辽宁省海洋经济突破性发展保障体系构建研究

一、建立海洋经济突破性发展保障体系的现实紧迫性

（一）辽宁省海洋经济发展保障体系对推进全省海洋经济的发展起到了重要支撑作用。自辽宁省实施辽宁沿海经济带发展战略以来，海域使用、环境保护、渔业三大安全等保障体系建设有很大进步，支撑了海洋经济健康有序进展，2017年全省海洋生产总值达3900亿元，同比增长6.5%，2018年全省海洋生产总值超5800亿元，产业结构明显优化，目前全省已形成海洋渔业、海洋交通运输业、滨海旅游业、船舶修造业、海洋化工业和海洋油气业等六大海洋产业，海洋生物制药、海水综合利用等新兴产业也成为新亮点。

（二）在保障体系建设方面辽宁省与国内沿海主要省市仍有差距。虽然辽宁省海洋经济发展成效较突出，但与国内沿海重点省市比，我省的发展质量和速度还有很大的差距。原因是多方面的，从支撑保障系统，扶持产业发展的角度看，支撑与扶持的力度明显不足，主要表现为：统筹协调、立体监管，综合管理、靠前服务、保驾护航需要做强、做细、做扎实，规范化制度化还要改进和提高。特别是建立更有力更有效更灵活的政府与市场协调的机制有待优化创新，需要我们认真研究。

（三）实现突破性发展对保障体系建设新要求。自实施“建设海洋强国”战略决策以来，沿海各省市都在采取强有力的举措，抢占国家把海洋经济纳入战略性新兴领域，新一轮海洋经济全面发展浪潮已经到来的先机，力争走在前面。对全省来说，我们应该有更直接的、更有针对性的手段和方法，为推进辽宁海洋经济实现突破性发展提供保障性支撑动力。实现海洋经济突破性发展是一项需要多方参与的系统工程，其中政府支持与引导，有力支撑保障是其顺利前行的一个重要条件。我们认为，政府的支持与引导，当务之急尽快搭建政策支撑系统、法律支撑系统、制度支撑系统、财政支撑系统和保障服务支撑系统，建立科学的规范的突破性发展保障体系。

二、把政策性海洋保险作为保障体系建设的突破口

我们建议应把海洋保险，具体说政策性海洋保险作为一个突破口，列为建立支撑保障系统的重点任务来考虑。实施“引保入辽”、“引保进海”工程。

（一）世界上的一些做法。海洋经济主要是海洋经济区的金融支持是世界各国发展海洋经济的重要手段和做法，统称为“蓝色金融支持体系”。蓝色金融支持方案具有层次性、连续性、区域适应性等特点，包括（1）不同类型海洋经济区发展中的金融支持（如海港经济区的投融资机制、海洋港口经济区的内部融资机制等）、海洋保护区的可持续融资；（2）金融支持海洋经济区产业发展，只要方向是海洋渔业、海洋食品业、海洋运输业、海洋环境保护、海洋科研研发、海洋新兴产业等；（3）海洋循环经济（如海洋信托基金、渔业补贴、海洋保险等），（4）海洋经济区管理中的金融支持（如海岸基础设施、海岸管理项目等）等几个主要方面。

（二）山东/青岛的提法。山东（主要是青岛）提出促进蓝色经济发展的金融支持体系的构想，其中特别提出要建立蓝色经济发展的风险补偿机制。大力发展和创新适应涉海保险产品，为蓝色经济的高风险提供风险补偿。一是发展渔业保险，扩大保险对海洋渔业风险的补偿能力。渔业保险难度大、损失难以评估，商业保险公司不愿介入，因此，大力发展政策性渔业保险具有现实的紧迫性。二是大力发展和创新适应涉海科技保险产品，具体可以采取政府对参加科技保险的高新技术企业给予补贴的方式，对蓝色经济发展中科技创新和技术进步提供支持。三是争取保险资金支持科技发展的试点，积极利用保险资金支持涉海高技术产业发展，力争保险资金参与高新技术产业开发区基础设施建设、海洋战略性新型产业的培育与发展、海洋创业投资以及海洋重大科技项目投资等。

（三）我省的构想。目前，辽宁省实现海洋经济突破性发展，还存在一些制约因素，例如，传统海洋产业处于粗放型发展阶段，海洋科技总体水平相对较低，新兴海洋产业尚未形成规模，海洋灾害和海洋产业环境风险处于高发期，政府支持保障体系不健全等。

无论从国外看还是国内看，海洋经济发展的政府支持保障体系建设都是十分必要的，就辽宁省而言更是紧迫的。更加有力的措施营造良好的发展环境，努力推动全省海洋经济跨越式发展。根据政策法规与规划处的职能，综合当前辽宁海洋经济发展实际，落实省委领导的批示，我们认为，强化政府支撑体系创新，集成政府支撑系统要素，建构政府支撑平台，是推进辽宁省海洋经济突破性发展的重要方面。把建立蓝色经济发展的风险补偿机制——或者海洋经济优先发展区风险补偿机制——建立有辽宁省特色的蓝色保险制度，来作为牵动辽宁省海洋经济突破性发展支持保障系统平台建设的突破口，我们认为是比较现实的，比较有实效的，也是可行的。我们想把这项工作称为“引保入辽”、“引保进海”工程，作为一项系统工程来抓。

三、推进政策性海洋保险的总体设想

政策性渔业保险，目前辽宁省只集中在渔船和渔民的安全领域，从保险方向及作用看，这是正确的。但从产业经济发展看，对于容易遭受损失、给水产品供给和和谐社会建设造成不稳定的水产养殖业及渔港等政策性保险几乎没有。鉴于此，对开创辽宁省政策性渔业保险工作设想如下：

（一）支持的领域。一是优先安排海洋经济优先发展区的产业集群建设。海洋新兴产业、海洋循环经济、海洋低碳经济。二是优先安排海洋水产的产业链及生产区。海水养殖业、海洋食品工业、海洋休闲产业、市级以上的健康养殖示范场，省级以上的原种场、良种场，无公害水产品产地等。三是优先安排基础性建设项目和高危环境风险项目。资源与生态修复补偿基础建设项目、港口（渔港）经济区基础建设项目、科技公共服务平台项目、海洋减灾防灾救济民生保障项目、高危环境风险投资项目等。

（二）保险品种。1.政策性保险。对海洋水产的产业链及生产区实行政策性保险；2.强制性环境责任保险。对各涉海及用海单位，对使用所辖渔业水域环境带来的影响实行责任保险；3.支持（鼓励）性商业保险。对参与海洋经济集聚区/先导区开发的相关海洋产业，吸纳、支持、鼓励其参加商业保险。

（三）运行原则。角色定位。首先把握好管理部门的角色是：政策引导、立法规范和制度供给的；其次是明确职责：有明确的支撑对象(即区域、产业或企业、重大项目等)、有高效的组织管理（即控制协调、引导督导、扶持服务等）、有较好的支撑资源（即财政资金、规划法规、政策制度等）；最后是把握界限：注意分清重点，不直接参与具体事务，通过政策引导、立法规范和制度供给等形式在宏观上为发展提供宽松良好的政策环境，搞好各级政府和各部门的通力协作。

市场化运作。选定一家商业保险机构作为主承保商，实际运行承保商应保持相对独立性。行政主管部门要加强政策推动、宣传及监管，推进政策性保险工作有序进展。

专业化经营。发挥商业保险机构专业化经营优势，增强政策性保险的抵抗经营风险能力。政府则要积极运用补贴资金，提高政策性保险的服务效率和质量。

规范化监管。金融主管部门要把政策性保险纳入到行业监管之中，形成国家、企业、个人利益制衡的约束机制。政府要严格监控，确保保险依法、合规、健康。

四、推进政策性海洋保险的政策建议

（一）抓好宣传。各相关单位要深入海洋产业区，认真搞好调查研究，掌握人们对政策性保险的认识情况，编制切实可行的宣传材料，采取各种行之有效的方式，进行广泛宣传，从而提高广大渔民群众参保意识，调动他们主动参保的积极性。

（二）统一协调。政策性海洋保险工作是一项政策性较强、技术性较高、受益面较宽、操作性较复杂的系统工程，要建立省市县乡4级联动机制，密切配合，各尽其责，互相协调，齐抓共管。要把政策性保险工作与海洋渔业工作有机结合起来，相互促进，共同发展。要建立信息交流制度，随时把握情况，推进工作深入发展。

（三）创新机制。我们注意到科学化、规范化、制度化地开展政策性海洋保险，建立高效运营、有效运作、长效运行的蓝色经济发展的风险补偿制度，必须创新管理机制。通过调查和研究讨论，我们认为建立一个社会中介服务机制，第三方政策性保险保障服务组织，由这个中介机构的介入，解决信息不对称、诚信不扎实、利益不平衡、权责不合理等问题。既能避免管理部门的越位或缺位，又能避免保险公司的缺位或越位问题。第三方政策性保险保障服务组织的建立是科学的规范的做法，符合社会管理创新理念，很适合政策性海洋保险这类项目。目前，国家相关部委（环保部等）已经提出指导意见，有的省市也在试行（山东、福建等）。具体的想法是,建立第三方专业性评估服务组织。主要职责是等级划分，风险评估；责任认定，定损鉴定；理赔监督，咨询服务等。他们在大连环境责任保险方面已经做了许多工作。

基于第三方保障服务的运行机制是：（1）保险公司与拟保企业签订保险意向；（2）第三方（技术评估中心）对拟保企业做风险评估；（3）依风险评估报告保险公司与投保企业签定正式保险合同；（4）保险公司与第三方（技术评估中心）协同做例行检查、督导；（5）发生事故，受损害单位或个人依法向保险公司提出理赔请求；（6）保险公司向第三方（技术评估中心）提出责任认定与损害鉴定请求；（7）保险公司依评估报告向受损害单位或个人理赔。如图1所示：

图1 基于第三方保障服务的运行机制