美欧国家建立符合国际规则的政府采购促进科技创新政策经验研究

◆胡海鹏 袁 永 康 捷

一、研究背景

政府采购是政府发挥需求侧作用促进科技创新的重要举措[1，2]。我国早在1996 年开始试行政府采购政策，2006 年正式开展自主创新产品政府采购，但实行不久后遭到来自美国等发达国家的投诉，提出我国自主创新产品政府采购政策违反了《政府采购协定》（GPA）非歧视原则，迫于国际社会压力，2011 年我国暂停了一切政府采购激励自主创新的政策。为发挥政府采购对科技创新的促进作用，近年出台的《国家创新驱动发展战略纲要》、《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等顶层科技战略政策纷纷提出，需建立符合国际规则的创新产品（服务）政府采购政策。可见，如何建立符合国家规则的政府采购促进科技创新政策亟须开展研究。

当前，关于如何建立符合国家规则的政府采购促进科技创新政策的研究主要聚焦典型国家成功经验分析，郭雯等通过案例分析了美国等发达国家开展政府采购保护本国产品、倾向性支持中小企业、培育高技术产业等举措[3]；郭铁成分析了OECD 国家开展政府采购创新产品的主要类型[4]；任胜钢等分析美、日、欧盟等地区设立政府采购机构、限制创新产品进口、促进中小企业政府采购以及绿色采购[5]。由上可知，美欧国家是运用政府采购政策促进科技创新较为成熟的国家，但当前研究更多从政策举措内容的角度探讨国外经验，较少从政策举措的合理性、合规性的角度论述国外政府采购促进科技创新举措经验与国际规则的关系。我国要建立符合国际规则的政府采购促进科技创新政策，首要准则是符合国际通行规则，要研究学习欧美国家政府采购促进科技创新政策研究的法理性、合规性。因此，本文注重从符合国际规则的维度探讨分析美国、欧盟国家、加拿大等开展政府采购促进科技创新典型经验，并提出启示建议。

二、美国

（一）充分利用GPA 例外原则促进本国中小企业创新

中小企业是孕育科技创新的摇篮。美国在GPA 出价清单的附件4、附件5 均明确提出将中小企业预留的采购项目作为政府采购例外，不受GPA 规则约束。美国充分援引GPA 的例外排除条款，一方面建立了促进中小企业创新的政策体系。美国政府采购基本法将扶持中小企业作为一个基本原则，如1933 年出台的《购买美国产品法》则提出，本国中小企业不超过国外供应商报价的12%优先交由本国供应商采购。另外，美国还陆续出台《美国小企业法》《小企业技术创新法案》《小企业竞争力示范计划法》等法规，最大程度为中小企业创新发展提供制度保障。另一方面，其建立了多元化支持中小企业创新的政府采购举措，主要包括实行价格优惠、分拆采购合同、建立小企业预留制度、制定面向中小企业的政府采购目标优惠计划、为有资质的中小企业提供贷款担保、为中小企业提供服务等（见表1）。此外，在美国的出价清单中明确GPA 不适用于国防部采购的项目，将涉及国防及国家安全方面政府采购订单给予本国企业。

表1 美国促进本国中小企业政府采购的举措情况表

（二）建立以合同制为核心的研发式采购政策

研发合同制政府采购指需求单位与研发单位按一定规格、性能、数量签订合同，需求单位分阶段给予研发单位支持。项目签订一般采取公开招标方式，所有企业具有平等的竞争机会。在研发合同签订后，分为初始研发、连续研发、成果商业化后的采购等阶段给予资助。美国研发合同制政府采购属于产品商业化前采购，国外企业要竞争该类合同具有起点高、周期长、风险大、操作性差等劣势，一般国外企业不轻易参与此类项目，因此，研发式采购为本土企业参与竞争造就天然优势。美国研发式采购较为成功的举措是DARPA 计划（见表2），DARPA 模式研发采购以研发资助项目的形式支持前沿领域，满足美国巩固科技、军事竞争地位的发展需求。项目经理人制度是DARPA 模式的核心机制，项目经理人开展对项目的全过程跟进负责，并直接管控项目进展及经费使用，寻找最重要的技术研发目标，挑选最合适的承担人，最终通过政府购买合同的方式进行委托[6]。

（三）建立完善的采购程序为本国创新留有空间

美国实施政府采购需经过8 个环节，包括：制定采购计划、供应商资格审查、发布采购公告、发布招标文件、提交投标文件、评审、合同授予、合同管理，其中5 个环节设置了具有倾向性的条件。其中，美国在评审环节提出“最佳价值原则”的评判标准，除了考虑价格外成本，同时综合考虑经济、环境、社会、效益等因素，为具有自主创新优势的投标方留有空间。此外，在政府采购监督方面，对未中标的本国产品提供了不公正待遇的投诉渠道，更好维护本国产品的权利（表3）。

表2 DARPA 计划的基本运行情况表

表3 美国倾向本国企业创新的政府采购程序特点情况表

（四）建立较完善政府采购政策为本土企业创新提供空间

20 世纪初开始，美国从基本法律、相关配套法律、部门实施条例等层面建立以购买国货为特色的政策体系（见表4）。美国1933 年出台《购买美国产品法》，加入GPA 参加方后，GPA 其他参加方可不受《购买美国产品法》约束。受限于美国其他法律和行政规章的制约，政府购买外国产品需每年提交复杂的报告，逐项列明根据本国法律豁免规定购买外国产品的名称、金额、资金来源等内容，使政府部门因操作繁琐而放弃购买外国产品。另外，《购买美国产品法》仍然适用于对非GPA 成员。

表4 美国政府采购主要法规体系

三、英国

（一）通过采购环节前置开展创新产品政府采购

采购环节前置是指采购内容由规模化生产后的产品向产品规模化生产之前多个创新链环节转移，包括研发服务、产品创意、方案设计、样机原型制造等。采购合同一般以政府部门的实际问题为导向，采取采购环节前置的方式，未设立限制性条件，所有企业拥有平等的机会参加政府采购，符合GPA 规则。另外，商业化前采购属于遴选供应商开展研发生产，并经过评审达标后，按约定给予采购订单，一般参加对象为中小企业。目前，英国采购环节前置的举措主要包括：①前商业化采购（PPI），以促进创新产品商业化为目的，政府与供应商签订合同约定采购供应商品或服务，主要采购内容是实验品和研发服务。②小型企业创新计划（SBIR），主要目的是激励中小企业创新，通过分阶段支持中小企业加大创新产品研发，生产符合政府机构需求的创新产品。③远期采购合约方式（FCP），主要目的是通过未满足的需求推动创新，并给予市场相应的采购预算和足够的时间提出创新解决方案（见表5）。

表5 英国3 种采购环节前置的政府采购对比情况表

（二）通过精简小企业政府采购程序等举措建立倾向于中小企业创新的采购政策

GPA 并未针对中小企业的采购给予豁免权，在英国出价清单内，也未对中小企业提出例外条款。但在实践过程中，倾向于支持中小企业科技创新是世界各国通行做法，主要原因包括：第一，支持中小企业政府采购有利于保护本国企业创新。中小企业是科技创新的重要力量。一般来说，跨国参与政府采购竞争的企业绝大多数为规模以上企业，中小企业从经济性、竞争实力、企业发展规律等视角看一般不具备跨国参与他国政府采购的优势或条件，因此，能够较大程度保证本国中小企业获得政府采购份额。第二，部分全球性或区域性协议将中小企业作为特定豁免对象。如《跨太平洋关系协议》（TPP）提出通过信息分析、拆分合同、电子化采购等方式给予中小企业参与政府采购的支持。英国针对中小企业参与政府采购专门制定了《中小企业参加政府采购招投标指南》，通过免除政府采购资格预审程序的方式精简小企业政府采购流程，大幅减少投标成本和负担，2012 年所有中央政府部门都取消了10 万英镑以下的政府采购项目资格预审程序。另外，英国政府要求政府采购中标企业对当地的中小企业进行分包，推动政府采购与当地供应链融合发展，如英国曼彻斯特地区，100 英镑政府采购支出会有43 英镑落到中小型供应商上。

四、欧盟国家

（一）从战略层面开展绿色式采购

欧盟从战略层面提出的可持续发展，将高标准的环保要求纳入创新产品政府采购条件。1997 年，欧盟《阿姆斯特丹条约》正式将可持续发展作为政策首要目标，并围绕可持续发展战略，2001 年出台《欧共体公共采购法律适用和纳入公共采购的环境因素解释》，提出将环境要素纳入公共采购。2004 年陆续出台《协调水业、能源业、交通业和邮政服务业采购实体的采购程序指令》《协调公共工程合同、公共供应合同和公共服务合同的授予程序指令》《绿色公共采购手册》等政策文件，成为欧盟开展绿色式采购的基础。在具体技术标准方面，欧盟从技术标准和法规、安全认证制度、绿色包装制度及标签制度、绿色环境标志和绿色卫生检疫制度等方面建立了系统的技术标准体系（见表6）。绿色式采购加快了欧盟部分领域的创新发展，如德国在绿色采购带动下，加速医疗技术、合成材料等领域创新，绿色科技的发展使德国高技术专利申请数在欧盟国家领先。

表6 欧盟绿色式采购技术标准情况

（二）建立基于生命周期成本的评价标准

节约资金、规避风险是政府采购常规性评判指标。但在创新驱动发展的背景下，科技创新启动阶段具有风险大、成本高、周期长等特点，与政府采购常规性考量指标不相适应。为建立一种适应创新发展的政府采购评判方法，欧盟在《公共采购指令》提出建立基于生命周期成本的评价标准，即利用最经济有利标准取代最低成本评判标准，除了考量商业性、质量、技术因素，并将节能、环保、健康等因素纳入评价指标，如二氧化碳排放、产品生产过程中的污染等，并重点关注创新产品环境外部性相关联的成本，进一步推行绿色创新认证式采购。

五、加拿大

（一）通过创新产品化计划注重推动企业创新成果商品化

加拿大政府通过设立创新商业化计划（CICP），旨在帮助本土中小企业向政府出售商业化前的创新产品，主要面向通过基本测试的技术、通过检验检测的技术、可演示样机等商业化前的创新成果。其中，申报CICP 的条件包括：本土企业、申请成果国内生产成本比例达80%、项目价值地域50 万加币等。虽然CICP具有保护本国企业的倾向，但CICP 主要面向环境、卫生、安全、节能技术等4 个领域，属于GPA 规定的“允许对涉及国家安全和公共利益的领域保留政府采购开放权利”，并且加拿大出价清单的附件四和总备注明确指出，不包括用于政府目的的特定政府或私有设备的管理及运行合同，特别是联邦政府的研发经费以及中小企业预留采购项目，因此CICP 不受GPA 约束。

（二）建立倾向于激励自主创新的绩效奖励

加拿大通过设立绩效合同奖，重点奖励在政府采购中具有自主创新的中小企业。这种制度对政府采购项目承担单位的激励作用强，有助于提高政府采购绩效，鼓励项目承担单位不断创新政府采购服务方案。

六、启示建议

自2011 年暂停自主创新产品政府采购政策以来，我国在国家层面尚未实施创新产品政府采购相关政策举措，借鉴美欧国家的国际经验，我国应加快开展政府采购促进科技创新政策制定实施。

（一）探索实施研发式采购制度

借鉴美国DARPA 模式的研发采购做法，在北京、上海、深圳等创新先进地区或建设国家实验室等重点创新平台中探索试点实施研发式采购制度，以研发资助项目的形式，围绕试点主体的实际发展需求，采用项目经理人制度的形式，实现从项目遴选、支持研发、成果转化、产品示范应用全流程开展项目投资管理。

（二）推广实施创新产品首购订购

借鉴英国将采购环节前置的措施，推广实施北京、上海、深圳、珠海等地区开展创新产品首购订购经验，在全国层面制定出台创新产品首购订购实施方案，明确我国开展创新产品首购订购的工作思路、评审要求、支持举措、监督管理、职责分工等内容，并进一步建立创新产品认定办法及资金管理办法，在全国层面开展创新产品首购订购。

（三）建立倾向于中小企业创新的政府采购

倾向中小企业的政府采购促进科技创新政策是国际通行的做法，重点通过实行价格优惠、合同分拆、小企业预留份额、提供贷款担保、创新服务等方式完善中小企业的创新采购政策，加大中小企业对创新投入。

（四）改进完善我国绿色式采购

绿色式采购在我国也有一定实践，如新能源汽车采购，但我国创新认证体系尚不健全，认证制度与创新产品挂钩不够紧密，借鉴欧盟绿色采购经验，我国应从战略层面出发，围绕我国战略性新兴产业发展战略，重点面向新一代移动通信、下一代互联网核心设备、无人机等优势领域加大政府采购对科技创新的作用。