海关、海事等联检单位的数据共享机制，实现口岸监管部门的信息互换、监管互认、执法互助的大通关建设，避免重复验证的问题，提高通关速率。及时了解掌握群众对边检工作的意见，动态调整相关工作方式及服务内容，针对特殊问题边防检查机关要量身定制“一事一策”，以问题和需求为导向，制定更加有针对性的解决方法和举措。积极将边检服务前置化，优化边检勤务模式，要为服务对象“多想一点”、“多做一点”、“多走一步”，全面提升口岸服务水平，建设人民群众满意的边防检查机关。

（六）创建边检机关公共关系机制，开展“枫桥式”边检机关建设

随着移动互联网技术的发展，信息的飞速传播，对边防检查机关在执法过程、信息公开工作提出了新的要求，要将自律和他律、刚性和柔性、治身和治心相统一，夯实基层社会治理根基，探索建立适合边防检查机关的公共关系工作机制。边防检查机关，应该充分意识到警察公共关系管理的重要性，建设互联网媒体口径库及边检融媒体矩阵，面对可能会发生的危机公关，提前谋划，依法建设边检政务公开、信息披露平台，广开言路，积极听取各阶级对边检工作的意见，坚持做到“听民意、解民忧”。要树立边检民警全警公安公共关系参与的意识，规范执法行为，敢于在镜头下执法，顺应新时代社会发展需求。同时，在宣传体制上大胆尝试，积极建设移民局公共关系管理部门，赋予其新的警民共建、互联网公关管理、危急公关管理等职责，更好的将边检工作推向社会。同时要加强边防检查机关公共关系突发事件应急处理预案工作，将边防检查过程中的各项公共关系突发事件提前谋划，规划模型，完善应对策略，提升口岸的安全建设，让口岸全体参与者更加安全与放心。

“枫桥经验”源自于公安机关，边防检查机关作为公安机关的重要工作组成部分，发挥好“枫桥经验”的精髓，是边防检查机关及全体边检民警根据法律赋予的法定职责依法履职过程中应该重点思考的问题。“枫桥式”边防检查机关建设是中国边检在新形势、新要求下践行新时期新使命的一次大胆尝试，是在方法上构建口岸治理格局的一次创新，是国门威严与矛盾化解的一次新融合。所以在今后一段时间的工作中，应围绕此次探索总结经验，在全国边检系统积极推广。

参考文献：

[1]图解“枫桥经验”[EB/OL].http：//cpc.people.com. cn/GB/67481/422249/，2013-10-12.

[2]新华社.习近平就创新群众工作方法作出重要指示强调把“枫桥经验”坚持好发展好[N].人民日报海外版，2013-10-12（01）.

[3]2019年全国出入境6.7亿人次[EB/OL].http：//www.gov.cn shuju//2020-01/06/content_5466711.htm，2020-01-06.

[4]海关总署：2019年我国货物贸易进出口总值31.54万亿元.[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202001/14/t20200114_34118969.shtml，2020-01-14

[5]侯学华.枫桥经验：“以人民为中心”的基层社会治理经验[J].人民法治，2019（2）：22.

[6]裴宜理，李寇南、何翔译.重访中国革命：以情感的模式[J].中国学术，2001（4）：121.

[7]汪勇、周延东.情感治理：枫桥经验的传统起源与现代应用[J].公安学研究，2018（3）：6.

[8]汪勇、周延东.情感治理：枫桥经验的传统起源与现代应用[J].公安学研究，2018（3）：12.

[9]本书编写组.新时期党的群众工作百问百答[M].北京，中国方正出版社，2013.

[10]李霞.新时代“枫桥经验”的新实践：充分发挥法治在基层社会治理中的作用[J].法学杂志，2019（1）28.

（常鑫，中国人民警察大学研究生四队，大连和尚岛出入境边防检查站。王曌哲，辽宁省出入境边防检查总站法制处）