突发公共事件治理的智能互联体系——以中国防控新冠病毒疫情为例

文/黄津孚

突发公共事件由于发生突然、情势复杂、变化迅猛、后果严重，对传统的政府管理提出了严峻挑战。2019岁末中国发生的新冠病毒肺炎疫情即属于突发公共事件。新冠病毒肺炎疫情在科学技术、经济、社会文化、自然生态与社会生态、治理系统等五个方面表现出复杂性与不确定性。在全球面临新冠病毒疫灾挑战的形势下，中国政府在突发公共事件治理中以智能互联策略予以应对，取得了初步成效。

突发公共事件、智能互联、公共治理的基本释义

突发公共事件是指突然发生的，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，进而危及公共安全的紧急事件。例如，2003年我国出现的SARS公共卫生事件、2008年我国四川发生的汶川大地震以及最近爆发的新型冠状病毒肺炎，等等。公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与，二者整合而成的公域治理模式。其具有治理主体多元化、治理依据与方式多样化等典型特征。

公共治理理论的提出和实践，是复杂系统理论发展、政府管理与市场机制加上社会自治的相互融合，以及智能互联思维的兴起等多方共同作用的结果。

复杂系统理论旨在唤起人们对决策过程中迅速变化的大系统的复杂度和不确定性的重视。近年来接连不断的突发事件，例如公共卫生事件、全球金融危机、信息安全、环境保护等，均凸显出单独的政府管理、市场机制和社会自治机制的局限性。智能互联的思维逻辑，是通过互联网络与智能化，快速感知、解析和预测复杂系统的状态及变化，进而降低决策情景的不确定性，并且提供多种优化的解决方案。

智能互联是21世纪出现的科学技术、经济、社会和治理变革的大趋势，其特征是万物互联，智能化快速发展，两者相互支撑、相互融合。智能化广泛应用于各要素及系统网络的互联互通，互联网本身采用了智能化的方式，因而使资源的开发、配置和利用更加系统高效，使各层次的合作更加通畅紧密，生产关系和社会关系得到改善；人类智能与人工智能AI的相互协同、加速发展，推动知识创造和科技创新，加速生产力的提高，用人类集体智慧及先进的技术手段改善互联与合作，解决面临重大困难的经济、社会和生态问题，包括复杂大系统的突发危机。

新冠病毒疫情防控的复杂性与不确定性

2019年12月上旬，中国武汉发现新型冠状病毒患者。相关专家组经过研究并通过病毒的基因测序，确认病原体是不同于SARS的新型冠状病毒。由于正值春节，区域间人员流动性极大，疫情发展迅速，成为新中国成立以来，在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

从管理学角度分析，新冠病毒疫情防控是一项紧急的管理任务。管理对象是一个包括科学技术、经济运行、社会生活、自然和社会生态、政府与社会治理的复杂结构和大量不确定性的动态大系统，管理的首要目标是将该事件的负面影响控制到“最小”，但管理者面临五个方面的复杂性与不确定性的严重挑战。

1.科学技术方面的复杂性与不确定性挑战

疫情初期，在政府决策层，包括科学界在内，对于病毒种类、寄生与繁殖特点、主要危害、其诱发机制及潜伏期等方面的认知都需要一个过程。究竟病毒宿主是谁？通过何种途径传染给人？传染性有多强？是否会人传人？是否会发生二次传染？关键是如何防控和治疗？现有抗病毒的药物是否有效？许多方面都存在不确定性。管理者面临诸多两难决策，特别是如何估计疫情的严重性？何时向群众公开宣布其严重性？何时采取大规模防控措施？如果政府宣布晚了，可能导致疫情迅速扩大；如果政府宣布早了，可能引起不必要的惊慌，干扰国家总体战略的部署和贯彻。

2.经济方面的复杂性与不确定性挑战

这里涉及到三个层面的经济问题。首先是直接的防控资源，包括各地特别是武汉及湖北全省的医院接诊能力可否应对？医卫物资的供应能否跟得上？财政支持力度需要多大？这直接取决于病患人数及其变化速度，这些都是不确定的。其次，为了控制人员流动引起疫情扩散，必然要采取停工停运措施，甚至下令封城，这究竟对经济有多大影响？哪些是重创产业需要救助？对财政收支的影响有多大？在经济下行阶段许多企业已经非常艰难，会不会引起系统性经济风险？这些都是不确定的。最后，疫区已经蔓延到许多国家，鉴于中国巨大的经济体量及其在国际产业链中的地位，疫灾对全球经济的冲击将会多大？这不但取决于中国的行动，也取决于各国对疫情的预期、对策及对双边和多边关系的态度，同样也存在很大的不确定性。

3.社会文化方面的复杂性与不确定性挑战

疫情刚好发生在春节期间，这是中国人最重视的家庭团聚的节日，宣布严重的感染性疫情发生会不会引起公众恐慌？重灾区武汉是一个人口超千万的大城市和华中地区的交通枢纽，为阻断疫情扩散而封城或限制出行，一定会影响亲友团聚及物资供应，会不会激起民怨？某种程度上，这是比经济安全运行更为复杂和更具不确定的重大挑战。

4.自然生态与社会生态方面的复杂性与不确定性挑战

从自然生态视角分析，这是一个冠状病毒与人类博弈的过程。病毒宿主及传染人的中间宿主是哪种动物？需要灭杀或远离这些动物吗？病毒的变异性及变异速度如何？与人类种群及自然环境有何因果关系？科技工作者开发疫苗的速度如何？各地接诊、鉴别和对抗新冠病毒的医护力量能否抑制疫情发展？会在多大范围内爆发疫情？在商业生态方面，地区性、国际性隔离对商业的损害程度如何？恢复期会多长？在国际政治生态方面，世界卫生组织会做出什么样的结论和总体安排？各国会作出什么样的反应？一系列不确定因素摆放在决策者面前。

5.治理系统方面的复杂性与不确定性挑战

多地正处于召开“两会”期间，全国两会一般在每年的3月份召开，全国范围的疫情防控是否会影响其筹备及进程？为了控制疫情，减少交叉感染，是否需要延长假期？为了阻断疫情发展，中央需要了解上百万乃至上千万疫区居民出行轨迹，需要控制各种公共场所活动，监测进入社区村落和公共场所人员，发现潜在患者，安排收容地点，落实管理责任，报告相关信息。那么，各层级的执行力如何？通过什么渠道，根据什么程序合理分配救援物资？如何防止贪腐与不作为？一旦出现制造恐慌的谣言，出现紧缺物资的哄抢与非法投机，如何迅速制止？

上述一系列难题单纯依靠政府，采用传统的管理方法手段显然难以应对，必须采用公共治理的思路和智能互联的策略，才有可能迅速而有效地予以解决。

新冠病毒公共卫生事件的智能互联策略

新冠病毒肺炎疫情发生后，中共中央高度重视，迅速作出部署，全面加强对疫情防控的集中统一领导。2020年1月7日，习近平总书记主持召开的中央政治局常委会会议，对做好疫情防控工作提出了要求；1月20日又专门做出指示要求各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头；1月25日又一次主持召开中央政治局常委会会议，从战略高度做出重要决策和部署，成立了由李克强总理担任组长的中央应对疫情工作的领导小组，并派出中央指导组到武汉，充分发挥国务院联防联控机制的协调作用。

鉴于新冠病毒肺炎已传播到国内各地以及全球许多国家，而且通过各种“神秘”的方式在快速变异、传播与伤人。人类必须用信息科技与集体的智慧，以快制快，以变应变，人机协同、以智胜敌。由此，依托智能互联思维形成决策的公共治理体系逐步形成。这个体系具体由上下联动的组织体系，信息发布网络平台，资源协调网络平台，科技合作网络平台以及智能防控与诊治网络平台等智能互联专门体系构成。

1.公共治理战略与组织体系

以习总书记为首的党中央提出的战略包括：以坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战为总目标；以坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策为总要求；以武汉和湖北作为全国主战场，对其他省份加强分类指导，严守“四道防线”，步步推进、层层深入，形成全面动员、全面部署、全面加强疫情防控的总格局；以四早（早发现、早报告、早隔离、早治疗）、四集中（集中患者、集中专家、集中资源、集中救治）为总方略；坚持全国一盘棋、以统筹各方面力量支持疫情防控作为重要保障；以把控住传染源、切断传播途径作为关键着力点。该组织体系是在党中央和国务院的统一领导下，由防控领导小组和指导组在国家卫健委专家组的协助下统一指挥，各级党、政、军成立分指挥部，根据各地疫情情况负责分区施策，动员和组织各企业事业单位、社区居民具体落实的群防群治公共治理体制。

2.信息发布网络平台

有关公共事件的信息是政府、企事业机构、社会团体及个人需要的公共产品。为社会及公众提供公开、真实、透明、及时的信息是实施有效公共治理的重要基础。为此，中国政府构建了包括由主流媒体、定期与不定期的新闻发布会、从中央到地方的各种信息收集统计分析等构成的信息发布网络平台，发挥了提供有关疫情信息、传达党和政府的防控决策与部署、发布相关法规、普及防控知识、交流防控经验、表彰先进事迹等重要功能，起到了指导各地、各行各业组织落实科学防控措施的作用。

3.资源协调网络平台

充足而及时的资源供应是防控疫灾取得成效的重要保障。由于事发突然，各地疫情轻重不同，医护资源供求不平衡状况曾一度非常严重。重灾区湖北，特别是武汉医护人员、接诊医院床位和设备、口罩和防护服等医护物资严重短缺。在统一指挥组织体系和信息平台支撑下，全国形成了从各级政府、工商企业、医疗机构、慈善公益组织及广大民众齐心协力解决防控医疗物资瓶颈的网络平台。例如，针对武汉及其相邻重灾区的医院收治能力及医护人员的巨大缺口，中央迅速做出决定，从全国各地包括从军队调集医护人员，支援武汉市及所属市县，先后有29个省区市和新疆生产建设兵团、军队、部委和央企调派330多支医疗队、4万多名医护人员驰援武汉及湖北重灾区。为解决床位短缺，党和政府决定借鉴当年北京市防控SARS的经验，组织设计院、工程建筑、运输安装、设备供应等厂商火速建设火神山、雷神山两个集中收治的医院，并征用公共场馆建立方舱医院。

从资源协调平台获悉武汉等地口罩、防护服、医用手套等物资紧缺，中央和地方政府组织动员相关企业召回员工加紧生产紧缺物资，一些大型企业积极主动转产口罩和防护服，国有、民营、海外企业和个人也纷纷捐钱捐物，支援武汉抗疫。

4.科技合作平台

防控新冠病毒是涉及到对病毒基因结构及致病机理研究、传染途径及防控策略研究、诊断方法与手段研究、抑制或灭杀病毒的药物研究开发等多学科、多专业的新课题。这些课题的攻关不仅需要大量科技资源，还要与病毒的传播、毒害、变异拼速度。这就需要尽可能集中全国乃至全球的力量，建立科研院所、医疗机构、制药企业、政府监管部门之间紧密衔接的合作机制，构建由国内外多学科专家协同作战的网络平台。

例如2020年1月24日，国家病原微生物资源库发布了由中国疾控中心成功分离的我国第一株新型冠状病毒电镜照片；次日，国际权威医学杂志《新英格兰医学杂志》发表了由中国科学家通过对2019年12月发现新型冠状病毒肺炎患者的样本完成的全基因组测序结果，与国际同行及时分享研究成果，为尽快开展快速检测试剂盒研制以及抗病毒疫苗研制提供了重要依据，为努力防止疫情在世界的蔓延做出了贡献。

国内外研、医、企协同加快了抗病毒检测及疫苗的开发与临床应用。例如由阿里巴巴达摩院和浙江疾控中心等机构研发的新冠肺炎检测分析平台正式上线，采用全基因组检测技术，比常规人工检测缩短了10小时，从而能让那些受感染患者得到及时救治，并避免他们在外可能感染其他人群。

为了与新冠病毒争空间、抢时间，中国在突发性公共事件的治理过程中，努力发挥中西医结合优势，积极采用智能化防控与诊疗手段，通过智能互联平台发挥大数据揭示复杂疫情现状和预测发展趋势的作用；同时还运用云计算与AI技术加速开发智能化监测、诊断手段，加快疫苗的研究开发，推广医护助理开展远程会诊，因此，在防控疫情中争取了主动，弥补了医护资源短板，降低了感染风险。

公共事件治理智能互联策略的初步效果

1.成功遏制了新冠病毒的凶猛发展势头

在逐步完善的智能互联公共治理体系作用下，中国的新冠病毒新增确诊和新增疑似病例数从2月15日以后明显下降，不少地区实现了零增长，为兼顾疫情防控与复工复产创造了有力条件。中国对于突发公共卫生事件治理的经验，得到了国际认可。中国—世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组外方组长、世界卫生组织总干事高级顾问布鲁斯·艾尔沃德认为，中国为控制病毒的传播做出了巨大贡献，也为其他国家和地区的防疫工作争取了宝贵时间。

2.加强了党的思想建设和组织建设，增强了全国人民的爱国热情及坚持社会主义道路的决心

广大党员干部贯彻习总书记的指示，强化以人为本的执政理念，充分发挥党组织的领导核心作用和共产党员的先锋模范作用，进一步改善了党群关系、军民关系，增强了中华民族的凝聚力。全国4万多医护人员不畏艰险驰援武汉，10多天建起并投入使用的两个床位超千的医院专科医院，创造了中国速度，全国上下发力缓解重灾区的资源短缺，体现了集中力量办大事的制度优势，更加坚定了全国人民走社会主义道路的决心。

3.增强了我国党政军民应对突发公共事件的危机意识和完善国家治理的紧迫感

这次应对疫情的过程，既展示了我国体制和文化方面的优势，也暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板。党中央提出要总结经验、吸取教训，深入研究如何强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系等重大问题，进一步提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。