农村基层组织精准扶贫产业政策实践过程的运作逻辑——一个多重思维检视下的分析框架

陈 继 叶南客

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

一、引言

(一)研究背景和问题

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出了全面打赢扶贫攻坚战的战略部署，提出确保2020年前实现7 000多万贫困人口全部脱贫的宏伟目标。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的重要概念。[1]此后，他又提出，“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”[2]。由此可见，国家层面政策体系、实践路线清晰明了,其行动机理和运行路径在近几年基层实践中不断得以检验，其目的和效果进一步得以彰显。但是，毋庸讳言，基层组织政策实践过程仍然有执行不到位现象，甚或有变通操作政策规定事件发生。基于此，我们于2019年1月在A省W镇陈村，针对产业扶贫政策在当地实践过程做了深入调研，并试图回答这样的问题：在国家精准扶贫政策语境下，文本规定的产业扶贫政策在基层实践中为何依然存在变通操作现象？这一政策实践的路径表征是怎样的，其背后的行动逻辑与运行机制是怎样的？本研究试图通过对这一重点贫困村精准扶贫产业政策发展情况的探究，尝试构建出当前精准扶贫政策基层实践现象解释机制与分析框架，进而实现对以往学者关于基层组织运行逻辑的延伸与补充。

(二)文献回顾

精准扶贫战略政策出台以及产业扶贫政策基层实践，一定程度上诱发了学界对于此类课题的追问与关注。而关于产业扶贫项目实施研究主要成果，本文拟从以下几个角度予以回溯。一是项目实践经验方面，政府将产业化扶贫作为农村“一体两翼”专项扶贫开发战略的重要“一翼”，且已成为扶贫开发新阶段巩固温饱，提高扶贫对象自我发展能力，缩小区域差距的重要措施。[3]产业化扶贫俨然成为贫困地区正在实践的有效扶贫模式，既解决了大市场与小生产的矛盾，又加速了贫困地区脱贫致富的步伐。[4]二是基层政府角色实践方面，以公共政策为载体，在贫困治理上基层政府采取激励举措吸纳市场主体参与贫困治理。[5]然而面对市场风险的约束，基层政府基于产业扶贫资金安全与管理的考虑，倾向于把产业扶贫资金交由龙头企业来经营，从而实现扶贫资金的资本化运作。[6]而在这一过程中，非正式权力与利益勾连又固化了基层组织行为主体的权力关系与场域位置，组织场域内形成的中心—边缘关系结构最终导致产业扶贫实践中制度表达与项目实践的不对等。[7]三是政策实践困境方面，有学者以“整村推进、连片开发”产业扶贫项目为例，认为产业扶贫地方实践偏离了国家“精准扶贫”政策目标[8]，产业扶贫政策将大量财政等公共资源投向与村庄社会相脱嵌的大户和龙头企业，导致扶贫目标偏移，贫富差距拉大，进而加速村庄原子化溃败等后果。[9]而王春光等人更是通过对一个贫困村产业扶贫实践进行了历时和共时的分析，揭示了为何政策实践会陷入“动员—失败—再动员”的困境等。[10]

通过对于以往研究梳理和分析可知，学者们研究成果主要集中在项目制视角，即借助项目制来分析产业扶贫项目实施过程以及由此出现的项目困境；或者是讨论基层政府在产业扶贫中的行为角色，如行政介入过多、脱嵌市场等；或者是讨论政策实践所导致的后果，如政策目标偏离、运行困境多发等。同时，在分析政府行为时，也多是分析县、乡镇政府行为逻辑，而没有分析作为项目执行主体的村级基层组织、行动者个体实践政策的行为动因，更没有将几方行动主体放到一个层面上来进行分析，这为本研究提供了一个分析切入点。

二、基层组织政策实践过程运行逻辑：多重思维的解释路径

基层组织是国家权力在农村的延伸，既作为国家权力末梢，又是地方社会的自治单位。[11]由此，基层组织作为农村具体工作责任主体，对于有效落实上级政策具有承上启下的作用。而基层组织工作效能如何，直接反映出国家政策体系对于农村、农民工作的设计初衷和良好愿景。然而，现实情况是，党和国家关于农村政策一方面被基层组织表征为报告文本规范性，另一方面被表征为具体实践层面一定程度的变通操作。进而，要全面了解并有效阐释基层组织政策实践样态和基本行政过程，我们尝试借鉴并延伸项目制分级运作机制和解释框架，即国家部门“发包”、地方政府“打包”和村庄“抓包”机制[12]，并力图突破部分学者关于城市社区治理双重背离现象研究[13]以及乡镇政权运行策略主义逻辑[14]，从上级政府层面(1)本文中的上级政府是指乡镇政府(不含乡镇政府)层面以上各层级政府序列的统称。—乡镇政府层面—基层组织层面—民众群体层面不同思维源点出发，探寻此一类别现象运作背后的逻辑机理。

1.上级政府层面：政策设计程式化思维

政策文本是针对全局性问题的宏观把握，是针对某一类问题和现象的指引性文件，此之谓“政策一统性”[15]。这一政策规定设定的“只是规则的外部形式，它描述了人们的实践规则”[16]。但从具体工作实际运作可以看出，制度上的文本安排与实际运作之间往往存在着张力。[14]尤其在当前制度环境下，由于层级体制追求组织序列合理性、规范化，强调组织原则和组织效率等，进而实现工作目标延伸和职能、责任的下移。诚如周雪光所言：“在理想状态下，各地基层政府和具体执法官员应该按照实际情形和准确信息，以各种灵活性来具体执行这些政策。但是国家政策的一统性和检查验收的刚性迫使各地官员不得不以类似的高压手段来完成自上而下的任务。”[17]在宏观政策微观实践中，由于组织体系的制度分工以及非人格化特质，在政策设计上遵循事本主义逻辑，体现出程式化表达思维。从而导致上级政策设计和基层具体实践之间存在着一定的不对等，进而引致乡镇政府在行政推动上有着一定的操作空间，如信息屏蔽、层层加码等。

2.乡镇政府层面：行政推动的制度化思维

当前，在全员“目标管理考核”[18]的制度体系下，乡镇政府具体执行政策时，由于自上而下行政指令和政策规定的刚性要求，出于“尽快出成果”和“检查不出问题”的思维惯式，乡镇政府会出现游走于制度边缘或之外的行动表达，具体工作“管用和实用的方法”在基层实践中不断上演。这样，为了“完成上级制定的指标与任务，下级往往在时间上增加一个‘提前量’”[19]，同时在工作任务上提出一个“增超量”。尤其在当下，基层政权由“汲取型向悬浮型”[20]过渡，尚未形成完全意义上的“服务型”格局。相应地，上级政策设计程式化与基层实践简化论的勾连，都可能导致乡镇政府行政运行方式的不规范。这样一种运作体制，下延到村一级也不例外。村级干部在具体落实政策的过程中，必然上行下效地采用符合他们体系框架和利益需求的行政运作手段，即一种基于政策文本执行的规范表达，一种基于乡土社会人情规则和小农理性的变通操作。

3.基层组织层面：具体实践简化论思维

黄宗智根据晚清时期的特殊现实，将处于国家与村民之间的基层组织称为“第三领域”，并在此基础上又提出“集权的简约治理”[21]概念。与之相应，在当今的社会治理体系中，由于基层组织所处的“第三领域”位置，在组织形式上有着明显的层级等次序列，而在行政内容上有着变通操作的显在性表征。尤其在当前市场经济推进和功利目标的侵入下，基层组织“简约主义”策略，被具体实践简化论思维所替代。也即在基层组织实践中，“除了特定目的的行政大检查之外，村干部日常的工作重结果而不是程序”[16]。这一行政实践广延开来，则意味着基层组织会不断根据自身实际情况对政策文本做出调整，让准则妥协于现实，规则妥协于人情，让变通操作在基层工作中时常出现。

4.民众主体层面：行动合作理性化思维

“理性化”一词，源自马克斯·韦伯，它是指个体合理地指向有意识的目标实现行为。[22]20世纪90年代，科尔曼从个体行动者和法人行动者入手，发展出新的社会行动理论，并逐渐成为社会学理性选择理论的代表人物。他认为，“合理性对于行动者而言，不同的行动者具有不同的效益，而行动者的行动原则可以表述为最大限度地获取效益”[23]。乡土社会的农民群体，在我国历来具有“生存本位”的理性追求，“乡”与“土”既是传统农民基本的生存保障，也是其割舍不开的心理情结。21世纪以来，伴随着市场经济延展与城市文明的进驻，农民的经济理性越来越在日常生活与生产中得以凸显，并成为基层行动者日常世界的组成部分。按照文军的观点，根据人们追求目标的不同假设，可以把居民在乡土社会的理性行动分为三种，一是生存理性，二是经济理性，三是社会理性。[24]因此，理性“经济人”追求个体利益最大化的动机决定了其行动策略，即使他们考虑社会结构的影响，甚至认为“社会关系反映了市场的力量”[25]，认为经济行动是嵌入在社会网络结构之中的。但是，他们的行动旨趣和行为动因也是在上述三种理性思维指导下的附和与迎合，是在自身利益考量后的最优化选择。

我们在对上述分析视角进行逻辑梳理与理论整合基础上，进一步将之概括为如下命题：

命题1：上级政府政策文本程式化和原则性表征，以及与基层工作实际衔接的不对等，可能会产生基层实践过程中的变通操作；

命题2：制度环境下乡镇政府执行上级政策时，通常会层层加码，将压力和责任下移到基层组织，增加了他们具体行政的难度；

命题3：基层组织具体执行上级政策时，既要遵从乡镇政府行政指令，又要兼顾农村工作乡土性特点，可能会根据自身利益最大化需求和实际工作成效考量，而采取简化论策略；

命题4：民众群体具体执行项目时，出于利益水平与关系结构考量，可能会在理性思维指导下附和与迎合基层组织提议和倡导，进而实现几方不同行动主体的行动合作与利益共享。

三、案例呈现与逻辑解析——精准扶贫产业政策基层实践过程的运作机理

制度环境下的产业扶贫是指以贫困地区资源禀赋为前提，以市场需求为导向，以产业发展为抓手，以外部扶贫力量为依托，通过科学确立产业扶贫项目，有效投入技术、信息、资本、土地、劳动等要素，进行产业培育和发展，从而促进贫困地区经济发展和贫困人口收入增加，实现脱贫致富的过程。因此，发展扶贫产业是实现脱贫攻坚目标的有力举措。而上级政府在关于产业扶贫政策设计中，有着严格操作流程和运行规则，并严格限定了补贴标准和奖补范围。当前制度体系下的基层组织，应然状态下必须在组织上、政治上、行为上与上级政府保持一致，即按照文本制度规定来程序化运作和有效率推进，确保圆满完成该项任务。但是由于政策一统和区域实践之间的差异性，基层组织在具体实践扶贫产业政策的实然状态中不同程度上存在着变通操作政策文本的现象发生。两种样态共同形塑出基层组织精准扶贫产业政策的实际运作过程。

(一)案例呈现：扶贫产业政策实践的运作过程

本研究中的样本点陈村地处W镇中部，是个典型的农业村落，辖17个村民组，460户居民，人口1 860人，面积近7 000亩，耕地面积4 280亩。村内有树林150多亩，县级小型水库一座，占地约300亩。该村地处江淮分水岭脊背地区，缺水易旱，适宜桃梨树等经果树种生长。全村经济收入来源于农产品输出及外出务工两个方面。在农业种植上除了传统稻麦、棉花外，南瓜、冬瓜种植也相当广泛，是W镇南瓜、冬瓜基地建设的重要后备力量。(2)资料来源于W镇人民政府网站。

1.陈村贫困户产业发展情况

通过对陈村贫困户基本情况再梳理，我们可以发现，全村共有贫困户52户，98人。贫困户户主的基本呈现方式为：男性户主为39人，女性户主为13人。其中70(含)岁以上23人，占贫困户户主的44.2%。因病因残致贫34人，占65.4%。低保贫困户41户，占78.8%。

在上级政府政策文本原则性规定和乡镇政府行政思维双重作用下，陈村的产业扶贫政策实现了全覆盖，即该村贫困户全部发展产业，其产业发展模式主要为种植业和养殖业，并依托当地企业玉川家庭农场实行主体带动策略。其中，52户中只有4户没有发展种植业，而是采用养殖业发展，其他48户产业发展均是采取新型经营主体带动模式，占整个贫困户产业发展的92.3%；70岁以上仍然发展产业的23户，占比达到44.2%；种养业兼有的26户，占比达到50%。

2.产业扶贫政策实践过程的路径表征

根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。1982年维也纳老龄问题世界大会确定，60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化。[26]如果将陈村贫困户按照这个标准来分析，则这一群体已经处于严重老龄化阶段。通过数据比对可以发现，陈村的贫困户中，60岁以上人口占比达到71.2%，其中70岁以上占比几近一半。同时，根据A省关于扶贫政策的相关文本解释，对有劳动能力贫困户，通过“龙头企业+贫困户”“合作社+贫困户”“大户+贫困户”“电商+贫困户”和贫困户自主选择种养项目等形式，精准落实产业扶贫项目；对无劳动能力贫困户，通过土地、资金、资源入股龙头企业、合作社、大户等各类新型经营主体的方式，获得分红收益。与之相应，对符合农村低保条件建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围；对符合扶贫条件农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围。而在这一过程中，依据上级产业发展补贴政策，其奖补范围涵括了贫困户、主体带动大户等。据此，我们可以看到，在陈村扶贫产业政策实践中，贫困户人群中70岁以上群体产业发展的主要实践方式是依托本村境内的玉川家庭农场，采取新型经营主体带动模式。同时结合低保政策兜底(低保贫困户占比达到78.8%)办法，基本实现了政策规定贫困户脱贫“两不愁、三保障”目标。

(二)逻辑解析：扶贫产业政策实践过程的运行机理

基层组织实践精准扶贫政策，其应然状态是按照规定流程和操作步骤有序推进和合规开展。但是在“行政发包制”[27]的制度环境下，具体到每个项目的实施，在基层则可能存在“事件化”[28]的反常行为。尤其在当下，目标责任制考核和检查督查工作的常态化推进，使得农村基层组织长期处于繁重工作压力之下，既要对上负责又要对下负责。因此，当基层组织面对上级政府任务压力时，其实然状态中将会采取一定的变通操作策略，以图规避责任和分担风险，进而达致检查验收合格目标。陈村的产业扶贫发展全覆盖镜像正是在此种背景下呈现出来的。

1.上级政府层面：程式化思维下的政策一统性

陈村实施产业扶贫政策流程和操作步骤主要为：农户申请，经过一系列公示等相关程序，由基层组织实地验收并上报，然后在上级相关部门抽验合格后将补贴资金打卡发放到农户手中。从这一流程看，程序合理，一环紧套一环，层层把关，确保政策有效落地。而从W镇所在县扶贫产业政策文本里，我们同样可以看到，其对于产业发展补贴标准和奖补范围均有详细规定(节选)(3)资料来源于W镇所在县2018年特色种养业精准扶贫奖补项目验收操作规程。：

(1)种植露地蔬菜(包括瓜类、薯类、蔬菜等)面积达2亩以上的，每户每亩奖补500元，最高奖补1 500元；

(2)养殖龙虾(含稻虾共养)及特种水产2亩以上的，每亩奖补500元，最高奖补 3 000元；

(3)养羊6只上的，每只奖补400元，最高奖补3 000元；

(4)养鸭50只以上的，每只奖补10元，最高奖补2 000元；

(5)养鸡50只以上的，每只奖补10元，最高奖补2 000元；

(6)养鹅10只以上的，每只奖补30元，最高奖补2 000元。

与此同时，对于新型农业经营主体带动贫困户的补贴标准和奖补范围也有明确规定(节选)(4)资料来源于W镇所在县2018年特色种养业精准扶贫奖补项目验收操作规程。：

对农业企业、专业合作社、家庭农场、大户等新型农业经营主体带动贫困户实现务工收入、订单生产(不包括粮食)直接增收3 000元以上，吸纳贫困户以土地、水面、资金、设施、设备等入股方式参与特色种养业发展直接增收1 500元以上的，按照经营主体直接带动贫困户实际增收金额的15%奖补受益贫困户，按贫困户实际增收金额的15%奖补直接带动贫困户发展和参与发展特色种养业的新型农业经营主体。每户每年最高奖补3 000元；新型经营主体带动贫困户5～50户的，最高奖补15万元；带动50户以上的，最高奖补30万元。

由此可见，无论是特色种养业还是新型经营主体带动贫困户的补贴标准和奖补范围，在上级政策文本里，均有着原则性规定和明确的解释。其中对于贫困户发展特色种养业的，如露地蔬菜、鸡鸭鹅等，均是按照规模给予相应的补贴，以增强贫困户发展特色产业的保障性；而对于新兴经营主体带动贫困户的，则是根据带动规模和经济效益给予相应补贴，以提高他们的参与积极性。这样，陈村产业扶贫项目在上级政策文本设计一统性规定和原则性表征下，其项目实践规范性要求和精细程度即具体表征为从申请到验收直至奖补资金打卡到户，均有着严格的操作流程；对于项目奖补标准，有着精细的分类，对于民众群体奖补范围也做了具体规定。但是此一政策一统性规定，是在宏观层面上原则性规定，是对于全域范围内扶贫产业发展指导性文件，其在制度体系内体现出上级政府部门的程式化表达思维。

2.乡镇政府层面：制度化思维下的任务加码

精准扶贫政策是国家推动落后贫困地区发展的宏观战略，其在政策层面要求到2020年不落一户，全部实现脱贫目标。A省为了实现精准脱贫目标，在产业发展等方面也出台了相关政策文件，如给予贫困户种养业发展补贴、给予新型经营主体财政奖补等措施，促进贫困户发展产业，保持贫困户脱贫的持续性。同时，根据A省人民政府办公厅印发《关于产业扶贫等6个方面存在问题整改落实方案的通知》要求：通过产业扶贫带动贫困人口脱贫比重达51.8%，专业大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体带动比例不低于70%等。在省级文本规定里，其所提出产业扶贫政策实践范围是有着一定比例的，是针对全省范围内精准扶贫政策的基本规定。然而在W镇调研我们可以看到，为了完成任务，该镇政府在省级通知规定比例基础上大幅提高，要求所辖各村扶贫产业发展做到全覆盖。而上述文件政策在不同层级政府部门的文本解释下，具体到陈村落实情况来看，即是其村域范围内52户贫困户全部发展产业，做到扶贫脱贫工作有产业支撑，实现年终检查验收合格。

上述政策举措文本解释和具体实践，可以看出乡镇政府的制度化思维。无论是任务层层加码，还是产业发展全覆盖，均是为了实现年终检查验收不出问题，让上级领导认可他们的工作绩效。而在这一过程中，不同层级政府领导均表征出对于政策文本解释的高度一致性，即是为了应对年终扶贫检查。如县级分管领导要求乡镇从讲政治的高度来认识精准扶贫政策的重要意义；而W镇主要领导也持如此观点，因为精准脱贫工作是“一票否决”项目，如果被上级派来的第三方检查组查出问题，则县、乡镇领导均将受到处分。进而，他们的思维模式因应到具体工作安排上，则是实行责任分解和任务下压。由乡镇包联干部和挂职村书记来共同抓好落实，进而实现上下工作目标的一致。

关于乡镇政府的制度化思维，我们还可以通过陈村扶贫专干访谈话语中分析出来，如“我们这些扶贫专干，整天填表都累得晕头转向的。因为那个扶贫报表实在是太多，都是上级要求定期上报的。而且各部门要求的内容都是差不多，但是都还是要单独填报。也许省上扶贫系统只要一张表格，到了下面则会衍生出几张表格，让你整天围着这些表格打转转。话说光那个扶贫手册我们都不知道更改多少次了……今年情况好些了，但是我们还是不敢马虎，还是要在表格上下功夫，要及时更新信息”(村扶贫专干L干事(5)本文中的访谈对象称号是以其姓氏第一个字母代之，同一姓氏访谈对象分别标注数字加以区分。(下同)，20190103)。这又从另一个侧面验证了乡镇政府对于上级任务策略性解释和文本规定之外的层层加码，及至基层组织，体现出他们对于上述工作任务繁重的无奈和负荷强度。同时由于责任连带关系，基层政府的绩效往往也决定着上级政府(部门)的绩效。如果基层组织在检查中被查出问题，也必然对其上级领导有所影响，而这也必然引致上级部门领导的重视和关注。这样，乡镇政府领导基于制度化思维下的身份约定和职业认同，在具体操作策略上，必然会层层加码，任务下压，防止个别“拖腿”现象出现，努力做到“检查不出问题”。

3.基层组织层面：简化论思维下的策略应对

通常意义上，基层组织是上级政策在农村实践的具体执行主体，其应然状态是严格执行和有效落实上级政策，以体现党和国家民生为本的原初宗旨。但是，在农村调研可见，基层组织在面对制度环境下任务要求和农村实际工作复杂性时，往往会根据自身角色特点和身份认同采取有选择的行为方式。一方面是基于制度体系内，面对乡镇政府任务加压，基层组织必须按照文件规定抓好落实，其工作标准要求程序严谨、文本规范，检查结果达标；另一方面是基于乡土社会内，面对当今快速流动的农村现实以及贫困群体差异性，偏重直接效果，注重当下利益，要求他们在实践权力过程中采取差异化产业发展政策。当上级政策规定贫困户脱贫有产业带动和低保兜底等多种选择方式时，为了完成任务，实现上下级之间的利益合作和责任分担，基层组织必然会在政策文本解释上找到落实载体，即新型经营主体产业带动和 入股分红，实现几方利益合作，呈现出他们在制度体系内既能对上负责又能对下交代的“农村工作举措”。

延伸开来分析，基层组织在当前制度环境下的行政思维与乡土思维，虽然在形式上“位于国家组织体系的末梢”[29]，但其本质上仍是上级政府在基层工作的延伸，是乡镇在农村工作的“一条腿”。换言之，一方面他们的行为表达逐渐游离出村民自治组织的民本框架，而另一方面又必须有效融入国家行政运作的整体序列。他们的行动逻辑和思维动因即要完成上级任务，要政治正确；同时下面群众工作要做好，要符合乡土社会规则。而这一思维动因表现在具体政策实践中就是发展扶贫产业采取多元化策略，不搞单打一，呈现为注重结果的简化论思维。如陈村贫困户在发展产业过程中，则根据不同年龄群体采取有选择的产业发展策略。其中对于年龄偏大、缺乏劳动能力贫困人群，除了在低保政策兜底之外，还采取新型经营主体带动策略，让他们发展露地蔬菜，实行入股分红；而对于年龄偏轻、有一定生产能力贫困人群，则采取发展养殖业等方式，让贫困户居家养殖一部分鸡鸭鹅、养殖龙虾等，并据此上报镇里帮助申领政策奖补资金，而不管其种养业发展效果如何。而到了年底检查阶段，基层组织在年终总结报告里也会列出专门解释内容，如蔬菜有季节性要求，鸡、鸭、鹅等易受外在环境影响，有的成熟了销售出去了，有的受到家禽疾病影响而损耗掉了。对于上级检查部门来说，他们到重点贫困村所抽查的10户贫困户检查报告里也得写上有产业支撑，该村贫困户脱贫具有可持续性。

上述策略性产业发展样态，不仅体现在陈村年终总结验收的报告文本里，我们还可以在对陈村支部书记的访谈中得出。他们的具体举措是一方面通过新型经营主体产业带动，也即在当地企业玉川家庭农场协作下，采取贫困户入股分红方式，发展种植业；另一方面通过贫困户自养家禽、领取政策奖补资金等方式，实现贫困户收入增加目标。另外，在年终检查阶段，由于有了贫困户发展产业基础资料，加之他们对于农村社会复杂性的强力解释，使得上级检查部门尤其是第三方检查组认可他们的工作绩效，进而实现“检查不出问题”目标。难怪陈村支部K书记自豪地说道：“现在我们陈村可以说是基本做到产业发展全覆盖了，在年底检查时也可以坦然应对了。可以毫不夸张地说，我们已经圆满完成镇党委、政府交给我们的任务了。”(村党支部K书记，20190102)

4.民众群体：利益考量后的理性选择

乡土中国是一个“熟人”“半熟人”社会，有着“独特的结构情境，包含着一组特殊的文化分类体系，他们会使个体用不同的方式来思考人际关系”[30]。在这一背景下，个体行为走向是受到结构情境形塑的，是随着外在环境变迁而有所调整的。而在费孝通先生看来，“乡土社会是安土重迁的，生于斯、长于斯、死于斯的社会”[31]。人们在这样的社会里，“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”(6)出自《孟子·滕文公上》。，表现为对于乡土社会人情规则的自觉遵循和人情、面子的内在考量。尤其在中国中部农村，这种表现尤为明显。由此，在乡土社会农村格局和人情规则里，传统民众群体在流动的当下社会，除了要求生存安全之外，其行为动因更多基于经济利益的理性考量以及对于乡土社会关系网络的长远预期。而上述思维模式因应到产业扶贫政策过程中，当熟人社会中的村级干部提出实施产业扶贫政策行为选择时，村民群体便坦然配合并达致行政实践的有效默契。可见，人缘、人情在基层治理中具有重要性和独特性，它往往是开展基层工作的良好铺垫。而经济利益的直接获得，更是村级干部对于村民群体的有效引导手段，两者结合形塑出基层干部农村工作的行政实践样态。

通过调研可知，在现今流变的乡土社会里，随着城市文明侵入和市场经济的导向，普通民众群体在这种大趋势下常常基于自身利益考量，不仅追求利益的当下获得，而且还追求乡土社会的未来预期，进而生发出对于村级干部行使公共权力的敬畏与妥协。这样，在村干部提出新型产业带动时，他们便主动配合，积极附和，按照村干部要求去玉川家庭农场拍摄照片存档，以备上级部门查验。因为在他们的认知里，“都在一个村住着，今后说不定有些事情还要麻烦村里。书记找到我，我去了，既是给书记面子，自己也获得了的实惠”(贫困户C，20190105)。而对于新型经营主体来说，他们在陈村发展蔬菜大棚产业，需要牵涉到办证、土地租用等相关事宜，也需要乡镇政府、基层组织予以支持和帮助。当镇村领导和村书记要求他们予以产业带动支持时，他们表现出来的思维模式也是如此。如“我们到这个地方来投资，还是需要当地政府和村里支持的……这次，国家搞精准扶贫，镇村两级领导都出面了，找到我了，我不可能不给这个面子。我们企业将来还要在这里立足和发展的”(T总，20190106)。

通过分析可见，处于乡土社会的民众群体对于实践扶贫产业发展政策行为走向清晰呈现出来。其中，对于贫困户群体来说，他们在农村社会中基于自身利益的理性算计和人情面子的预期效益，其行为动因皆是民众群体在乡土社会的基本生存与社会关系逻辑。而对于新型经营主体来说，他们由于身处市场环境和农村社会双重情境下，不仅有熟人社会基于现实利益和长远预期的打算，不断构建人脉关系，积极营建社会网络；同时还要符合自己作为市场主体的价值追求，进而他们在行为策略上和思维模式上主动迎合基层干部的政策主张和实践倡导。因此，长期在农村工作的基层干部熟稔于乡土社会人情规则和关系网络，并根据农村工作复杂性和民众群体差异性而采用“有选择的策略”，从而实现了村民经济理性、企业社会理性与基层干部政治理性的有效共振。

上文所述，无论是上级政策文本设计原则性规定，还是乡镇政府基于检查验收合格的任务加码，抑或是基层组织完成任务的简化论呈现，以及乡土社会民众群体表征出来偏重直接利益的理性化追求等，而身处国家与社会、政府与群众之间的基层组织，不仅有制度体系内职业角色约定，体现为组织认同；也有乡土社会里个体关系网络约定，体现为社会认同。这种多重行动主体共同作用下的精准扶贫产业政策实践策略，不断形构出基层组织实践国家项目政策的运作逻辑。

四、结论与建议

在本研究中，我们采用个案呈现来分析农村基层组织实践精准扶贫产业政策的全过程，并在此基础上构建了一个多重思维考量下的解释架构，即上级政府—乡镇政府—基层组织—民众群体之间的有效互动，以及基层组织，形构出基层组织在政策实践的路径表征与运作机理。研究结果表明，上级政府基于全域的政策文本一统性和原则性规定，体现为一种程式化表达思维；同时，乡镇政府基于职位职责要求以及任期政绩追求，对于产业扶贫政策实施要求全覆盖，以实现他们任期内的职业愿景，呈现为一种制度化思维；而对于基层组织来说，基于农村实际工作复杂性以及乡土社会礼俗钳制，也要寻找一条既能对上负责又能对民众有所交代的农村工作举措，进而引发他们具体实践过程中的结果导向，呈现为一种简化论思维；最后，对于民众群体来说，他们的主要目标是在尽可能情况下获得上级政策帮扶和资金补助，以及对于未来效益的社会预期，呈现为一种理性化思维。

同时，通过分析还可以看到，这种多重思维检视下的分析框架，与官僚制的“理性主义”逻辑有所不同。由于不同层级政府在具体实施项目过程中都会基于自身利益而夹带着多重意图和目标，从而使项目所涉及总体结构关系及其运行机制变得更加错综复杂，进而构成输入与嵌入、规制与变通、支配与反应相互交织的治理过程。[32]这一治理模式因应到精准扶贫产业政策实践中，基层组织既有短期内完成绩效考核目标的理性计算，也有深处现存体制下的无奈[33]，更有对于职业愿景的未来预期。于是，当上级政策规定的原则性传达，在层层加码的目标责任制下，及至基层组织，他们必然会在政策规定之外找到一个有利于他们尽快完成任务的操作手段。而要规避此类现象，让精准扶贫政策应然状态规定与基层组织实然状态行政相一致，我们认为应当从以下几方面予以调整：

一是在政策设计层面，要区分区域差异性，提高群体类别针对性，在“精准性”上下功夫。上级政府要针对不同地域和不同类型群体，有针对性设计帮扶政策的指导性举措。如对于缺劳力、缺技术年轻贫困户，可以采取职业技术培训、提供启动资金等措施；对于因病致贫且年龄偏大贫困户则采取政策性兜底办法，提高大病政策性报销比例，以减轻他们对于疾病治疗的支出，减少因病致贫、因病返贫比例；对于因学致贫贫困户，则要在雨露计划、就学奖补、奖学金计划等方面用力，帮助这一群体安然完成学业。二是在任务执行层面，要结合农村工作实际，提出有效执行策略，在“可操作性”上下功夫。乡镇政府要对照文件要求和实施标准，提出符合当地实际的落实举措。同时，在这一过程中，乡镇政府不能基于显性政绩追求，而搞层层加码与任务滚动式增长，以减轻基层组织具体落实任务的难度和负荷。三是在基层组织层面，基层干部要根据本区域贫困户具体情况，按照上级政策规定有效落实文件，在“一致性”上下功夫。在落实上级文件时，不能为了尽快完成任务硬性要求，而搞选择性执行和策略性解释，在结果呈现上追求简化论实践。四是在民众群体层面，要加强精准扶贫政策宣传，在“参与度”上下功夫。要加大扶贫政策宣传力度，不断提高民众对于政策知晓率和政策实施关注度，让民众群体对于政策要求耳熟能详；同时，要加强民意监督，采取村民代表会议、村民理事会等方式，让广大村民参与管理村级事务，提高民众参与自治积极性；另外，还要畅通民言渠道，采取意见箱、定期走访、网络留言等方式让其他民众能够发表意见，帮助做好村务公开工作，进而增强政策落实效果。如此，我们提出在政策设计、任务执行、具体操作和民意支持等方面综合纾解建议，力图实现上级政策文本与农村基层具体实践有效衔接，实现产业扶贫政策由以往“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转换，实现真正意义上精准扶贫、精准脱贫，进而实现全面建成小康社会的战略目标。

另外，需要指出的是，我们这里提出的精准扶贫产业政策实践多重思维检视框架，以及不同层级行动主体行动策略，可能由于个案内容单一性和分析浅表性而显得对于农村工作普遍性解释力略有不足。我们的目的只是想通过这一案例来呈现精准扶贫产业政策在农村基层的实践过程以及运作逻辑，只是想引出这一话题，引发学科研究兴趣来探究不同政策举措在农村基层实践的具体样态。同时，上述个案解释和分析框架不仅体现为解释精准扶贫产业政策实践这一单独个案，其政策改进措施也非针对精准扶贫产业政策这一独特现象，而是要广延开来，以期对于解释农村基层组织其他类似政策实践问题提供一定的借鉴。而这也是本研究的初衷和笔者关注的重点。