民众协商与决策吸纳：协商吸纳型环境政策工具及其治理效应

陆道平

(苏州科技大学 社会发展与公共管理学院,江苏 苏州 215009)

环境污染是人类社会和工业发展所产生的必然结果，世界各国政府都不遗余力地推进环境治理和保护工作，并出台多种环境政策工具，旨在实现环境的可持续发展。然而，当前，我国环境政策工具在环境治理效果上还不尽如人意，原因有多种，环境政策工具的治理效能乃是根本原因。问题的关键在于，环境政策工具是一个历史概念，它们是在特定的历史背景下出台，并发挥其自身的环境治理效能。因此，它应当随着社会环境问题的变化而调适。改革开放以来，经济社会的迅猛发展，环境问题的结构也随之改变，环境污染源不再仅仅来自工业企业，民众自身的日常生活和公共生活也是环境问题的重要根源。政府主导的环境政策工具在企业环境污染治理上仍然发挥着积极作用，而对民众日常生活和公共生活所造成的环境污染问题的治理却呈弱化趋势。因此，环境政策工具应当与时代环境问题相适应。与政府主导和政府决策不同，社会公共生活的环境政策工具应当充分尊重和利用民众自身的意见和作用。德国和丹麦在解决公共环境问题而出台的环境政策工具在决策思路和参与主体等方面打破了传统路径，具有较强的时代性、创新性和示范性，在实践过程中表现出良好的治理效应。在习近平总书记的“人类命运共同体”和“文明交流互鉴”双重视域下，德国和丹麦的环境治理实践和经验对我国环境保护和环境治理具有重要的借鉴意义和示范价值。以民众协商与决策吸纳为价值取向和结构特征的协商吸纳型环境政策工具在社会公共生活环境污染治理上具有重要的实践意义和推广价值。

一、政府与民众：传统环境政策工具的结构转向

根据当前环境治理的学术研究，环境政策工具根据发挥作用的主体与国家干预程度的强弱分为命令—规制型、市场经济导向型、自愿合作型和软性信息型四种。[1]这四种环境政策工具的作用方式存在着明显差异，但其共性在于，政府和企业是这些政策工具的主体和发挥作用的对象。然而，随着环境污染和气候问题的治理，人类社会的环境保护已经不再仅仅是政府和企业的问题和任务，大众的公共行为和社会交往所造成的环境问题也越来越突出，必须面对，无法回避。例如，汽车尾气排放和公共交通堵塞，都与民众的汽车出行和公共行为密切相关。如何把由民众造成的环境问题纳入现有研究，如何设置和制定由大众公共行为和社会交往所造成的环境问题的政策，日益成为公共政策研究亟需解决的问题。换言之，采取何种环境政策工具治理由民众造成的环境问题，现有环境政策工具能否发挥作用，是否存在一些新型环境政策工具能够解决由大众公共行为和社会交往造成的环境问题。

自20世纪环境保护成为一项基本国策以来，政府对于环境的管制和保护经历了三个历史阶段，即命令—规制、市场经济手段介入和合作型的多元参与[2]，形成了三种类型的环境政策工具，即命令—规制型工具、市场经济导向型工具和自愿性工具。命令—规制型工具是政府采用的具有强制性的手段，它以政策和法律法规为依据，强制污染制造者把污染成本内部化，并以实施法律法规和命令等形式实现环境治理目标[3]；市场经济导向型工具是政府通过市场经济机制间接影响行为者的行为选择，通过价格杠杆、补贴、设置产权和许可证等市场交易方式把环境污染的成本由外部转化为内部[4]，实现环境治理的目标；自愿性环境政策工具则是政府和企业之间为实现环境治理目标所订立或达成的一种没有强制约束的协议，它包括三种类型：单边协议、协商协议、公共自愿项目和私人协议。[5]除此之外，还有一种环境政策工具也得到了关注和研究，即“软”手段，又被称为“劝说鼓励”手段，它主要包括环境信息公开、环境宣传教育、考核和表彰等形式[6]，旨在通过教育和宣传劝说的方式实现环境治理目标。这四种环境政策工具主要参与和实施的主体是政府和企业。从现有文献看，这四种环境政策工具得到了较多关注和研究。(1)现有文献对这四种环境政策工具分别做了很多理论和经验的研究与分析，不赘述。而现实环境污染有一部分来自公共空间，如公共交通的堵塞和汽车尾气的排放，公共地或三不管地带的环境污染，等等，这些环境治理参与和实施的主体不是政府与企业，而是政府与民众。亟需研究和制定适用于以政府与民众为参与和实施主体的环境政策工具，从而为公共地或公共空间的环境治理提供可行政策措施。

二、自治型与协商吸纳型：新型环境政策工具的提出

从环境政策工具的研究文献看，传统意义上的环境政策工具类型有四种类型，如图1所示：

资料来源：Michael Böcher.A theoretical framework for explaining the choice of instruments in environmental policy[J].Forest Policy and Economics,2012,Vol.16,No.2.

该图根据政府干预程度的高低列举出了环境政策工具的四种类型，即规制型、经济型、合作型和软性信息型。每种工具又包含各种具体的环境治理方式，如规制型工具治理的方式是直接控制；经济型工具的治理方式是环境税、补贴、许可证等；合作型工具治理方式是自愿性协议、对话和调解等；软性信息型工具的治理方式是环境信息公开、自然环境教育、标注象征等。这四种类型的政策工具适用的参与和实施主体是政府和企业，它们是由政府针对企业生产及其行为造成的环境污染而制定和实施。

就公共空间的环境污染而言，如民众的交通污染、公共地的三不管地带、公共地悲剧(2)“公共地悲剧”(Tragedy of the Commons)概念由加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)提出，意指像空气、河流、海洋、渔群、山林等会因民众追求个人私利而导致公共利益和资源的破坏或污染。可参见Garrett Hardin.The tragedy of the commons[J].Science,1968,Vol.162,No.3.等，政府应当采取何种有效的环境政策工具加以治理，这是一个亟需解决的理论与实践问题。在理论上，传统意义上的四种环境政策工具都可以适用于治理民众公共行为所造成的环境污染。然而，就民众公共行为和社会交往所造成的环境污染的性质而言，它们一般来自公共地或公共空间，具有很强的公共性，属于公共物品性质，它们又具有非排他性和非竞争性。因而，第一种规制型工具如果直接用于治理公共污染，意味着政府直接排除了民众参与，不仅提高了政府的环境治理成本，而且违背了政府提供公共服务的义务和责任。第二种经济型工具通过收税、补贴或许可等方式也许能够提高民众在公共环境的行为和素质，并且收取了一定的维护成本，但是，其结果会造成公共环境的利用变得更具竞争性和排他性，可能导致公共环境变为私人争相取予的物品或资源，同样违背了政府提供公共物品的责任和义务，加剧了民众之间的争夺。第三种合作型工具通过协议、调解和认证等方式虽然能够提高民众的公共环境意识和责任，但是，同样地，政府实施的成本高，政府与广大的民众协议、调解和认证还需要维护和后续追踪。第四种软性的信息型工具的实施对政府而言成本较低，并且非常容易，但是它却面临着搭便车(3)参见曼瑟尔·奥尔森. 集体行动的逻辑[M].陈郁,等,译.上海:上海三联书店,上海人民出版社,1995.和民众的道德风险，环境信息的公开与教育宣传未必能够发挥真正的作用。

在公共环境和空间里，民众人数众多，着眼于民众的公共性需要和成本考量，政府应该放开民众使用，并促使其承担一定的公共责任和义务，因此，探索新型环境政策工具理应成为当务之急。新型环境政策工具的参与和实施主体不是政府和企业，而是政府和民众。根据政府干预程度的高低与环境政策工具涉及的主体，嵌入民众维度之后后提出新型环境政策工具类型，如表1所示：

表1 环境政策工具分类列表(注：箭头横线表示“连续性”)

表1表明，在嵌入民众主体之后，环境政策工具类型增加了两种，即协商吸纳型工具和自治型工具，其政府干预程度要比经济型工具和合作型工具低，而经济型工具和合作型工具位于企业和民众的中间过渡位置，因而既可对企业实施也可慎重地对民众实施，至于规制型工具和信息型工具则是政府干预程度最高的两种类型，属于政府直接操控的环境政策工具。需要说明的是，这里只是做了理想类型上的分类，在实际的环境治理过程中，民众与政府之间的环境治理也可以采取传统意义上的四种环境政策工具，甚至使用组合工具。新增的协商吸纳型工具和自治型工具并非独创，而是来自中国和世界的环境治理经验，并结合民众主体参与的经验和效果而提出，当然，这两种新型环境政策工具并非穷尽了民众主体参与的工具类型，只是代表了中国和世界正在进行的环境治理实践，而这种环境治理实践的经验尚未被充分地总结、分析和研究。当前，中国的环境政策工具制定和实施的思路正在发生转向，政府主导的直接性环境政策工具正让位于间接性环境政策工具，民众参与及其制度机制建设和能力提高催生多元主体参与环境治理的新趋势[7]，以至于环境治理需要整合各种工具的不同功能，并因地制宜地发挥工具组合的独特效用[8]，从而提高使用环境政策工具的灵活性、多元化和组合性。因此，对协商吸纳型工具和自治型工具的深入研究，对于推进政府主导的环境治理模式转向政府与民众共同参与的环境治理模式具有重要意义。

协商吸纳型工具是政府针对公共环境问题，通过协商的形式整合民众及其代表的意愿和建议，并吸纳到公共环境治理过程所形成的环境政策工具。协商吸纳型工具的使用可以提高政府环境治理的民主性和公开性，提升环境治理政策的合法性和正当性， 降低后续公共环境治理的追踪和维护成本和风险。其特点在于，政府在民众主体参与的基础上以协商吸纳的途径干预环境治理，有效地增强环境治理的质量和效果。自治型工具是政府将公共环境治理问题放开，并交给民众自行组织并商议解决的环境政策工具，政府只承担监督和规范指导职能，不参与实际的环境治理。自治型工具的使用可以发挥民众及其自组织的积极性和能动性，增强民众的公共环境保护意识、责任和公共环境自治能力，降低政府环境治理和维护的成本和风险。其特点在于，政府不再干预实际的环境治理，而是放手让民众主体自行参与解决问题，只充当旁观者角色而承担监督、规范指导作用。无论是协商吸纳型工具，还是自治型工具，这两种新型环境政策工具都能够发挥民众主体的参与性和积极性，增强民众对公共环境问题的治理能力，从而提升民众的公共环境问题的认同感和责任感，同时降低政府的公共环境治理压力和成本。

当然，在现实的公共环境治理实践中，这两种新型环境政策工具都有其理论和实践根据。自治型工具由诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)提出，她针对公共池塘资源的损耗和破坏问题，在批判传统解决方法即企业理论和政府理论的基础上，提出公众内部的自组织和自主治理的可能性，并认为，只要解决了制度供给、承诺和监督的问题，民众对于公共环境资源的利用和自主治理就能够实现。[9]奥斯特罗姆的研究为自治型工具在公共环境治理中的实践和应用做出了重要贡献。协商吸纳型环境政策工具也有其实践基础，只不过，在理论上，它还缺乏明确的概念和系统的解释，可以借助德国和丹麦的环境治理实践对此加以进一步阐释。

三、德国与丹麦：协商吸纳型环境政策工具的治理效应

(一)德国公众参与式环境治理

慕尼黑(Munich)位于德国南部阿尔卑斯山北麓的伊萨尔河(Isar River)河畔。伊萨尔河是巴伐利亚州的一条主要河流，水源主要来自阿尔卑斯山，全长295千米，其典型特点是河水浅、水流急、不通航。伊萨尔河流经慕尼黑8千米，被誉为慕尼黑的母亲河。随着19世纪德国工业化、城市化的兴起，伊萨尔河被过度开发。近几十年，伊萨尔河的水质受到严重污染，自然生态环境被严重破坏。更具挑战性的是，1999年、2005年和2013年，阿尔卑斯山山洪倾泻而下，伊萨尔河河水浅、水流急的特点加剧了慕尼黑及德国南部的洪灾。

鉴于伊萨尔河的过度开发问题，慕尼黑市1995年启动了伊萨尔计划，即河流复兴计划(River Revitalization)。其目的是整合防洪、水质改善、生态恢复和休闲娱乐多方利益。然而，该项目的主要挑战恰恰是如何平衡环境、洪灾和娱乐三者之间的利益。事实证明，利益相关者十分关注各自利益，致使伊萨尔计划遇到重重困难。2002年，慕尼黑市公开征求开发该地区的建议。最终，在三个获奖方案中，评审团将一等奖授予了一个偏爱线性结构和景观美化的方案。这一评审结果引起了巨大争议。反对者对该方案提供的娱乐休闲机会表示满意，环保组织对其环保标准提出了异议。相反，反对者普遍支持旨在修复伊萨尔河生态环境平衡的方案二。然而，由于缺乏公众的广泛接受，该项目一直被搁置。

直到启动公众参与的调解程序，事情才出现了重大转机。调解委员会包括公民委员会、渔业和环境协会以及残疾人、家庭、儿童和青年组织的代表，参与过程包括调解、论坛和专家回应。经过调解委员会的充分讨论，一致支持方案二，并明确表明方案一违背了公众的意愿。同时，调解委员会申明，可以向方案一做出一定的补偿。最终，当局决定将这两项建议合并为一个折中方案，即所谓的“现实的方案”(realization proposal)。该方案在伊萨尔河的防洪、自然保护和娱乐利益之间达成了平衡，使得伊萨尔计划得以执行，并于2011年6月圆满结束。如果没有参与性进程，伊萨尔计划可能仍将处于搁置状态，继续对生态系统、环境以及娱乐休闲产生负面影响。通过允许利益相关者参与进来，充分交流、协商，最终制订和采纳了折中方案，避免了采取方案一或者方案二可能招致的激烈反对。这种参与、协商、折中的政策制定过程，是伊萨尔计划得以全面实施的重要前提。

伊萨尔计划呈现了一个参与式协商的环境治理政策过程。在环境治理的政策工具的研究上，具有较强的理论意义，在环境治理实践过程中，又具有较强的现实参考价值。可以说，在西方国家，环境治理日益依赖公民团体和非政府组织的参与。研究的基本共识是，公众和利益相关者参与环境治理可以通过改善决策质量和提高执行效果来增强环境治理的有效性。[10]

公众参与式、协商式环境治理可以通过以下五个途径影响决策质量：

第一，影响环境利益。在公众参与的过程中，一些代表环境价值和利益的团体或个人也参与进来，迫使决策者考虑并提高环境标准。在伊萨尔计划案例中，虽然一开始政府对环境保护持中立立场，但也对环境参与者的提议持开放和支持态度。通过调解委员会的广泛协商，利益相关者的利益诉求逐渐收敛，环境利益的合作立场使他们能够增加决策的环境考量，最终在开发与保护的折中方案上达成共识。

第二，提供地方性知识。虽然专家或智库能够为决策提供足够的专业知识与科学建议，但当地公众比专家拥有更多的地方性知识。这些地方性知识可能有助于增强理解或充当对专家知识的有益补充。[11]在伊萨尔计划案例中，利益相关者的参与为信息收集和整合过程提供了透明度和信誉。专家的独立性得到了各方的认可，由此得出的评估结论被认为是高质量的和可靠的。最终，参与者在其专业知识领域提供了许多宝贵意见，例如生物多样性或水管理等方面，提供的知识导致了更高的环保标准。

第三，创新解决方案。参与性进程可以通过纳入一系列不同的观点以及在决策过程中整合不同类型的知识，来开发更具创新性和创造性的环境问题解决方案。[12]在伊萨尔计划案例中，调解委员会的调解过程充分吸纳了利益相关者的意见，最终超越了既有的方案一和方案二之争，而是提出了创造性的解决方案，从而提高了决策的环境标准。这也说明，参与和开放式对话会带来更多创新，创新的解决方案，从而有益于环境。

第四，开发适应本地的解决方案。本地公民的积极参与激发了更多的地方性知识，从而提高决策的针对性与适应性，并根据当地情况进行动态调整，从而产生对环境有益的解决方案。[13]在伊萨尔计划案例中，参与过程都产生了更适合当地情况的解决方案，即居民的生活需要与环境保护的平衡。利益相关者拒绝了最初方案一的非参与性计划，理由是该计划与该地区的自然特征不符。公众参与、协商后，在两个备选方案之间达成了折中方案，满足了寻求保护河流自然特征的环境利益相关者的要求。

第五，提高利益相关者的环保意识。公开、透明的参与过程可以锻炼与提高利益相关者对环境问题的认识，从而间接地从过程外部产生压力，并要求决策者做出高环境质量的决定。在伊萨尔计划案例中，公民坚决反对政府亲睐的方案一，正是因为意识到该方案对环境保护的不利。通过向政府施压，促使其组织利益相关者的参与和协商，使得环境诉求得到采纳。

同时，公众参与式环境治理可以通过以下四个途径影响执行效果：

第一，调解利益和解决冲突。通过公众参与式环境治理，可以容纳更多不同的利益与诉求，创造多赢解决方案，从而增强政策或项目的环境合规性与执行力。在伊萨尔计划案例中，如果不吸纳利益相关者参与决策过程，没有协商出折中方案，该计划很可能得不到有效执行，从而一直僵局。

第二，程序的开放性和包容否决者。在参与过程中，往往涉及大量参与者，从而增加了决策结构的复杂性，可能会阻碍共识的建立以及方案的实施。同时，在讨论与决策过程中，否决者可能会延迟或阻碍决策和实施。[14]在伊萨尔计划案例中，调解委员会涉及众多利益相关者，确实增加了协商的复杂性。同时，如果否决者被排除在外，那么该计划很可能继续面临抗议而进一步推迟。

第三，过程的感知公平。社会心理学研究表明，公平和公正的决策过程有助于提高合法性，提高公众和利益相关者对项目的接受度，避免冲突与僵局。相反，如果程序的公正性受到质疑，则接受程度可能会降低，并且执行可能会受到阻碍。[15]在伊萨尔计划案例中，基于利益相关者的参与与协商所制订的折中方案具备了合法性，得到了公众认可，因而该计划得到全面实施。

第四，社会资本建设。通过参与被视为公平的过程，参与者更有可能认同与顾及彼此的利益诉求，促进合作并营造社会资本。这种基于信任和共享规范发展的社会资本建设允许对环境合规性进行集体自我监测，从而改进执行结果。[16]在伊萨尔计划案例中，利益相关者的参与与协商创造了新的公共联盟，并与市政府官员就涉及河流的一系列环境问题进行了接触。

(二)丹麦民众协商会议制度

事实上，伊萨尔计划采取“民众协商会议”形式制定公共政策工具的实践来自丹麦。丹麦是世界上最早通过“民众协商会议”吸纳决策并形成最终政策结果的国家。最早可追溯到1985年，当时丹麦科技发展部下属有丹麦科技委员会，它以协商程序进行政策分析，并使协商程序制度化，它与丹麦政府和国会的相关部门都有正式的连结和联系，其宗旨和目标是推进政策分析，评估科技给社会和民众带来的全面性后果，并向政府和国会提出建言。其组织隶属关系，如下图所示：

如图2所示，丹麦科技委员会的组织结构其实隶属于政府和国会相关机构，对上负责建言和献策，而政府和国会则向下吸收其政策建议，该委员会可以作为第三方机构主持和实施政府或国会提出的政策议题，通过民众协商会议方式吸纳民众的政策意见和建言，进而对上负责，并完成政策制定的任务。

而与一般性政策分析和制定聚焦于政策认知层面不同，丹麦科技委员注重从政策的规范层面和实用层面协商和制定政策，确保专家、民众和利害当事人加入政策的分析和研讨中，提升政策制定的合法性和合理性。它主要在政策分析的三个层面协商和组织政策讨论，如表2所示：

表2 政策制定三大层面的协商程序列表

从表2可以看到，丹麦科技委员会主要从认知层面、规范层面和实用层面进行政策制定，尤其是在政策领域问题上，该委员会通过接纳专家、利害当事人和民众的加入，以协商讨论的方式评估和制定政策及其选择，这不仅增强了政策制定的合法性和民主性，也扩展了政策的综合理解维度，吸收了民众的意见和建言，为政府最终政策的出台提供了合法性和正当性基础。

在丹麦，通过民众协商和决策吸纳的方式所形成的程序和理论，并在实践过程中不断地使之制度化和法制化；同时，它也被其他欧美和亚洲国家和地区吸收和借鉴，以至于形成各自独特的公共政策分析和制定模式。需要说明的是，丹麦科技委员会采取的协商方法有多种，比如公民咨询、利害相关人参与、专家分析、建言机制和公共辩论等，这些具体的方法在实践领域常常组合使用，确保协商的充分进行，提升决策建言的品质和共识。

四、经验与反思：协商吸纳型环境政策工具的空间拓展

从慕尼黑伊萨尔计划采取“民众协商会议”形式解决公共环境问题的实践经验，到丹麦政府通过民众协商和决策吸纳出台公共政策的理论创造，可以发现，协商吸纳型环境政策工具是一种很早就被创造和应用的政策分析和制定的工具，而且，它不仅仅针对公共环境问题，对于其他的社会政策和问题，它也能发挥出积极作用。协商吸纳型政策工具的出台过程，可以总结如图3所示：

图3 协商吸纳型政策工具出台示意图

如图3所示，政府、国会及其部委仍是政策议题的主要动议者，它们可以通过第三方机构或其他社会组织实施政策协商，在第三方机构所组织和实施的协商会议中遴选和接纳较为广泛的专家、民众代表、利害相关人、舆论媒体代表参与到政策的讨论和制定，形成对于具体政策议题的建议和意见，并吸纳到政府及部门的政策方案，最终予以公布或执行，社会大众和媒体也能继续保持追踪、关注和讨论。因此，协商吸纳型工具是一种非常重要的富有成效的工具。具体而言，它还包括许多重要的方法和手段，比如民众会议、共识会议、共识工作坊、民众咨询、专家分析和公共辩论等，它们共同构成了协商吸纳型工具的具体内容和手段。协商吸纳型环境政策工具是一种以“民主协商”方式吸纳民众意见而达成的政策共识和意见，它是实现某种具体政策制定和实施效果的重要手段。

除公共环境问题之外，协商吸纳型政策工具也可以广泛应用于许多复杂性社会公共政策改革领域，比如健保政策、社会保险政策、户籍积分政策等，在某种意义上，只要是涉及大众利益和民生的公共政策，其实都可以采取协商吸纳型政策工具解决问题。但是，需要说明的是，协商吸纳型政策工具也存在着一些问题。首先，相对而言，协商吸纳型政策工具是一种政府干预程度较低的方法和手段，尽管政府可能不会直接组织和实施协商和讨论，但是，协商和讨论的过程以及最后所形成的政策建议和共识，却也有可能被政府及其部门操控或否弃；其次，在面对政府干预程度较高的情况之下，协商和讨论的过程及其结果可能受到政府操控或否弃的危险之时，协商吸纳型政策工具实施的配套制度和程序亟需建立和规范，比如社会监督制度、法治环境、程序性审核等，才能保证这种政策工具的正常有效地实施；最后，还有一个问题是，很多政策的制定和出台未必是协商讨论后达成共识的结果和意见，相反，由于民众、专家、各种相关人之间分歧较大，可能达不成政策共识和意见，那么，在这种情况下，协商吸纳型政策工具可能实现的不是政策共识和建议，而是政策分歧及其纷杂的意见，这会给政府的后续政策吸纳和参考带来更为复杂的情况和可能。

综上所述，协商吸纳型政策工具是一种可以广泛应用于解决公共环境问题的行之有效的环境政策工具，德国慕尼黑伊萨尔计划的实践经验充分地证明了这一点，但是，它本身的问题也很突出，需要落实与之相对应的配套制度和程序，甚至需要配合其他政策工具共同使用才能达成政策制定的预期效果。无论如何，协商吸纳型环境政策工具作为一种新型环境治理的政策工具，在欧美或亚洲国家和地区都具有广泛的实践意义和推广意义。