制度格局：“三权分置”视域下农村宅基地流转的路径优化

李彬 姜德鑫

摘要：“三权分置”被视为农村土地度改革的重中之重，盘活海量闲置宅基地的经济属性不啻于活跃农村资本要素，更是重新审视宅基地权能制度化的契机。从历史的维度评析论述我国宅基地制度发展的进程，指出了宅基地的流转在于回归其经济属性，并以此作为制度设计的进路。而突破现有宅基地流转的制度困境就必须以社会经济和法律制度为格局，厘清法律逻辑。以“三权分置”为突破点，以宅基地资格权为平衡与衔接点，以系统编纂和修改相关法律为契机，以机制创新为抓手，为全面优化农村宅基地流转路径，激活农村土地改革提供制度“线路图”。

关键词：三权分置;经济属性;宅基地权能;宅基地资格权

农村宅基地制度经过多年的发展历程，在不同历史时期存在其特殊的制度形式，从实现“居者有其屋”的社会保证功能到宅基地与房产所有权“两张皮”模式，都无法真正发挥这一重要土地权属的经济功能。为充分释放农村的市场活力、激发“三农”的可持续发展，因此中共中央提出“三權分置”的制度设计。

近年来，重庆、广东、天津等地进行了宅基地改革探索，并在一定程度上激活了农村土地资本要素，促进了农村经济社会的发展，但是全国范围来看现阶段宅基地流转问题仍然存在制度障碍。因此，我们有必要厘清现有制度思路，明确改革路径，为宅基地制度的改革和完善提供有力制度保障。

一、农村宅基地流转基础

2018年“中央一号文件”提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，逐步完善农村闲置宅基地及闲置农房治理。着力推进农村土地制度和农村集体经营性建设用地的改革，加快建立以需求市场为导向的城乡建设用地管理体系。因此，农村宅基地流转有其必要的逻辑和基础存在。

（一）农村宅基地流转的社会经济基础

1.社会保障功能日益淡化

从1962年《农村人民公社工作条例修正草案》通过开始，农民就把宅基地看作是最基础的生活物资，本村农户被赋予无偿获得、永久占有和使用的基本权利，并且在此时的土地政策中社会福利性质被突出强调。[1]同时对于申请的宅基地和自建房屋及附属设施的所有权村民和继承人长期享有。该制度设计对于满足广大农民“住有所居”的基本需求予以强有力保证，亦更加突出体现了农村宅基地的社会福利价值功能。

1986年《土地管理法》《国民法通则》及2007年《物权法》的立法主旨都注重实现广大村民“居者有其屋”的社会保障功能。并且一味强调如果农民失去了最为基础的生活资料（宅基地），就会导致其大量的村民丧失生存的基础支撑，近而影响农村社会稳定。

到21世纪，特别是新《土地管理法》的相关规定，转变了宅基地的社会福利和生存必需的理念，在原来“一户一宅”的基础上，增添宅基地户有所居的规定，鼓励进城买房的村民自由流转宅基地，允许符合条件的农村集体经营性建设用地入市改革，在社会保障属功能基础上明确提出的宅基地的经济功能。

据显示，中国的农民工团体的总人口已远超2.69亿，这其中有1.66亿人外出打工，而且外出打工人员依然以每年0.23%左右的速度在增加。[2]其中大量的农民进城并常年定居在城市生活工作，使得他们与包括宅基地在内的农村土地的粘度下降，使得农村的资产（宅基地和承包地）长期处于闲置状况。这足以证明宅基地对村民的社会保障属性正在弱化。

2.社会经济功能日益凸显

农村宅基地的保障性功能淡化的同时，蕴藏的经济价值也被严重低估。有学者统计中国农村土地资源总价值高达274万亿，如按5%的收益率来估值，这笔高达274万亿的“沉睡资产”一旦醒来，每年便可以为农民直接增加14万亿的财产性收入，平均每位村民能分到1.5万元。[3]再者，随着我国经济的不断的发展，城市涌入大量青年劳动人口，对处于城郊的村庄是一次难得的历史机遇，派生了大量的租房需求和买房需求（小产权房），催生了农村房屋的经济属性，对于农村社会原有的宅基地法律设置构成实质性的冲击，同时也对我国农村社会经济的进步造成一定程度困扰。

3.农村土地制度改革的应然要求

我国正处于全面深化改革的攻坚期与深水期，解决“三农”问题的必由之路在于深化改革，而改革的重心在于全面设计实施农村宅基地在内的土地制度[4]。对于农民来讲土地是最为根本的生产资料，宅基地是构成农村土地的重要组成部分，宅基地的所有权归集体，用益物权归集体成员，却未赋予集体成员自由处分的权能，这在一定程度上困扰束缚着宅基地的流转。一方面造成经济社会发展所需土地资源不足，另一方面导致大量宅基地被闲置，被形象地比喻为“乡村振兴一边捆着草，一边饿着牛”。可以说农民的宅基地流转问题制约了农村经济社会的发展。农村宅基地“三权分置”改革通过巩固集体所有权，落实集体成员资格权，适度放活宅基地使用权，有利地破解这种尴尬局面，促进农村土地制度的改革深化，打破农村宅基地流转的法律制度障碍，推动农村土地资源的有效配置，最终打通“牛可以吃草的通道”，真正实现城乡的融合发展。

（二）农村宅基地流转的法律制度基础

1.农村宅基地流转的法律基础

在私法范畴，国家依法保护公民合法财产，赋予公民个体完全的物权权能。宅基地上的附属建筑设施属于村民的个人财产受到法律的完全保护，并享有完整意义上的所有权，即占有、使用、收益和处置的权能。譬如，1962年以前农户在法律允许的范畴之下，可以对农房及其附属设施和宅基进行出租、抵押和变卖。但是在社会主义改造之后，《物权法》《担保法》对宅基地是否可以流转（集体范围内的置换除外）予以模糊性规定，原则上予以禁止，但法律法规另有规定的除外。既然可以通过特别法规定“除外条件”，也就为宅基地的流转留下法律的制度空间。

在公法范畴，宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。房地产管理法作出“房随地走，地随房走”的管理规定。既然宪法对公民私有财产予以保护，民法也规定了宅基地上的建筑物及其附属设施属于农户私人所有和地随房走的规定，原则上宅基地及其相关权益可以自由流转，但由于我国社会主义生产资料公有制和中国宅基地独有的社会功能法律对此原则上做出禁止性规定。随着“三权分置”的改革措施被正式定为农村土地改革方向，因此土地管理法也适时做出调整，规定“村民可以出卖、出租、赠与住宅，但是再申请的，不予批准。同时允许进城买房的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。此举意味着在公法范畴正式承认了宅基地使用权的流转。

通过分析我国宅基地相关立法可以看出其经历了从完全的自由流转时期过渡到禁止流转阶段再到“三权分置”条件下的流转阶段。法律起到了关键作用，虽然法律层面承认宅基地依法可以进行流转，但是现阶段公法与私法及同一法系内部还存在矛盾表述，并且对于宅基地三权理论表述、宅基地流转方式、范围等诸多方面没有详细规定，对后续流转造成阻碍。

2.农村宅基地流转的政策基础

通过对近十几年中央文件的梳理，可以反应出农村宅基地在内的改革之路越渐清晰。其一是回归原有的经济属性，从十八届三中全会“赋予农民更多财产权利”“保障农户宅基地用益物权”到十九大“完善宅基地权益保障”“保障农民宅基地权益”，无疑都是对农民宅基地经济功能的正视，对宅基地财产属性日趋凸出的积极回应;其二是自愿流转原则，从“宅基地换资金”“宅基地换住房”“宅基地换社保”到对“自愿有偿退出或转让宅基地”不断的政策调整，正在实现宅基地流转的方式的不断优化;其三是对宅基地社会保障属性的不断坚持与完善，从2015年到2019年，国家连续多年在文件中指出“探索和不断完善村民住房保障新模式”，足以证明国家并未忽视宅基地的最基本属性，只不过是需通过新的模式来加以实现其社会保障功能;其四是持续渐近式的土地改革之路，从最初“有偿使用”到“完善农村宅基地管理制度”再到稳步推进农村宅基地的确权登记等，都可视为对开禁宅基地使用权流转的前期准备。

经过多年的有益探索和经验积累，特别是在农村承包土地改革初见成效的基础下，最终“三权分置”的改革路径也被运用到了农村宅基地改革模式之下。为农村宅基地的各项改革指明了道路，可以说这是中国农村土地产权制度的又一次关键改革。这足以看到国家对宅基地“三权分置”改革已经到了实际操作层级。

3.农村宅基地流转的价值基础

社会主义新时期，人民更加追求效率、公平与正义的有机统一，正如十九大报告中指出“要努力实现更有效率，更加公平的发展”，宅基地流转也要以公平、效率为保障。

在“城乡二元”结构的土地制度下，造成了现如今的农村产权保护理念和土地使用制度的不平等。宅基地使用权的构架在给予农民权利的同时，又限定了村民自由买卖的需求，使其无法真正享受宅基地改革制度带来的土地增值收益，这无形中造成了城市居民与村民对其享有的房产权利事实上的不公平。因此我们要以《物权法》规定的物权平等保护原则和权利平等原则为基础为宅基地的公平流转提供了价值保障。

在当前流转模式下，造成了我国宅基地使用权缺失收益权和处分权，而且自由流转是效率的生命，但宅基地却不能自由流转和抵押。目前，每年农村出现宅基地的闲置情况都在10%—15%左右，即使按照保守数字2亿亩来计算，处于闲置状态的宅基地还将近有2000万亩左右，[5]宅基地不能通过市场进行资源的有效配置，出现一定程度的闲置与浪费。然而“三农”问题的解决路径主要依赖于农村金融的发展，作为村民重要财产的宅基地却依旧未在法律中对其流转形式予以明确，使农村融资活动范围受到影响。[6]宅基地的有效流转能够为农村土地资源合理配置，实现高效利用提供一种方法。

二、农村宅基地流转之困境

（一）农村宅基地社会功能与经济功能的权衡之困

不同于欧洲大陆基于私有制为核心的产权理论表现出的追求经济效率的经济属性和保护财产权利的政治属性。[7]在以家庭私有制为基础的小农社会，中国的产权制度与欧洲国家大相径庭，除具有重要的经济属性及不稳定、弱小的政治属性外，还兼具中国产权意识独特的社会保障功能，提供必需的公共物品主要是指向农村社会的宅基地制度。在到人民公社阶段，农村宅基地的经济属性几乎完全砍掉，宅基地的社会属性达到了历史巅峰。随着农村宅基地的“两权分离”“三权分置”的出现，宅基地的功能设定和价值功能重新洗牌，当初的社会保障功能没有了以往居高至伟的地位。所以无论是农民群体还是集体外的社会主体，对宅基地经济价值的追求愈发强烈，由此也加剧了现行宅基地社会保障和经济效益之间的矛盾。[8]

在以社会主义为主体制度的国家，一切改革都要以人民的根本利益为出发点，要清醒地认识到宅基地改革过程中最基本的社会保障问题，要保证农民最后的生活所需，否则会引发一系列的社会问题，影响农村社会基层治安。

（二）“两权分离”模式到“三权分置”模式的衔接之困

在既存法律构架下对于宅基地“三权”分置缺乏完整规范的表述，“两权”分离模式下，集体土地所有权及宅基地使用权的基础法律内涵和性质均有实体法加以明确规定。相比之下“三权”分置模式，宅基地资格权是一个新设法律名词，造成“两权分离”模式到“三权分置”模式的衔接之困，究其根源在于法律基础的混淆。

物权与资格权（成员权）的混淆，在于宅基地使用权的原始取得和其后流转，未对其进行实质区分是其主要原因[9]。早在社会主义改造与人民公社化运动完成之后，中国的土地性质就从农民私人所有和国家所有转化成国家和集体所有的形式。1982年《宪法》严格规定了土地流转方式，国家禁止任何组织或者私人对土地（包括宅基地）进行非法形式的流转包括转让、侵占、买卖、出租;到社会主义市场建立初期因经济发展的需要而做出有限的放开、流转;再到全面深化农村土地制度时期的新《土地管理法》明确提出要在保证国家和集体所有权性质不变的前提下，推动农村土地的有效合法自由流转。这就产生了原始取得与流转取得的权利衔接问题。原始取得主要基于集体成员的身份，流转取得则是基于集体身份原始取得后对财产权的处分而取得，如果不加区分会阻碍农村宅基地确权工作的有序展开及农村宅基地法律关系的理顺，必然会影响宅基地使用权和资格权各自权能效益的发挥。

（三）既有法律体系关于宅基地流转之困

在成文法典国家，制定法是最高的社会规范，为社会各种主体提供指引和预测作用。在既有法律的框架之下出现法律、社会实践与中央文件严重脱节的情况，为农村社会进一步深化改革埋下不确定因素。其一，即使新《土地管理法》在农村宅基地流转改革上对中央文件和社会实践给予了强有力的回应，承认合法有效的出租、抵押等形式，也允许进城买房安家的村民在合法、自愿、有偿的基础下退出农村宅基地范畴，但是有关“三权分置”的一些成熟的改革政策在新《土地管理法》中并没有太多涉及。[10]其二，既有的民法体系中（如《物权法》《担保法》）对于农村宅基地的使用权、出租权、抵押权等财产权的既有规定是在社会保障属性最强大时期制定的与现阶段的宅基地试点办法及国家改革方向相背。因此，2016年国家六部委联合下发关于《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，對农村宅基地抵押、出租等方面的法律漏洞给予了弥补。

（四）既有试点模式难以适应“三权分置”的改革路径之困

随着近些年来农村新产业新业态的快速成长，乡村的多功能性被人们重新审视。农村宅基地的功能也发生了转变，从单一的居住功能拓展为多元复合性功能。从而引发了大量的社会资本开始对农宅进行开发经营，为农村宅基地的流转、满足不同农民多样化的发展需求创造了良好条件。[11]在全国展开了一大批有代表性的试点工作，并形成了一些不同的“流转模式”。

重庆的“地票交易”模式，主要是以市场作为调剂农村用地转用指标，依靠市场价格形成有效机制提高非农建设用地的经济价值，采用先补后占的新模式[12]。截至2018年11月，重庆市土地交易所，交易地票27.4万亩共534.7亿元[13]。该模式虽然做到社会价值和经济价值的双赢，但却回避了宅基地流转过程中的本质问题。

广东模式，采取将农村用地“再集体化”与政策协同的方式。此种模式将农村土地再集体化朝着股份合作模式改革创新，不但为农村集体土地入市提供制度和组织保障，也增强了集体建设用地权能改革的协同性有序性。[14]但也显现出一些新问题，如集体土地使用权到期后的处置问题等。

天津模式，创新点在于用农村的宅基地置换示范小城镇住宅。该模式不仅最大限度的保护和尊重农民的土地利益，而且也统筹兼顾了国家和地方政府的利益。从当地的实际效果来看，农民对其给予超过95%以上的评价度。[15]但是该模式也有一定的局限性，对于当地的经济发展水平有较高的要求，因此全国推广暂时做不到。

通过梳理全国几种主要试点模式，可以看到在很大程度上激活了农村宅基地“沉睡资产”。全国各地区土地资源、宅基地（建设农地）流转现状、农村社会保障程度和非农工作机会等多重要素决定了宅基地流转模式必然存在不同。但也存在一些共性的问题，即当下的试点改革只不过是在顺应改革时代要求和农民利益呼声下的一种变通，为回答宅基地流转问题的本质，只有在“三权分置”模式下，才能平衡宅基地房屋及其他建筑物所有人和宅基地所有权人之间的土地关系，实现乡村社会经济的稳步健康发展。

三、农村宅基地流转路径的优化

农村宅基地流转路径的优化，必须根植于农宅基地制度的演化路径，立足于中国社会实情和制度的自我演化能力，遵循中国社会发展的基本原则、发挥市场调节的决定性作用。以“三权分置”为着眼点，坚持和巩固国家和集体所有制，坚持和完善宅基地的社会保障属性，发展和完善宅基地的经济属性，以适应不断改革和多元的农村发展要求。

（一）以宅基地“三权分置”为突破点

基于社会主义生产资料公有制和我国物权法定原则的规定，宅基地使用权虽然属于典型的法定用益物权，但是我国物权法将宅基地使用权独立设置，表明属于特殊的一类用益物权，不能一概而论，要特殊情况特殊分析。所以，集体所有权将集体产权的使用价值和交换价值的实现路径固定为有别于私人所有权的用益物权。因此，以“三权分置”为突破点，所有权公有制不变，以集体所有权为保证;成员权用来为集体成员提供基本生活保障，以资格权为依归;使用权则强调流转，以村民对宅基地的占有和支配为基础。

1.巩固集体所有权

在宅基地所有权、资格权、使用权分离的制度上，针对所有权主体虚化、宅基地财产权弱化、集体经济组织成员权利模糊等问题，进一步巩固集体所有权权利，对集体土地和国有用地在法律和制度上一视同仁，明确集体经济组织代为行使所有权的地位。

2.落实资格权

获得身份资格是农民享有宅基地权益的基础，落实宅基地农民资格权能清楚确认成员与特定集体之间的相对关系，为村民集体成员所享有的宅基地请求权和租金支付义务豁免权及社会保障提供资格保证。

3.盘活使用权

盘活使用权以村民对宅基地的占有和支配为基础。扩大试点地区外的流转限制，将宅基地使用权流转和房屋交易权归还农民自身，通过建立宅基地储备平台，支撑社会资本与集体经济组织成立联营公司，逐渐将灰色交易纳入制度化道路，引导宅基地合法有序流转。

（二）以宅基地资格权为平衡与衔接点

从“两权”分离到“三权”分置模式“宅基地资格权和村民房屋所有权，实质上与农村承包地有异曲同工之处，资格权也就等同于承包权”。[16]落实资格权和经营权一样都是新创设权利，因为在我国宅基地所有权是其他权利产生的基础（即原权利），其它的宅基地权利都是由其产生出来的，很难对宅基地所有权衍生出的宅基地资格权解释为用益物权。所以，不宜把宅基地资格权创设为用益物权，更应理解为集体成员权（资格权）。只有这样才能把宅基地使用权彻底剥离出来，才能做到不与物权法规定的物权法定、一物一权的基本精神相冲突，真正实现身份性的资格权与物权的分离。

作为物权，宅基地使用权和其他的集体建设用地使用权并无实质性的区别。宅基地使用权人可以依法对已经取得、占有、使用的宅基地使用权进行处分，受让人同样可以取得宅基地使用权，只不过如果受让人不具备集体成员资格，其无权享有宅基地租金支付义务豁免权，需要依法缴纳土地使用费。因此，成员权属性的归属不但解决了“三权分置”中“一物一权”“房地一体”原则的理论困境，也为其法律归属寻求一个平衡与衔接点。

（三）以《民法典》《土地管理法实施条例》编纂和修订为契机

新时代中国特色社会主义理论指出中国的法制建设已经进入改革的攻坚区，正在从“摸着石头过河”的探索时期转变为“加强顶层设计”的新时代。法治建设为中国社会的进一步深化改革提供法律和制度保证。以民法典编纂为恰当时机，及时修改物权与担保部分关于宅基地等集体土地使用权不得抵押的条文，适度放开宅基地使用权和房屋所有权抵押融资。以土地管理法实施条例修订为契机，在管理法承认合法有效流转的基础下，认证总结宅基地使用权和房屋所有权抵押的得失，制定专门的章节，明确抵押的程序、登记、管理办法和相应的管理部门及抵押实现的方式。在此基础上还要重点关注以下三点：一是对于宅基地使用权的抵押应设置抵押门槛，在村民集体经济组织的确认其还有其他居所的情况或能力下，以免最后带来无房可居情况。二是对于可能低估损害农民权益的情况，应建立专业的评估机构对其估值。三是对于抵押变现带来的不确定因素可由政府主導，商业为主的保险基金，对其进行最后保障。

（四）以宅基地使用权流转体制创新为抓手

现阶段，我国农村宅基地的人地关系正处于一种表面的低层次和谐状态[17]。虽诸多试点地区根据本地实际情况积极进行改革创新，表层缓解了当下紧张的人地关系，但还未形成一套在全国推广的体制模式。因此，政府应对成功试点地区的做法加以总结，切实增加体制机制的可操作性、强制性和权威性。对一些还不是很成熟，但是有一定效果的，及时扩大试点的人群、地区和范围，充分论证其合理性。对损害农民利益与违背“三权分置”核心内涵的模式及时加以废止。为加强宅基地流转体制创新，首先要将土地管理权限合理下放给基层政府，赋予地方政府更大的自主权限，为宅基地流转机制创新提供前提。其次为充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，培育规范农村宅基地使用权交易市场，引导宅基地使用权流转向纵向深发展，确保公平、合理。最后为确保宅基地改革问题及时解决，县以上政府应组建专门的议事协调机构，发挥政府的宏观调控作用，弥补市场自身弊端，为农村宅基地流转提供保驾护航。

结语

如何流转已经成为制约农村宅基地制度改革最为难啃的骨头，但国家改革路径的选择开始变得越见清晰。与早些年的改革路径相比，近两年的中央“一号文件”和新《土地管理法》均对改革中的积极做法给予回应，但比较谨慎。可见，宅基地改革试点只不过是一种适应“三农”发展趋势的有益探索，从试点探索到形成完整统一的法律规范还有很长的路要走。

Institutional pattern： the path Optimization of Rural Homestead Circulation from the Perspective of "three separation of powers"

LI Bin ; Jiang Dexin

（Xinjiang University of Finance and Economics， Law school， Xin jiang， Wulumuqi， 830012， China）

Abstract："Three rights separation" is regarded as the top priority of rural land reform. The economic attributes of revitalizing massive idle homesteads are not limited to active rural capital elements， and it is an opportunity to re-examine the institutionalization of homestead power. Analyze and discuss the development process of China s homestead system from a historical perspective， and point out that the transfer of homesteads is to return to their economic attributes， and use this as an approach to system design. To break through the existing system dilemma of the transfer of homesteads， it is necessary to clarify the legal logic based on the social economic and legal system. Taking "three separation of powers" as the breakthrough point， the right to homestead qualification as the point of balance and connection， the opportunity to systematically codify and modify related laws， and the mechanism innovation as the starting point， comprehensively optimize the rural homestead circulation path， in order to activate rural areas The land reform provides a system "road map".

Keywords：three Separation of powers   Economic attributes   Homestead Capability

Homestead eligibility

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