广州市黄埔区公共服务设施评估

周清雅

摘 要：公共服务设施高效精准配置是提高居民生活品质的重要途径之一。文章基于广州市黄埔区公共服务设施、道路网、人口、土地利用等多源数据，从社区生活圈理念出发，对黄埔区公共服务设施服务范围进行评估。在500m、1000m、1500m步行服务半径层面，分别对教育、医疗、文化、体育、养老设施服务范围覆盖的人口和居住用地情况进行分析，然后系统考虑五类设施的服务覆盖率，以镇、街道为研究单元，对黄埔区公共服务设施覆盖情况开展综合评价，并分类识别公共服务资源待优化的区域，为相关规划提供有益借鉴。

关键词：公共服务设施;生活圈;覆盖率

公共服务设施是提升居民生活品质的重要要素。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中明确将教育、医疗、文化、体育、养老等城乡公共服务设施的布局列为国土空间规划审查要点之一。为构建高品质的公共服务设施体系，首先需要对现有设施布局开展科学有效评估，摸清底盘是未来规划和改善公服设施配置水平的基础。现有公共服务设施评估领域的文献研究角度多维，包括公共服务设施的可达性、公平性、覆盖率以及空间布局分异等。本文基于社区生活圈理念，从公服覆盖率角度出发，以广州市黄埔区为例，对城市公共服务设施开展评估。

一、研究数据与方法

（一）研究数据

本研究中主要采集和使用了四类数据，包括黄埔区公共服务设施数据、道路网数据、人口数据、土地利用数据。

1.公共服务设施数据

公共服务设施数据为GIS点图层文件，包含教育、医疗、文化、体育、养老五类公共服务设施。有效字段包括设施名称、地址、等级等基础信息，同时包含不同类别公共服务设施特有的详细信息，如教育设施数据中，包含学校班数等，养老设施数据中，包含养老床位数等。

2.道路网数据

道路网数据为GIS线图层文件，有效字段包括道路类型、道路等级、道路长度。

3.人口数据

人口数据为GIS点图层文件，每个点位代表一个居民居住点，有效字段包括居住人口数量、所在行政区等。

4.土地利用数据

土地利用数据为GIS面图层文件，包含用地类型、地块面积等信息。

（二）研究方法

本研究以广州市黄埔区为研究范围，从两个层面对其公共服务设施的空间配置和服务能力开展分析。首先，分别针对基础教育设施、基层医疗设施、文化设施、体育设施、养老设施五类设施，从社区生活圈覆盖率角度，对每类设施服务的人口、居住用地情况进行专项研究。其次，结合五类设施的覆盖率评估结果，开展综合分析，并对公共服务设施优化区进行分类识别，针对不同优化区提出相应的公共服务配置策略（图1）。

1.公共服务设施服务范围

基于社区生活圈的公共服务设施配置是保障居民生活品质的重要手段。《城市居住区规划设计标准》（2018年出台）中明确提出，城市公共服务设施应以生活圈为单位进行配套，并对各类设施的服务范围进行了界定，如提出小学服务半径不宜超过500m，初级中学服务半径不宜超过1000m。本文借鉴社区生活圈理念，同时考虑到公共服务设施具有一定辐射能力，最终以500m、1000m、1500m步行距离为研究层次，对基础教育设施、基层医疗设施、文化设施、体育设施、养老设施五类设施的服务覆盖面分别进行专项分析（表1）。

首先，基于GIS平台将公共服务设施、道路网、人口、土地利用多源数据进行汇总入库，对数据坐标系、单位等进行统一化处理。其次，应用ArcGIS的“服务区”功能，結合路网分析得到五类公共服务设施的覆盖范围。该方法充分考虑了现实路网拓扑结构对居民出行范围的影响，相对于传统的仅基于几何距离的缓冲区方法，本文所采用的方法更具科学性。然后将生成的各类设施500m、1000m、1500m服务范围与人口、土地利用数据进行叠合，统计不同服务范围所覆盖的人口和居住用地比例，从而分析得到各类设施的服务辐射能力。

2.公共服务优化区分类识别

在充分了解各类公共服务设施覆盖率的基础上，以镇、街道为研究单元，基于五类公共服务设施1500m步行距离的用地覆盖率，定义两个公共服务设施优化区的特征指标：第一，公共服务缺失度，即五类公共服务均未覆盖的居住用地比例;第二，高品质生活区比例，即五类公共服务设施均覆盖的居住用地比例。

上述两个特征指标可综合考虑五类公共服务设施的配置情况，避免了只关注单一设施配置而造成信息有偏的情况。依据每个镇、街道的公共服务缺失度、高品质生活区比例指标，将黄埔区下辖的17个镇、街道进行科学分类，识别出公共服务设施配置较完善的区域和尚待改进的区域，从而为后续规划配置提供指引。

二、公共服务设施评估

（一）专项评估

1.基础教育设施

对黄埔区的基础教育设施（即小学和初中）进行服务区分析可知，500m的人口覆盖率仅28.4%，居住用地覆盖率不足20%;当服务范围扩展至步行1500m距离，服务范围的人口覆盖比例增至76.01%，而居住用地覆盖比例提升相对较少，仅升至57.6%（表2）。黄埔街道、穗东街道、文冲街道的基础教育设施居住用地总体覆盖良好，均在95%左右，而九佛街、长岭街道的中小学居住用地覆盖率均偏低，仅30%（图2）。

2.基层医疗设施

基层医疗设施是为居民提供末端医疗服务的机构，包括卫生院、社区卫生服务中心（站）、门诊部等，其布局可达性和均等性与居民的就医便利程度密切相关。黄埔区的基层医疗设施500m步行距离覆盖了30.98%的人口，略高于教育设施，但居住用地覆盖比例仅13.77%。基层医疗设施1500m步行距离可覆盖75.27%的人口，但覆盖的居住用地比例不足50%（表3）。空间分布上，九佛街、龙湖街、新龙镇基层医疗设施的居住用地覆盖率较低，需加强相关设施配置（图3）。

3.文化设施

文化设施是为居民提供文化休闲功能的设施，包括图书馆、展览馆、少年宫、文化站（馆）等。根据文化设施服务覆盖分析结果，黄埔区文化设施的人口和居住用地覆盖比例均显著低于教育、医疗两类设施。即使是1500m步行距离，文化设施的人口覆盖率也不到50%，居住用地覆盖率仅四分之一（表4）。该结果可能是因为，相对于教育和医疗的日常刚性需求，文化设施更多的是满足居民精神上的高层次追求，因而设施数量相对较少，服务覆盖面也较小。对各镇、街道进行分析可知，新龙镇、长岭街道、龙湖街文化设施居住用地覆盖率严重不足，均低于6%（图4）。

4.体育设施

与文化设施相比，体育设施的人口和居住用地覆盖比例更低，1500m的人口覆盖率为27.26%，居住用地覆盖率为17.76%（表5）。从空间分布上看，红山街道、黄埔街道的体育设施配置较为完善，居住用地覆盖率达50%以上，而萝岗街道、穗东街道、夏港街道的体育设施覆盖率显著不足，均低于5%（图5）。

5.养老设施

养老设施的目标服务人群相对另外四类公共服务设施而言更为狭窄，因而设施数量最少，服务覆盖率也最低。1500m步行距离服务人口比例为18.12%，居住用地覆盖率为10.67%（表6）。空间分布上，服务覆盖的短板在于九佛街、龙湖街、南岗街道、云埔街道，亟待进行设施补充建设（图6）。

（二）综合评价

综合教育、医疗、文化、体育、养老设施的1500m服务范围，定义公共服务设施缺失度指标（五类公共服务设施均未覆盖的居住用地比例）和高品质生活区比例（五类公共服务设施均覆盖的居住用地比例）指标作为评估依据，开展综合评价。将黄埔区17个镇、街道划分为三类服务优化区，并有针对性地提出改进建议（图7）。

1.增效提质区

此类区域公共服务设施缺失度低，且高品质生活区比例高，包括文冲街道、黄埔街道、大沙街道、鱼珠街道、红山街道。此类区域的公共服务设施配置特征在于总体覆盖率较高，覆盖面广，且各类公共服务设施配置相对齐全，总体而言公共服务水平较高。对于此类区域，后续的规划方向应为进一步提升公共服务设施的品质，同时增强设施辐射力，不仅服务于本区域内部人口，还可为单元以外的人口提供优质服务。

2.品质提升区

此类区域公共服务设施缺失度低，但高品质生活区比例低，包括穗东街道、南岗街道、夏港街道、萝岗街道、云埔街道、长洲街道。此类区域的公共服务配置总体覆盖面较广，但不同类型设施的分布较为分散，设施集中度偏低，导致公共服务齐全的高品质生活区域比例不高。因此，后续的公共服务提升对策应侧重推进高品质社区的建设，对于人口分布集中的区域，加强各类公服设施的配置。

3.全面优化区

此类区域公共服务设施缺失度高，高品质生活区比例低，包括永和街道、联和街道、长岭街道、龙湖街、新龙镇、九佛街。此类区域公共服务配置水平较低，设施数量少导致服务覆盖面不足，且高品质社区比例偏低。未来的规划中，应着重针对此类区域加强公共服务设施的配置，首先补足“量”上的短板，其次结合实际需求，适当引入高品质设施，实现“质”的优化。同时，在布局公共服务设施时，需充分考虑人口集聚和居住空间的分布情况，精准高效布局公共服务设施，以实现整体服务水平的有效提升，最大程度地提高公共服务资源的利用效率。

三、结语

本文基于公共服务设施、道路网、人口、土地利用多源数据，对广州市黄埔区公共服务设施的服务覆盖范围进行了分析，探索了教育、医疗、文化、体育、养老五类设施500m、1000m、1500m步行范围内覆盖的人口和居住用地情况。同时，综合考虑五类设施的服务覆盖率，构建公共服务缺失度和高品质生活区比例两个特征指标，据此将黄埔区的镇、街道划分为增效提质、品质提升、全面优化三类区域，并分别探讨了其公共服务设施配置特征及规划提升策略，以期为未来的改造优化提供有价值的参考。

参考文献：

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[2]王兰，周楷宸.健康公平视角下社区体育设施分布绩效评价：以上海市中心城区为例[J].西部人居环境学刊，2019（2）.

[3]高军波，周春山，江海燕，等.广州城市公共服务设施供給空间分异研究[J].人文地理，2010（3）.

作者单位：

广州市城市规划勘测设计研究院