农地“三权分置”制度设计与改革方向浅析

陈晓涵 贾亚召

[摘要]实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”是我国农村土地制度新一轮改革的基本方向。对新中国成立后土地制度政策变迁轨迹进行梳理，深入剖析了农地“三权分置”的政策目的和影响，认为农地“三权分置”有利于增加农民财产性收入、加快土地流转和土地规模化进程;同时，多主体参与下的农地关系利益博弈或导致农地用途变更，农民失地引发社会矛盾。基于此，第二轮土地承包到期后不必按人口增减进行再次重新发包，但有必要在大稳定的前提下，通过对符合土地承包权退出的几类主体强制退出而进行小规模调整，既不失公平，又兼顾效率。

[关键词]“三权分置”;土地流转;承包权

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

1建国后土地制度变迁与土地“三权分置”的提出

土地制度是乡村各项制度中的基础性制度，关乎到社会经济发展、国家稳定等社会各方面的利益。纵观中国历史，每一次的土地制度变革几乎都将伴随着王朝的兴替，土地制度中最主要的就是土地产权制度，如何协调好各方利益，既保证社会公平，又能兼顾效率，是土地制度改革的重难点问题。

1.1新中国成立后，土地制度变迁

新中国成立后，土地制度经历了曲折的探索，实质是土地产权制度的探索和改革。大致分为三个阶段：一是土改阶段（1949-1953）。这一阶段确立了农民所有的土地私有制，这种土地制度使农民摆脱了封建地主阶级的压迫和剥削，提高了农民生产积极性，解放了生产力;但同时暴露出了小农经济的局限性，出现生产力与生产关系不相适应、土地兼并等系列问题。二是合作化和人民公社阶段（1953-1956）。为了克服小农经营的局限性，从互助组到初级社等农民互助运动，在不改变农地所有权性质前提下互帮互助;1956年开始实行高级社，将农民个，人所有制变为农民集体所有制，但由于吃“大锅饭”的制度下，产生劳动积极性下降、“搭便车”行为。后期的人民公社运动由于脱离了生产力实际，一昧的追求“追英赶美”思想下，极大地破坏了生产力;1962年及时纠正了浮夸风、共产风的思想，确立了“三级所有、队为基础”的制度体系。三是1978年开始实行的家庭联产承包责任制。土地所有权归集体所有，农民享有承包经营权，这一制度在很长一段时间内极大地提高了农民生产积极性，粮食产量连年增加，但随着经济社会的发展，目前也存在产权主体模糊，分散经营现状下农业规模化、现代化进程缓慢等问题。

1.2三权分置的提出与内涵

为了适应我国经济结构调整，在2014中央一號文件提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押贷款”承包权分离出承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策安排。集体经济组织享有土地所有权，是一种物权，具有对土地发包、监督、收回等权利;属于集体经济组织成员的享有承包权，承包权是一种资格权或用益物权，对农地享受实际占有、收益、使用流转等权利;本集体经济组织、非本集体经济组织、家庭农场、龙头企业、农民专业合作社、专业大户等农业经营主体享有土地经营权，享受土地实际占有、使用、收益的权利。

目前，农村土地基本完成了土地确权工作，中央明确了土地承包关系长久不变的政策，但“长久不变”的是承包权，而非经营权，农民流转土地为经营权而非承包权，这就导致了权责不清、权利冲突等问题，比如农民将经营权长期流转并一次性收取租金，那么农民的承包权就成为“空中楼阁”，失去了意义;其次，国家对土地承包权进行确权颁证，但未对经营权进行确权颁证，土地实际经营者权利保障困难，比如国家明确提出土地经营权可以抵押贷款，但实际上操作并不现实，一是土地承包方对土地抵押的阻碍，担心抵押失去土地;二是目前没有专业的评估机构，缺乏经营权抵押的社会化服务机构，因为目前制度设计不完善，金融机构无利可图或担心风险少有参与。

2农地“三权分置”政策目的

2.1发展农地适度规模经营，保障粮食安全的需要

所有权与承包权相分离的“两权分置”下的家庭联产承包责任制土地制度在相当长的一段时间内释放了农村土地生产力，但目前农村出现了农业生产积极性下降甚至撂荒的现象。产产这一现象主要有以下原因：首先，随着我国城镇化速度加快，农村劳动力的转移，农民收人呈现多元化发展，“一亩三分地”的务农收入已不再是农民的主要收入，加上粮食价格较低，收人的多元化增长挫伤了农民务农的积极性;其次，由于农村年轻劳动力的流失，留守的老人、妇女、儿童务农存在现实困难;最后，由于“两权分置”制度背景下农地流转存在法律和现实，上的困难，土地流转制度不健全的前提下，农民由于担心失去土地不愿流转。为了解决上述问题，将土地经营权从土地承包权中分离出来，稳定农户承包权，放活土地经营权，推进土地市场化流转，解决“有田没人种、有人没田种”的问题，真正实现“耕者有其田”，这样一是增加了不愿或无力耕种土地农民的财产性收入;二是土地流转的加快促进土地规模化的发展，增加土地收益，保证我国粮食安全的前提下实现农业现代化。

2.2促进劳动力转移，加快城镇化进程

经营权从承包权中分离出来，农民不再受土地承包权的束缚，党的十九大明确提出保持土地承包关系长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，这无疑给农民吃了一颗“定心丸”，农民可以将土地合法的流转出去，农村解放了劳动力，进城安家，加快了我国城镇化的进程，从而也拉动了内需，促进经济发展。

2.3促进土地融资担保，使农地资本化成为可能

融资难一直是困扰农民和农业发展的一大难题，土地“三权分置”将经营权剥离出来，提高生产效率;专业大户、合作社、家庭农场等新型经营主体将土地整合起来，以土地经营权进行融资抵押，解决资金困难，增加投入;“三权分置”的制度设计促进土地流转，为非农身份主体携带资本进入农业生产提供渠道，变“农地农民用”为“农地全民用”，搞活农村经济，使资本化成为可能，但由于权利边界存在模糊、相关立法有待完善等制约，目前以土地经营权进行融资抵押存在现实困难，需要进一步理清权利边界，加强农地“三权分置”制度设计。

农地“三权分置”可能产生的影响（积极影响和消极影响）

3.1增加农民财产性收入，提高农民获得感

从“两权分离”到“三权分置”的制度设计，强化了农民土地财产权，增加农民财产性收人，提高农民获得感。第一某种程度上改变了农民作为承包户的角色，土地的确权颁证，强化了农民的“主人”地位;第二，在坚持集体所有的制度前提下，明晰了土地财产权权能，农民拥有了土地流转的自由;三是“三权分置”改变了单纯的从土地获得经营性收人的单一状况，通过土地流转可以获得更多的财产性收人和兼业收人，农民流转土地后可以为种植大户等经营主体打工，获得工资性收人。

3.2“三权分置”界定财产权边界，加快土地流转和农业规模化、现代化

“三权分置”政策的实施最大的政策红利将是促进土地的有序流转，在土地承包关系长久不变的政策体系下，加快土地流转将破解我国目前农地无限分割的小生产和大市场的矛盾，培育新型经营主体和职业农民，有效的将我国零散的土地整合起来，实施规模化经营，提高土地收益，从而有效参与国际农产品市场竞争。

3.3多主体参与下的农地关系利益博弈或导致农地用途变更

“三权分置”的制度设计必然导致土地权利和市场化紧密结合。在市场经济环境下，不同的利益主体必将以自身利益最大化进行博弈，土地权利束中能直接产生收益的只有土地经营权，所有权和承包权有被虚化和边缘化的倾向。土地的市场化流转在供求关系的影响下，土地租金可能会节节攀升，挤压经营主体的利润空间;且由于种植经济作物往往比种植粮食作物收益高，经营主体在利益驱使下往往会优先种植经济作物，挤压粮食种植面积，造成土地“非粮化”，威胁到我国的粮食安全。

3.4权利主体地位失衡或导致农民失地和引发社会矛盾

“三权分置”制度体系下，农民将土地流转出去，流转主体一般是企业、种植大户、合作社等具有较强经济实力的经营主体，如果流转期限较短，受土地和农作物周期的制约，往往没有稳定的预期收益，挫伤新型经营主体的积极性;如果流转期限较长，受信息不对称和农民本身处于弱势地位的影响，农民是否能够有效保障自己的土地权益，在流转期限到期后是否能顺利地收回自己的承包经营权？是否能够决定土地用途？存在许多不确定因素，这可能使农民永久失去土地，引发社会矛盾。

4关于第三轮土地承包权调整的几点思考

我国目前农村土地承包地大部分处于第二輪承包期，第二轮承包从1998年或1999年起始，到2030年左右结束，离第二轮土地承包期结束还有大概十年时间。党的十九大提出保持土地承包关系长久不变，到第二轮土地承包到期后再延长三十年，这明确了农村土地承包关系只能在原来的土地承包关系上进行改革和调整，按人头重新发包的可能性很小，但目前土地承包关系存在的问题不容忽视，例如“有田没人种、有人没田种”的矛盾、举家迁入城市但仍保留承包地、婚嫁承包地去留等问题，这些现实的情况急需探究土地承包有偿或无偿退出、调节的方案，解决目前存在的种种矛盾。

4.1关于第二轮土地承包到期后是否按各户人口增减调整承包地的思考

目前中央的政策基本是遵循“增人不增地，减人不减地”的政策，近几年的土地确权颁证也是遵循了这一政策路径。到第二轮土地承包到期后本文认为没必要再根据各户人口增减情况进行重新大的调整。原因如下：

十九大明确提出了第二轮土地承包到期后再延长三十年，如果第三轮承包再次进行大的调整，首先与十九大的政策精神不符，且全国范围的土地确权颁证耗费了大量的人力、物力、财力，已经对土地边界进行了详细的测量并形成土地数据库，如推倒重来，之前的确权颁证工作成果将“付之东流”，且会对农民对政策延续性的信任形成打击;第二，从目前土地实际权属方面来讲，目前土地实行的“三权分置”政策，土地所有权属于农村集体所有，农民享有的是承包经营权，但实际上农村集体是一个虚化的概念，权利主体在现实和法律上都不明晰。实际上实行家庭联产承包责任制以来，农民对土地的长期实际控制，土地实际已经成为农民的私有财产，土地的确权颁证更是强化了这一倾向，如果再次进行按户人口进行重新发包，3疑会存在巨大的困难，尤其是人少地多的家庭重新调整阻力大，可能出现很多不稳定因素;第三，从重新发包的必要性来看，目前随着我国经济社会的发展，农村土地的生存保障功能已经相对弱化，农地兼业化和农民收人的多元化使无地或少地的农民进城务工也能取得不错的收人，且相当数量的农民已经在城市安家落户，新生代的农村青年人由于长期生活在城市，对土地的情感已经弱化，且立志要在城市安家落户，对于已经迁人城市仍保留农村户籍或打算迁入城市的农村人口再进行发包土地显然已没必要，当然，改革户籍制度，重新定义农民群体也势在必行;最后从重新发包土地的成本和考虑土地效益方面来讲，当前农村土地权属关系复杂，土地随着流转、婚嫁等方式的变动很大，婚嫁的人变动如何规定？以哪一个年龄起点和终，点进行调整？若千年后人口增减又导致人地不均要不要重新调整？这都是现实且棘手的问题;人地的调整主要是公平性方面的考虑，但目前我国土地也急需解决土地效率的问题，通过土地流转促进农村土地规模化，提高土地效益是实现我国农业现代化的突破口，重新按人口增减土地无疑会对土地流转产生不利影响。

综上所述，考虑到土地政策的延续性、重新发包的必要性和成本、土地效率等，认为第二轮土地承包后不必进行重新按人口增减进行重新发包，但有必要在大稳定的前提下，通过各种方式进行小规模的调整，既不失公平，又赚顾效率。

4.2关于第二轮承包期内或第三轮承包退出土地承包权主体的思考

本文认为在第二轮承包到期后不应该再进行重新发包进行大的调整，但在第二轮承包期或在到期后必须解决一些突出的矛盾，鼓励或强制符合退出承包地的农民群体有序退出承包地，解决土地家庭异化的问题。符合条件退出承包地的主体是指以下几类：

第一类是，承包期内承包方全家迁人市区且成为城市户的，应该退出承包地，且永久丧跌承包资格权。举家迁人市区且成为城镇户口的往往家庭成员都有比较稳定的家庭收人来源和社会保障，承包地僅仅充当部分的财产性收益，理应退瞰包地且不给予补偿;对于举家迁人市区但仍保留农村户口的家庭，应在强制退出承包地的同时给予一定的补偿，这是由于这部分家庭虽然有固定的收入来源，但可能社会保障还不健全，想保留承包地作为“退路”，理应给予一定的经济补偿帮助其在城市稳定安家落户。

第二类是，有条件发展为退出承包权的集体成员，这部分家庭有非农业生产外的稳定收人，部分家庭成员外出务工，留农成员进行农业生产并以此充当家庭收入补充;这部分家庭成员中在外务工多为年轻人，接受了较高的教育，适应城市的生活，对家乡的归属感没有那么强烈，往往是希望在城市安家落户的，只是高昂的物价和房价使其进退两难，故对于这部分人可以用承包权来换取住房津贴或者社会保障，也可以参照重庆的“土地换户籍”的模式，对于留守在农村务农的家庭成员往往都是年龄较大的父辈，这部分人具有比较强烈的恋土情节，承包地对于他们而言具有养老保障的功能，这比较适合渐进式的退出方式，即先退出经营权，待时机成熟时退出承包权。

第三类主要有不再从事农业生产或即将不能从事农业生产的农民，这主要包括年迈人群、残障人士，这类家庭几乎没有外出工的人口，土地承担着生存保障的功能。对于这部分人口的承包权的退出可以实施以承包权换取养老保障的方式，这部分资金可以有国家或农村集体出，也可以本集体新的承包户支付这笔资金，总之在这部分人群不能从事农业生产退出承包地应保障其基本养老保障。

第四类包括死亡绝户、自愿交回、婚嫁承包地的问题。死亡绝户由于没有可以继续承包的家庭成员，故应由集体收回袍地;由于各种原因自愿交回承包地的应按照程序交于发包方;本文认妝儿婚嫁到城市变成城市户口的应取消其承包资格权，因为从户籍上讲已不再属于农村集体经济组织成员，如嫁到城市仍保留农村户口的，理应保留其承包经营权;如婚嫁到另一农村经济组织的原农村经济组织的承包资格权取消，在婆家取得承包资格权，这是因为女儿的婚嫁往往不在一个农村集体组织，如仍保留原来的承包资格权，那承包关系在地域上容易混乱，不易于土地的统一管理，在新的家庭取得承包资格权合理合法。

[参考文献]

[]陈金涛，刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J].求实，2016（01）：81-89.

[2]张毅，张红，毕宝德.农地的“三权分置”及改革问题：政策轨迹、本分析与产权重构[J].中国软科学，2016（03）：13-23.

[3]姜楠.农地三权分置制度法律问题研究[J].长春：吉林大学，2017.

[4]范朝霞.“三权分置”视野下土地承包权退出机制研究[J].河南财经政法大学学报，2019，34（02）：18-27.

[5]高强，宋洪远.农村土地承包经营权退出机制研究办南京农业大学学报（社会科学版），2017，17（04）：74-84+158.

[6]张旭鹏，卢新海，韩璟.农地“三权分置”改革的制度背景、政策解读、理论争鸣与体系构建：一个文献评述办国土地科学，2017，31（08）：88-96.