检察机关派驻公安机关检察室有关问题研究

王海

摘要：法律监督是法律赋予检察机关的重要职责，为了进一步深化法律监督触觉延伸，检察机关不断创新工作举措，探索在公安机关设立派驻检察室，不断提升监督活动的质效。派驻检察室的运行还面临一系列问题，本文通过对派驻检察室的背景意义及面临的问题进行分析，结合实际提出进一步完善的意见建议。

关键词：法律监督;侦查监督;检察职能;派驻检察室

法律监督是法律赋予检察机关的重要职责，是检察机关“强化法律监督，维护公平正义”的具体体现，是维护司法公正和法治统一的重要保障。为了充分发挥检察机关的法律监督职能，进一步深化法律监督触觉延伸，探索在公安机关设立派驻检察室成为检察机关强化法律监督的一项重要举措。目前，我国许多地方检察机关已经对在公安机关设立派驻检察室进行了很多有益的探索试点，从各地试点的情况来看，公安机关派驻检察室作为一种新生事物，司法实践中面临职能定位不清晰，相关配套制度机制不完善等现实问题。因此，需要进一步完善派驻检察室的相关配套措施，让公安机关派驻检察室这项制度落地生根，真正发挥应有的法律监督职能。

一、在公安机关设立派驻检察室的背景意义

（一）在公安机关设立派驻检察室的背景

我国人民代表大会的宪政制度决定了法律监督是法律赋予检察机关的重要职责，法律监督具有坚实的宪政基础，在公安机关设立派驻检察室，是检察机关为了延伸法律监督触觉，更好地履行法律监督职责，加强对公安机关刑事执法办案活动监督的一种创新举措。在公安机关设立派驻检察室是时代对检察机关提出的新要求，是检察机关探索性地强化法律监督职能的载体，但目前在我国还是一个相对新颖的制度，基本没有可供借鉴的经验教训，一切都还处于摸着石头过河的探索阶段。2009年2月，最高人民检察院在《關于深化检察改革2009-2012年工作规划》中提出要建立健全对公安机关的监督机制;2010年10月，最高人民检察院在制定下发了的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检务下沉工作的指导意见》中，要求不断创新工作方法，改进工作方式，大力推进检察工作重心下移、检力下沉，进一步推进检察工作科学发展;2010年12月，最高人民检察院检察长曹建明在全国检察长座谈会上部署201 1年检察工作时强调：“坚持实事求是、因地制宜的原则，鼓励有条件的地方推进派出检察室建设和开展巡回检察等工作”。2015年，最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》（2015年修订版）中明确提出：“完善侦查监督机制。探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度。建立对公安机关刑事侦查活动监督机制。这些指导性文件为设立公安机关派驻检察室提供了制度保障。

（二）在公安机关设立派驻检察室的意义

1.有利于强化对公安机关刑事执法活动的监督

凡是权力都有滥用的可能，法律赋予公安机关的侦查权，具有强制性、秘密性、扩张性等特点，直接涉及公民的人身自由、个人隐私、财产等基本人权，在现代法治社会以权力制约权力的理念下，用检察权制约侦查权是现代法治国家的普遍做法。当前，我国检察机关对公安机关的法律监督具有滞后性、被动性、局限性，检察机关的监督信息获取渠道狭窄、单一，检察机关的监督多数都是在公安机关将案件移送审查逮捕、审查起诉后，通过阅卷才能发现公安机关在刑事执法办案过程中存在的问题，这成为检察机关对公安机关监督的瓶颈。检察机关通过在公安机关设立派驻检察室，将扩宽检察机关监督的渠道，加强对公安机关刑事执法办案活动源头性、前沿性的监督，将原来的以事后监督为主转变为以事前、事中监督为主，将原来的以案件为中心的监督转变为全程监督和同步监督，及时发现公安机关在刑事执法办案活动中存在的违法行为并予以纠正，从而真正解决公安机关在刑事执法办案活动中根本性、基础性的问题。

2.有利于提升刑事侦查活动的质效，维护司法公正

在我国刑事司法中，公安机关作为普通刑事案件的侦查机关，其行为对案件的质量起到了至关重要的作用，然而在当前我国人员庞大的公安机关中，人员素质参差不齐，直接影响了刑事执法办案的质效。强化检察机关对公安机关刑事执法办案活动的监督，确保刑事侦查权的依法规范运行，成为检察改革中很关键的环节。检察机关通过在公安机关设立派驻检察室，提前介入公安机关的案件侦查，引导侦查取证，可以加强对刑事案件源头的管控，提升公安机关证据获取的针对性、规范性、及时性，从而促进执法的规范和统一，切实解决公安机关刑事执法办案中存在的不规范问题。

3.有利于增强司法公信力，满足人民群众新期待

随着我国社会经济的快速发展，当前人民群众的权利意识越来越强，对于刑事执法办案活动的合法性要求也越来越高，社会对于冤假错案格外关注。检察机关通过在公安机关设立派驻检察室，监督公安机关规范、文明执法，提高公安机关刑事司法的规范性和合法性，保护人民群众权益免受违法犯罪行为的侵害，不仅有利于促进公安机关公正廉洁执法，而且有利于防止和化解因刑事执法办案过程中存在执法不公、违法执法等问题所引发的社会矛盾，以回应人民群众对公安机关执法办案活动的规范化诉求，切实增强司法公信力，满足人民群众的新期待。

二、在公安机关设立派驻检察室面临的困境

（一）设置模式较为混乱，没有统一标准

在公安机关设立派驻检察室，各地检察机关已经进行了很多有益的探索试点，并获得了很多成功的经验做法，但都是基于自身实际不断探索发展，发展的程度完全靠当地检察机关与公安机关的协调配合，由于缺乏统一具体的规定，各地检察机关在探索实践中的设置模式较为混乱，没有形成广泛而统一的模式。从目前全国各地检察机关探索试点的模式来看，主要有固定式和流动式两种，其中固定式中，有的地方采取设置片区检察室，有的地方采取设置派驻检察官办公室;采取流动式模式的地方，主要是通过设置巡回检察室的方式进行。

（二）缺乏明确的职能定位，职责权限不清

由于在公安机关设立派驻检察室的法律地位不明确，导致派驻检察室没有一个明确而清晰的职能定位。首先，派驻检察室是属于什么性质的机构，目前各地检察机关并没有达成共识，从目前全国各地的探索试点来看，有的地方检察机关实行的是日常固定办公，有的地方检察机关实行的是临时巡视机构。其次，派驻检察室在监督中如何纠错，以什么程序纠错等程序性问题并没有明确的规定，派驻检察室在履行监督职责过程中发现公安机关存在违法行为，派驻检察官是否需要向所派出的检察机关汇报还是直接提出纠正违法行为，需要向检察机关内设什么科室汇报，还是直接向检察机关院领导汇报，如何向公安机关提出，这些问题在目前还没有统一而明确的规定。再次，派驻检察官的角色定位也不清晰，派驻检察官在日常工作过程中，究竟有哪些权限，对公安机关究竟如何监督，是事中监督、事后监督还是时时事事监督，这些问题也没有统一而明确的规定，只能靠各地检察机关根据自身实际情况来决定，这不利于派驻检察官充分行使法律监督职权。最后，派驻检察室如何协调与公安机关的关系也是一个很重要的问题，对于检察机关和公安机关如何协调配合以及检察机关的介入侦查能达到何种程度等，亦缺乏统一的标准加以规范。目前由于公安机关派驻检察室缺乏明确的职责权限，导致在开展工作过程中难以把握自身的定位，极易出现越权和失职的现象。

（三）相关配套制度不完善，影响职能的发挥

一个机构的正常运作需要相关配套制度的不断完善与跟进。在公安机关设立派驻检察室，要使其真正发挥应有的法律监督职能，亦需要一系列完善的配套制度机制。首先，必须充分考虑派驻检察室的编制及人员问题，从目前各地检察机关的探索试点情况来看，并没有明确派驻檢察室的编制问题，派驻检察室是否设置相应的编制，是从检察机关现有在编人员中进行抽派，还是由检察机关侦查监督部门人员进行兼任，这些问题缺乏具体而明确的规定。

（四）公安机关对设立派驻检察室的消极情绪

检察机关对外协调，往往都是希望和其他部门加强合作，然而此次在公安机关设立派驻检察室，是给别人设置义务的协调，因此不一定能够被对方永远认可与接受。对于检察机关在公安机关设立派驻检察室一事，检察机关的认识与公安机关的认识存在一定差异。目前，检察机关对这事是全面进行宣传、大力推进，然而公安机关却是消极应对。在公安机关设立派驻检察室，如果完全靠检察机关与公安机关的协调来推动，很难真正达到实效，这项制度要真正落地生根，发挥应有的法律监督职能，还需要相应的立法来推动。

三、完善在公安机关设立派驻检察室的对策建议

（一）完善设立的法律法规，明确其法律地位

目前，在公安机关设立派驻检察室面临的最大问题和障碍是法律依据不充分、法律地位不明确，为了使公安机关派驻检察室这项制度充分发挥应有的法律监督职能，需要进一步修改和完善相关法律法规，奠定在公安机关设立派驻检察室的法律基础。首先，建议全国人大常委会在修改《中华人民共和国人民检察院组织法》时，予以完善在公安机关设立派驻检察室的相关规定，使其设立有明确的法律依据。其次，最高人民检察院与公安部等部门联合颁布在公安机关设立派驻检察室的相关实施细则，对其设立条件、机构模式、职能范围、保障制度等进行明确规定，让在公安机关设立派驻检察室在法律法规规定范围内正确履行法律监督职责。

（二）完善相关配套制度，充分发挥监督职能

任何一个机构的正常运行都需要相关配套制度的完善，在公安机关设立派驻检察室只有具体完善的配套制度，才能充分发挥实效。首先，应通过相关法律法规给派驻检察室明确一定的编制及人员，真正解决目前派驻检察室面临的编制不足及人员短缺问题。其次，应通过相关规定给予派驻检察室办公必备的经费保障，让派驻检察室具备发挥法律监督职能的经济基础。最后，应通过明确的规定给予派驻检察室日常办公必备的办公地点等办公条件，让派驻检察室真正落地生根，达到派出监督的

应有作用。

（三）规范派驻检察室的设立，明确其职责和权限各地检察机关在经过不断地探索试点后，整理出了很多模式，但为了能够让派驻检察室这项制度在全国推广运行，必须

有一种可供全国借鉴推广

的模式。首先，上级检察机关应对全国各地探索出的模式进行调研、比较与融合，明确一种可供全国借鉴推广的模式。其次，应完善派驻检察室设立的相关规定，科学合理地定位派驻检察室的职能，明确派驻检察室法

律监督的范围及方式，使其在规定范围内开展相关工作，防止越权或失职。

（四）加强侦查监督队伍的建设，强化监督力量在公安机关设立派驻检察室直接对公安机关刑事执法活动进行源头性的一线监督，这对监督人员本身的素质也提出了更高的要求，监督人员应该具备全面的法律知识和较高的法律职业素养，才能够真正实现监督质效。首先，应加强对侦查监督队伍的教育培训，打造一支高素质、专业化的侦查监督队伍，为派驻检察室的发展培植监督人才。其次，在选任派驻检察室人员时，应选任熟悉侦查监督工作的业务骨干，让其真正发挥监督作用。

（五）强化协调配合，扩展监督信息来源渠道

公安机关派驻检察室为了能够在法律法规规定的范围内依法对公安机关的刑事执法活动进行监督，需要加强与公安机关的协调配合。首先，应通过召开座谈会、联席会议制度、建立健全信息共享机制、完善提前介入引导侦查等方式，全面扩展监督信息来源，全方位发现监督线索，这样才能更好地发挥法律监督职能。其次，在法律法规规定的范围内，根据不同的情况灵活运用各种监督手段，在需要行使监督职能的情况下，要视公安机关不同的违法情形、违法程度等采取不同的纠错方式，既确保监督的质量和效果，又使公安机关能乐于接受。