学校治理权力现状的梳理与角色重塑

于潜驰 苗丽

摘   要 学校治理，需要多元主体参与、多元权力协调、多元渠道监督。选择学校治理权力作为研究课题，以国家政策为导向，从行政治理、学术治理、学生治理等三方面深入剖析了学校治理权力的现实表征，并重塑学校内部治理角色，着力建构科学、个性、开放、创新的治理权力体系。

关键词 学校治理  行政治理  学术权力

党的十九大开启了国家现代化治理体系与能力建设的新时代，而教育领域治理体系的完善建构则是激发教育活力、推动教育可持续发展的基础保障。教育部长陈宝生指出，现代学校要“推进教育系统依法治教、依法治校，完善教育制度实施体系，不断提升学校治理水平。[1]”关于学校治理权力主体及体系架构，吉首大学张维红教授认为，当前学校内部有行政管理者、教师及学生三大群体，与之相对应的行政权力、学术权力与学生权力共同组成了学校权力体系[2]。学校治理的过程应是行政管理者、教师及学生等各利益相关方共同参与教育治理的过程。不过传统观念下学校治理权力分配不均衡，一般而言教师权力、学生权力处于视觉盲区，行政权力“一言堂”现象十分明显，学校治理科学性合理性堪忧。故而，在信息化与民主化的新教育语境下，如何梳理学校各治理权力并协调重构权力系统，是解决学校治理困境的关键所在。

一、学校治理权力的现实表征

1.行政治理：倒金字塔式的权力梯度

从传统学校治理架构来看，行政治理占据了绝对的主体地位，大多数学校决策层成了行政权力的核心掌握者，拥有学校治理的绝对话语权。

（1）治理权力“倒金字塔式”弱化。大多数学校行政治理以行政人员为统领、以教与学两大主体为依从，整体呈现垂直自上而下、逐级弱化的治理权力特征。如此格局下，学校治理极易出现政事不分、政校不分、管办不分等问题，一些学校治理到最后，校长成了全权决策者、治理者与话语者。同时，如行政权力过于集中，极易导致教学、学术活动都向行政化靠拢，均被贴上与行政指令相一致的规划标签，表面上“全局一盘棋”，实则是违背学术教学规律的“大锅饭”。

（2）治理压力“倒金字塔式”递减。治理权力的分量，显示了治理责任的差异，也决定了治理压力的大小。一是学校“倒金字塔式”的治理权力分布，在某种程度上让学校决策命令得以畅通，但也削弱了其他治理力量的话语权，教师、教研人员及学生等群体参与学校治理的意识逐步淡化。一旦缺失主人翁意识，其履职范围将被自觉固定在本职工作上，教师单纯完成授课任务，教研人员以完成既定教研计划为职守，对学校发展既不关注也不提出建议。二是教师等主体治理权力的削减实则是对行政人员治理的“增负”，无论是教育现状调研、教育问题治理，还是教育发展论证，行政人员都处于“一肩挑”状态，并几乎承担全部治理压力。长此以往，可支配于行政决策的精力缩水，决策治理科学性与合理性受到影响。

2.学术治理：依附式的权力状态

学术研究是学校教育可持续发展的行为保障。缘于理论创新需求，教研员、教师等群体作为学术主体，其本身应该获得充分自由的学术权力。反观现实，依附性强成了学术权力的显著缺陷。

（1）学术组织“失位”。学术组织承载着学术权力，同样也为学术研究推进提供平台支持。现代学校大多以教研室、教研组为学术单位，而学术机构人员配备、学术经费划拨、学术活动的组织开展等都必须依托于学校筹划准予方可完成。故而受制于行政权力，学术组织的独立性仅为象征意义存在，其对于学术治理的正常开展极为有限。

（2）学术主体“虚位”。一是学术主体构成存在自身缺陷。学术组织领导多为领导分管兼任，教研队伍则是由一线教师及专职教研员组成，即便一些学校领导有所专长，但学术决策治理难免受行政思维影响。加之学术决策治理制度不健全，教研者参与学术治理的权力难以保障，其主动投身学术治理积极不高。二是学术主体治理精力弱化。大多数教师将精力投入到教育教学实践中，并努力跻身行政工作领域，教研工作缺乏充分思考、反饋时间;再者教研领导身兼数职，切换于行政与学术领域，降低了学术研究的专注性，导致学术治理难以真正有效落位。

（3）学术治理“弱位”。“弱位”所指为学术治理在学校治理中的地位，始终让位于行政权力。现代学校学术治理，大多习惯于沿袭旧制，让行政权力直接决策学术事务遇到学术领域的分歧观点，习惯于以行政权力直接裁枝剪叶，独尊主干，违背了基本的学术逻辑，学术权力运行对行政权力的依附显著增强，学术治理权力参与的民主性遭到侵蚀，难以形成权责分明、专业民主的学术治理氛围。

3.学生治理：服从型的参与角色

张维红教授认为，学生参与治理主要表现在被教育、被管理时可以行使陈述、申辩、告知等权利[2]。学生是学校教育的三大主体之一，同时也是治理参与度最低的群体。

（1）行政治理权被弱化。近年来，以生为本理念已得到教育界广泛认同，然而一些教师却主观地认为无论学校制度还是教育要求，都是为学生量身打造的科学教育，实质上学生只是被动参与到教育者预设的教育课程、教育环境、教育要求中，很少拥有话语权。同时，学校行政治理过程中，学生的参与主要体现在被治理层面。学生关于取证、陈述、申辩等权力的使用则停留在象征意义，并未落实到实际治理中。

（2）学术治理权被忽视。当前，学生群体仍被排除于学校学术组织主体外，一直被作为研究客体列入具体学术管理与研究过程中。学生学习现状如何、教育问题的提出与解决，大多是研究者代替学生完成，结果很多研究脱离学生，仅仅停留在纸面理想状态，很难真正合乎学生学习困境、学习需求。

（3）个人公民权被束缚。国家法治化进程的推进，让更多学生拥有了强烈的法治意识，也曾有个别学生出于自身学习权利、人身安全等方面的充分考量，不得已与教师、学校对簿公堂。但大多情况下，限于学业完成的压力，学生虽明知自身拥有诸多公民权力，而实际可行使权力极少。

二、现代学校治理权力主体的角色重塑

学者易鑫认为，学校应“科学配置教育行政权力，建立完整的公共教育权力制衡机制[3]。”如此，学校内部三大主体应辩证统一拥有治理权力，虽非绝对均等，但要达到权力相对均衡、相互制衡。故要想实现学校治理科学化，就要兼顾治理整体格局，对治理理念、治理结构、治理原则等予以“确权”，让行政“放权”、学术“专权”、学生“分权”，逐步建立权责明确、用权协调、监督有力的权力治理体系。

1.科学“确权”，树立治理导向

加快学校治理主体的培育与职责界定，有利于巩固学校内部群治力量，为治理格局的重构提供宏观指向。一是确立治理理念，即强化学校发展理念引领，酌定治理区域、治理主体、治理方法，建立治理权力清单制度、学校治理规范等，以制度方式回答“治理什么”“谁来治理”“怎么治理”问题。二是确定治理架构。依照张维红教授观点，学校内部治理架构内有行政权力、学术权力与学生权力三大权力领域，同时有行政管理者、教师及学生三大治理主体。以治理权力为层级，行政治理是对整体学校发展所有要素的整合与规范，包括规划学校发展，制定完善教学教研、德育安全、师资培训及激励考核等方面制度，监督政策制度落实情况等;学术治理是对教研机构运营、教研活动组织、教研评价等层面加以导引、管理与规范;学生治理则是围绕学生所有学习生活场域展开的问题治理，覆盖课堂管理、住宿管理、卫生管理、安全管理等方面。整体是行政治理为主、学术治理与学生治理相互协调互补的治理格局。三是确拟治理原则。与学校管理不同，在守法基础上，学校治理更加倾向于创新、超越与发展。要坚持依法治理，“法无授权不可为，法定职责必须为”，保证办学行为合法化、问题矛盾治理合法化;坚持规范治理，要将治理区域、治理权责、治理方法等相对固化，逐步实现“管理制度化、工作流程化和评价标准化”;坚持民主治理，基于校务公开力争赋予学校各类群体以治理权力，发挥各自专业领域优势，集公众治理智慧，改革弊政、弥补短板，实现创新化治理、高效化治理。

2.合理“均权”，协调治理格局

学校三大治理主体权力协调运行，是学校治理实现强化引领、尊重个性、开放、创新的前提，是唤醒教师、学生生命自觉，引导其主动参与治理的机制保障。

（1）行政“放权”，实现分化治理。校长负责制下，行政治理主体大多为行政人员或校长，师生则处于依从或被执行位置，导致行政人员过分专权，治理存在短板漏洞。故而对“倒金字塔式”治理体制进行重构，实现行政权力再优化，将有效降低行政治理压力，提升治理质量。一是畅通机制，设立学校管理委员会、教职工代表大会等治理协商机构，让能力型教师直接进入决策层，其他教师则列席或通过实体、电子信箱等享有意见建议话语权，以便提出科学化治理建议。二是充分放权，明确校长行政治理重心，在教育、学术、改革等享有决策权、领导权，明确教师参与治理享有行政决策权。限定教师参与行政治理的范围为相关利益部分，定位为非行政事务领域，如教师绩效考核奖励办法、福利发放办法、教师培训与管理、治理建议等。

（2）学术“专权”，实现协调治理。学者巩坚认为：“行政人员应是学术研究的服务者与支持者。”[4]实现学术协调治理，即要保证学术权力独立性。一是要让治理理念“抢位”，可将师生纳入行政人员治理评价主体中，增强其对学术研究的服务意识水平，不断推动“管制行政”转向“服务行政”。二是要让学术组织“正位”，建立完善学术委员会等机构职能，确立为学术治理最高机构，充分赋权，让教师或教研员等群体在教学评价、学科建设、教师进修、学术研究等方面拥有建议权与决策权，探索教学者、研究者治学的实践路径。三是要让学术主体“落位”，梳理领导权力，坚决取消领导或教师非专业领域的兼职，净化学术治理队伍，要求一切学术治理都须按规程办事，不断提升治理质量。

（3）学生“分权”，实现民主治理。提倡学校治理民主化是拓展治理主体、提升治理合理性的必然选择。作为治理主体中的弱势群体、教与学的核心群体，学生应该有更多能够表达自我诉求的机会空间。一是发挥团代会、学代会等机构的作用，鼓励学生在涉及自身利益范围内加大治理沟通，以促使教育的良性推进。二是鼓励学生参与固定课题前期准备，如调查问卷填写、简单材料数据汇总、个体学习问题提出等，让其逐步熟悉学术研究流程，获得学习话语权，科学合理地行使建议权。三是通过案例宣传等途径，继续增强学生公民权力的行使意识，同时建立“学生权力救助中心”，为其提供必要指导与治理权力支持。当然，学生治理权力不宜泛化，要有相对严格的指导与约束机制作为防护墙。

3.嚴格“督权”，确保治理成效

学校非法外之地，学校治理权力同样需要关进“制度的牢笼”，置于监督机制之下。惟其如此，学校治理权力的行使才能科学合规有效。一是在权力清单制度框架下，建立权力督查机构，获学校经费支持，但独立于治理权力之外，常态化监督、定期化评估，及时发现治理短板即时督促补位，对于行政人员僭越干预学术研究、学校教师剥夺学生发言权等问题要严查肃纪。二是要畅通渠道，搭建多元监督体系，鼓励在校师生、校外家长等参与学校治理评价，也可举报相关问题，就学校治理发展提出建设意见。学校督查机构则要下沉教学科研一线，展开情况排查及治理诊断，以每期通报形式公开校内专栏，提升权力公开监督，保障学校治理权力正常运行。三是要信息公开，要求政务财务等非限制信息，改革措施、绩效考核办法、人事任免等制度及时公布公开，确保其信息真实性，保障校内群体知情权、参与权和监督权，提升学校治理及发展效率。

学校内部治理权力的科学分配与权责分解，是推进学校高质量发展的内在驱动。基于宏观治理确权，重塑三种治理权力主体的角色，并辅之以严格的权力督察机构，可以强化治理权力行使的科学性、合理性。而治理各群体更要站在学校长远发展高度，审视治理行为，要愿入“纳谏之门”、敢揭“治理之疤”、能提“发展之策”，为治理权力的高质量运行提供智慧支持。

参考文献

[1] 陈金芳，万作芳.教育治理体系与治理能力现代化的几点思考[J].教育研究，2016，37（10）.

[2] 张维红.大学三种权力的历史、现状与反思[J].吉首大学学报：社会科学版，2012，33（03）.

[3] 易鑫.教育“治理”辨析[N].中国教育报，2014-03-05（003）.

[4] 巩坚.现代学校治理的发展现状及发展对策[J].教学与管理，2018（21）.

[作者：于潜驰（1987-），女，河南淮阳人，苏州大学团委，讲师，博士;苗丽（1984-），女，山东高唐人，云南中医药大学马克思主义学院，副教授，博士。]

【责任编辑  武磊磊】