社会救助法重构我国社会救助制度体系

拟建立突发公共事件困难群众救助机制，建立社会救助对象信用记录制度，明确对不明身份患者的救助……9月7日，民政部官网公布 《中华人民共和国社会救助法 （草案征求意见稿）》 （以下简称 《意见稿》），即日起至10月7日面向社会公开征求意见。

《意见稿》 共8 章80 条，拟明确最低生活保障家庭等9类社会救助对象以及最低生活保障等11 类救助制度。

9 类社会救助对象，即最低生活保障家庭、特困人员、低收入家庭、支出型贫困家庭、受灾人员、生活无着的流浪乞讨人员、临时遇困家庭或者人员，以及需要急救、但身份不明或者无力支付费用的人员，省、自治区、直辖市人民政府确定的其他特殊困难家庭或者人员。

11 类救助制度，即最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、疾病应急救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、生活无着的流浪乞讨人员救助、临时救助和法律法规规定的其他社会救助制度。

《意见稿》 同时提出，县级以上地方人民政府可以在相关条款规定的救助制度基础上，补充确定本行政区域内的其他救助措施。

专家认为，《意见稿》 总结了2014年国务院制定实施的社会救助暂行办法并结合实践经验，突出了儿童优先、保护弱者的社会救助基本原则，制定了明确的流程，具有较强的操作性，意味着我国社会救助制度体系框架基本成型。

建立突发公共事件困难群众救助机制

年初，受新冠肺炎疫情影响，一些原本经济基础就薄、风险抵御能力就弱的困难群众再次陷入了困境。

中央连续多次下发文件保障新冠肺炎疫情中的困难群众的生活，3月7日，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组特别发布了 《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》；2月28日，国务院发布 《应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》。两文件均明确要求，保障特殊困难人员基本照料服务需求。

1月22日，国家医疗保障局、财政部发布的 《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障》 的通知规定：确诊新冠肺炎的患者发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政出。

各地政府也纷纷发布新冠肺炎疫情防控期间低保及临时救助等社会救助指引文件，为保障困难群众的切身利益。多种临时救助手段并举，其中不乏新举措。疫情防控期间，国家政府出台的一系列针对困难群众行之有效的救助措施，对此次 《意见稿》 的制定具有参考意义。

《意见稿》 提出，国家拟建立突发公共事件困难群众救助机制，将困难群众急难救助纳入突发公共事件相关应急预案，制定应急期社会救助政策和紧急救助程序。县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，统筹协调社会救助政策，整合优化社会救助资源，提高社会救助管理服务能力。

建立突发公共事件困难群众救助机制，旨在非常时期给困难群众撑起保护伞。

中国人民大学教授、中国社会保障研究中心副主任杨立雄表示，国家在新冠肺炎疫情期间出台多个文件保护受新冠肺炎影响的困难人群，都是应急机制下的临时行政文件，在执行过程中由于地方发展不均也可能会面临执行困难的问题。此次 《意见稿》 提出建立突发公共事件困难群众救助机制，未来对于这类突发公共事件中困难群众的权利将有法可依，也便于建立全国统一的救助方式和资金保障。

中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮认为，建立突发公共事件困难群众救助机制的目的是，要求各地方政府根据突发公共事件的事后恢复需要，将已有的救助机制统筹组织起来建立一个应急预案，将碎片化的救助内容系统化以应对未来突发事件的发生。

建立社会救助对象信用记录制度

获取低保金是社会救助中对于低保家庭的资金救助，但在部分地区却成为了一些官员的 “生财之道”。

今年1月，广西 《南国早报》 发布一条腐败案例：广西壮族自治区钦州市灵山县城市居民最低生活保障中心副主任余秋虹在任职期间，通过虚增人员及加大城镇低保及医疗救助金额的方式，先后骗取城镇居民低保金及城镇医疗救助金488.2 万元。

几乎每年都有因骗取低保被通报的案例，在基层似乎成为了普遍现象。

为遏制骗取社会救助情况的发生，此次 《意见稿》 提出，建立社会救助对象信用记录制度，对出具虚假证明材料、骗取社会救助的违法行为，县级以上人民政府社会救助管理部门应当记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，依法开展失信惩戒。

同时明确，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，停止社会救助，责令退回非法获取的救助资金、物资，可以处以非法所得救助款额或者物资价值1 倍以上3 倍以下的罚款；不缴纳罚款的，可以依法申请人民法院强制执行；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

中国社会科学院法学所副研究员栗燕杰透露，对骗取社会救助资金的罚款在执行方面可能会有困难。“有部分骗保的人员虽然没有达到低保标准但其本身确实处于低保的边缘线上，对这种情况在实践中很难进行罚款，就算罚款恐怕也很难落实到位。”

杨立雄介绍，骗取社会救助主要分为两种情况，一种是家庭确实存在困难，采用一些手段获得低保的；还有一种是各地方通报的案例中的情况，政府部门审核低保条件的工作人员，用权力虚增低保人员骗取低保金的。

他认为，对于前者，更适用于社会救助对象信用记录制度来规制。“对于贫困人口只能采用信用惩戒方式，如果对他们进行罚款后，可能会导致他们面临更加贫困的情况，这时候还需要政府出面救助。”

疾病应急救助程序明确对不明身份患者的救助

在疾病应急救助程序方面，《意见稿》 提出对急危重伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的患者，医疗机构应当立即实施紧急救治，不得拒绝。紧急救治发生的费用，医疗机构可以向疾病应急救助基金申请补助。

对于不明身份患者的救治，杨立雄表示，目前已经开始在临时救助的政策中实践了。“很多突发疾病的流浪乞讨人员送到医院救治时，医药费用无人支付的话，由政府承担。”

对此，栗燕杰提出不同的观点，“明确了医疗机构的法定救治义务，但是治疗所产生的经费由谁来承担，还需要进一步细化明确”。

栗燕杰认为，在社会救助中应该明确财政部门的责任，以保证有充足的经费进行救助。“部分地区的民政部门由于救助经费受限只能提高救助门槛，导致出现 ‘应保未保’ 的情况。” 因此，他建议在法律责任条款中增加对财政部门的要求，以保障救助资金充足。

建立政府救助与慈善救助、社会救助衔接机制

疫情防控期间，各大慈善基金会捐款捐物直达武汉。

武汉建设监理与咨询行业协会、武汉物流协会、武汉建筑装饰协会等行业协会利用行业优势配合武汉火神山、雷神山医院的建设。

武汉市物业管理协会、武汉农业电子商务协会、武汉房地产经纪行业协会等社会组织立足行业优势，加强楼宇、街道、小区、酒店等公共区域的消毒杀菌，为一线医护人员提供免费的饮食、住宿等，解决医护人员的生活所需。

不难发现，在重大事件发生后的社会救助工作中，社会组织、慈善力量不可或缺。

《意见稿》 明确，国家鼓励、支持慈善组织依法依规开展慈善活动，为社会救助对象提供救助帮扶。县级以上地方人民政府要建立政府救助与慈善救助衔接机制，为慈善组织开展慈善救助提供便利。

同时明确，社会力量参与社会救助，依法享受相关优惠政策。县级以上人民政府及其社会救助管理部门应当建立社会力量参与社会救助的机制和渠道，依法做好信息发布、政策咨询、业务指导、项目指引、公益服务记录或证明等工作，为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利。

林鸿潮坦言，慈善组织、社会组织、志愿组织在社会救助的实施过程中发挥不同的优势，能够更加有针对性、地方化，能够渗透到受害个体中去了解他们的真实需求。

栗燕杰认为，社会组织、慈善力量应当与政府机关合力分工，有序衔接，形成合力。既要避免不必要的重复救助，慈善组织更应在搜集发现救助需求、提供个性化服务等方面发挥更大作用。当然，这也需要在社会救助法制定和今后慈善法修改中，予以统筹联动考虑。