城乡融合背景下城郊失地农民就地城镇化：实践、契机与导引

黄庆玲

（辽宁工程技术大学工商管理学院，葫芦岛 125105）

城郊失地农民的城镇化是推进我国城镇化进程的重要组成部分。在以中心城市就业和居住为导向的传统城镇化下，多数失地农民被撤村建居、集中安置到城市，并获得城市户籍[1]，但已有研究发现其城镇化效果并不理想，违背了“人的城镇化”[2]的要义。一方面表现为补偿安置不合理、社会保障欠缺，人力资本不足，生计缺乏安全感[3-4]经济欠发达、对土地依赖严重的地区，失地农民市民化后适应城市生活的能力比较差，生活水平较之前的农村生活水平不但没有提高反而有所下降[5]；另一方面是生活场域改变后面临社会资本失效，导致生活不顺，造成大部分失地农民无法实现自我认同的转换，伴随出现城市融入内卷化[3，6-10]，在融入城市生活过程中，失地农民产生了如缺乏安全感、缺乏归属感、相对剥夺感和缺乏自我满足感等一系列心理障碍[11]。尤其是近几年，在户籍改革、“新农保”与“城居保”合并、给予农民更多财产权等的城乡一体化、新型城镇化、城乡融合发展背景下，失地农民更显示出不愿“被动市民化”的“逆城镇化”趋向[12－14]。

《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，城市近郊区要在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，为城乡融合发展提供实践经验。目前已有研究对城郊失地农民保留乡村风貌的非集中上楼的安置模式关注较少，在国家实行新型城镇化、乡村振兴战略的背景下，尤其是践行城乡融合发展理念的新时代背景下，需要对城郊失地农民城镇化的新模式进行探索和总结。

1 城郊失地农民就地城镇化的实践创新

提出的城郊失地农民的就地城镇化是区别于撤村建居、“集中上楼”的安置模式，其特征可以概况为：不改变户籍及住所，依托附属城市，在原城郊农村社区的基础上，在尊重城郊失地农民原有生产方式和生活方式的基础上，注重渐近实现其“人的城镇化”的安排或实践。课题组组织学生调研员于2017年12月及2018年7月对辽宁省兴城市两个实行就地城镇化的城郊村四家村和钓鱼台村进行了入户问卷调查，访谈对象是农业户口的成年失地农民。两次调查共获得有效问卷670份，其中四家村（全部或部分失地）问卷占55.67%，钓鱼台村（全部失地）问卷占44.33%。

1.1 城郊失地农民就地城镇化的实践考察

1.1.1 城郊失地农民失地前后的就业及收入状况总体向好得利于辽宁兴城作为海滨城市的地利，泳装加工、农家院、家庭宾馆、房屋出租等就业渠道给两村居民的生产、生活带来了持久的生机和活力。钓鱼台村泳装加工、家庭宾馆业发展兴盛，全村1/4以上农户从事家庭宾馆业。四家村居民主要从事围绕生活服务业的临街店铺经营及渔业的相关服务业（如冷冻仓储、涉渔零工），也有部分农民从事泳装加工及家庭宾馆、房屋出租等。另四家村由于较早发展村办企业并与时俱进，原村办企业现已发展为四家村企业集团股份有限公司，支撑了全市经济发展并带动村民就业，且全体村民入股分红，并积极改善村基础设施建设，居民幸福度较高。

此部分所关注的访谈对象是调查时18岁以上、60岁以下的失地农民，共446人。被访的两村失地农民失地前有37.89%主要从事农作物种植业，失地后这一比例降为5.16%；失地后处于无业状态的农民数量由13个上升到55个；主要从事零工、雇工和个体经营的分别增加到失地前的1.26倍、1.68倍和1.90倍（见表1）。按一般对农民职业划分的认知，研究对失地农民的就业类别层级划分如下：无业→农作物种植业→零工→雇工→个体经营（将果树种植、渔业、养殖包括在内）→私营企业。按此划分，被访失地农民就业层级下降、没变、上升的占比分别为10.76%、56.05%、33.18%，就业层级没变及上升的比例占到样本的89.23%。收入方面，失地后处于无收入状态的农民数量由13个上升到55个；失地后较失地前，月收入在1 500元以下的三个组别比例均大幅下降，月收入在1 500元以上的四个组别收入均大幅上升（见表2）。统计显示，被访失地农民收入水平下降、没变、上升的占比为17.04%、26.01%、56.95%，收入水平没变及上升的比例占样本的82.96%。国务院于2008年明确提出“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的要求。2019年8月26日通过的修改的《土地管理法》以法律了形式明确了这一土地征收补偿的基本原则。研究显示，“被上楼”的失地农民生计状态并不乐观，如较新的研究发现北京、河南、四川、重庆的6个农民集中居住区（搬入新社区）的失地农民与土地被征用之前相比，有30.5%的农户收入减少、未就业人数占32.4%[15]。

表1 失地前后就业类别构成Table 1 Job categories of farmers before land-lost and after land-lost

表2 失地前后的收入状况Table 2 Income levels of farmers before land-lost and after land-lost

还应看到，在统计的18岁以上、60岁以下的446位失地农民中，有10.76%就业层级下降，17.04%收入水平下降，因此在国家新型城镇化及乡村振兴战略实施的过程中要本着“一个都不能少”的原则，保证失地农民生计水平不降低、有发展。

1.1.2 城郊农民失地后生活状况总体上得到改善

调研发现，两城郊社区居民认为失地后居住条件改善的占53.22%，认为生活条件得到改善的占66.06%，有57.38%的失地农民认为未来生活会变得更好。

另有33.33%的失地农民认为现在的社区基础设施及服务与所属城市存在差异。在国家推进新型城镇化和乡村振兴战略的过程中，城乡基础设施互联互通有了极大的改善，但调研中发现钓鱼台村居民对村内基础设施如村内道路、活动场所、垃圾处理等方面表达出了更多期盼。调研发现，四家村居民失地后的生活状况和幸福感要好于钓鱼台村。主要原因是四家村原来的村集体经济实力雄厚，现在四家村已作为股份成为四家村企业集团的一部分。在四家村领导的积极带领及村集体经济的强力支持下，该村是辽西最早的“自来水村”“文明村”“北京平房”村，现在村中便捷的道路、中心路两侧热闹的店铺、齐整的“北京平房”、漂亮的“四家新村”小区（由村企业集团在村南临路开发）、正规现代的村委会，令四家村居民的脸上洋溢着更多的祥和之气，该村更是于2019年入选中国美丽乡村百佳范例村庄。

1.1.3 城郊失地农民的城镇化意愿

总体来看，更多失地农民认为当市民好，却认为农村户口好，不希望宅基地动迁。

（1）城郊失地农民对“当农民好”与“当市民好”的认知

调研发现，城郊失地农民对“农民”和“市民”的认知上，认为“当市民好”的比例高于“当农民好”的比例（见表3），表明受我国经济、社会发展“二元结构”的长期影响，“城市比农村更文明、工业比农业更发达、市民比农民更幸福”[11]的思想认识依然在相当部分的城郊失地农民中存在。在“当农民好”的原因中，“邻里交往方便”选项选中的最多（43.65%）（见表4），表明在就地城镇化的过程中，原村的自然、自由、和谐的生产、生活环境是失地农民最看重的；其次看中的因素中占比较大的是经济上考虑的三项：种地有保障、消费低、生活压力小；后两个选的比较多的因素是“农村空气好”和“有扶农政策”（见表4）。在认为“当市民好”的原因中，城市生活的方便、现代、有保障等的每一种考虑都在体现着“城市比农村更优越”的城乡差异（见表5）。由于两村距离城市中心较近，很容易让村民感到城乡基础设施的差距。访谈中，两村比较来看，四家村由于村集体经济的保障，社区道路、村公园等建设方面村民的满意度较高，而一路之隔的钓鱼台村，百姓对道路、公园等基础设施的抱怨较多。

表3 认为当农民好还是当市民好Table 3“Being a farmer is better”or“being a citizen is better”

表4 认为当农民好的多选原因中被选中的项Table 4 The chosen options of causesof“being a farmer is better”

表5 认为当城里人好的多选原因中被选中的项Table 5 The chosen options of causes of“being a citizen is better”

（2）城郊失地农民的城乡户口意愿

值得注意的是，与对“农民”和“市民”的认知相反，两社区失地农民认为“农村户口好”的比例（34.33%）高于“城市户口好”的比例（31.13%）（见表6），而认为“农村户口好”的主要原因是“国家政策好（医疗、养老等）”和喜欢/习惯农村生活；“不愿意放弃农村户口”的比例（30.24%）高于“愿意放弃农村户口”的比例（28.7%）。

表6 对户口的看法Table 6 The opinions on rural/urban hukou

表7 认为农村户口好的多选原因中被选中的项Table 7 The chosen options of causes of“rural hukou is better”

表8 认为城市户口好的多选原因中被选中的项Table 8 The chosen options of causes of“urban hukou is better”

表9 是否愿意放弃农村户口选择城市户口Table 9 The willingness of choosing urban hukou instead of rural hukou

（3）城郊失地农民对宅基地动迁的意愿

宅基地动迁是失地农民城镇化过程的标志之一，在对被调研的两个实践就地城镇化的失地社区的访谈中，发现失地农民“不希望”宅基地动迁的比例是最高的（见表10）。“希望”宅基地动迁的比例也超过了样本的1/3。从失地农民宅基地动迁意愿背后的考量因素看，在“希望”宅基地动迁的因素中占比最高是“有补偿”的考虑，在被访者中有超过一半认为“补偿”要素是他们首要考虑的。其次被较多选择的要素是动迁后的城市生活比农村优越在“不希望”宅基地动迁的考虑要素中，有近1/4的被访者是倾向考虑的是“住习惯了/乡土情结”，“补偿”要素占比居第二位，还有就是出于对城市居住、生活、就业、消费等的担心（见表11）；在“不希望”宅基地动迁的考虑要素中，有近1/4的被访者倾向考虑的是“住习惯了/乡土情结”，“补偿”要素占比居第二位，还有就是出于对城市居住、生活、就业、消费等的担心（见表12）；有25.32%的被访失地农民对宅基地动迁表示出了“无所谓”的态度，主要原因是“补偿到位就行”（见表13）。

表10 是否希望宅基地被征用Table 10 The willingness of Wanting homesteads requisitioned

表11 希望宅基地动迁的考虑要素Table 11 The consideration elements of land-lost farmers hope homesteads requisitioned

表12 不希望宅基地动迁的考虑Table 12 The consideration elements of land-lost farmers don't hope homesteads requisitioned

表13 对宅基地动迁采取无所谓态度的原因Table 13 The reasonsof land-lost farmers take indifferent attitudes to homesteads requisitioned

2 城乡融合发展为城郊失地农民就地城镇化提供新契机

城郊失地农民的就地城镇化实践是符合城乡融合发展趋势的先见之举，是城郊社区及失地农民尊重实践、因地制宜的创新选择。党的十九大及乡村振兴战略所提出的城乡融合发展理念，为城郊失地农民就地城镇化提供了新的发展契机。

（1）由“被边缘化”回归到“和谐共生”

城郊农村与城区的“和谐共生”关系主要体现在城市与郊区在产业及经济功能上的互补互促。从产业融合方面看，按国际城镇化进程的普遍规律，城镇化发展到一定阶段，受环境、成本等因素的影响，工业企业特别是传统工业企业会远离中心城市，向城郊、周边中小城市、小城镇迁移。调研的辽宁兴城城郊两村积极围绕城郊社区服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求的功能定位，发展泳装加工、家庭宾馆、农（渔）家餐馆、渔产冷冻仓储等城市旅游业及渔业的相关服务业，为失地农民创造了很多就业机会。

从消费互补看，一般来说，城市经济的现代性、集约性会继续使其成为城郊居民大项消费的主要场所；另一方面，伴随我国城镇化发展过程中出现的“逆城镇化”现象，如乡村休闲旅游、从大城市到小城市和乡村异地养老、城里人到乡村、小城长期居住等将会成为促进城郊消费、拉动城郊经济发展的重要力量。如兴城旅游以“城、泉、山、海、岛”吸引着众多国内游客慕名前来，近年又伴随出现北京等地城市居民来此购房养老、到郊区家庭宾馆定期居住等新的消费动向，带动了兴城市及城郊经济的发展，使城郊失地农民分享到了城市旅游经济发展的红利。

（2）推动城乡要素自由流动、平等交换

《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出要坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换。2019年8月审议通过的《中华人民共和国土地管理法》修正案除了符合民意的完善土地征收程序、按区片综合地价进行补偿等重大利好之外，更具创新意义是提出破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入，为维护好、实现好、发展好农民的土地权益，提供了制度保障。这为促进城郊失地农民的就地城镇化提供了发展空间、激发了发展活力。

（3）使城郊兼具“现代”与“乡愁”，成为极具吸引力的城镇化场域

城乡融合发展和乡村振兴战略最终是为了实现城乡在空间上的均衡发展、城乡居民生活质量等值化、促进社会公平和共同富裕，逐步实现马克思所描述的“人的自由和全面发展”的美好社会发展目标。正如上文所描述的，更多城郊失地农民认为农村户口好，不希望宅基地动迁，但认为“当市民好”的比例高于“当农民好”的比例（见表3），而表5中的原因较清晰地表明了城郊农民所感受到的城乡基本公共服务的差异。在城乡融合发展的背景下，城乡居民基本公共服务均等化的实现将能够极大提升就地城镇化城郊失地农民的获得感、幸福感、安全感；兼具现代与“乡土”两方面特质的城郊社区会成为更多怀有“乡愁”的城市居民及农业转移人口的定居之选。

3 促进城郊失地农民城镇化的政策建议

在实践“人的城镇化”及乡村振兴的新时代背景下，国家已为城市近郊城镇化发展给出了顶层设计，即在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，为城乡融合发展提供实践经验。因此由于城市发展需要处于正在失地和即将失地的城市近郊村，应在国家城乡融合发展的政策背景下因地制宜、因时制宜地选取城镇化模式，避免“一刀切”的、传统的集中上楼模式，应统筹考虑城郊农民的生计发展、城镇化意愿及城乡融合发展的时代趋势；国家、城市政府应积极做好引导和规划，为实现城郊失地农民的美好生活需要而努力。

（1）不搞“一刀切”，城乡应“一视同仁”

农民是推进中国城镇化进程和乡村振兴战略的主体，因此要尊重农民意愿，顺势而为[16]。在调研中，大部分失地农民不愿意“住楼”变市民，明确表示愿意动迁宅基地的比例只有35.11%；愿意放弃农村户口的比例为28.70%。因此政府应为其提供有效的需求表达途径，准确地掌握村民需求[17]。调研发现希望宅基地动迁的失地农民更多是出于“合理的补偿”和“改善生活”的考虑，变为城市户口更多是出于“孩子上学”“城市有更好的养老（医疗、生活）保障”。在城乡融合发展的新型城镇化及乡村振兴发展背景下，在原村就地城镇化过程中除了城郊失地农民个人的“奋斗”和基层组织的助力之外，国家应继续加大城乡居民基本公共服务均等化的力度，让城郊“新市民”或“准市民”享受到平等的、更多的就业、住房、教育、养老、医疗、基础设施等方面的待遇和公共服务，实现生产、生活的更好发展。

（2）城市政府要树立“同城、同发展”观念

各级城市政府应秉承“包容”“共生”“城乡一体”的发展理念制定城市经济社会发展规划，更好发挥城市经济对城郊经济的辐射、带动作用，让城郊经济为城市经济发展增添多样性和活力，实现城郊居民与城市居民同城、同发展。

不同类型城市对城郊经济发展的辐射、带动能力存在差异，如大都市城郊农村因区位条件良好，只要产业选择适当，容易做到“背靠大树好乘凉”。如北京城东的高碑店村借助北京区位优势，发展古典家具市场，成功地实现就地城镇化[18]。而中小城市在带动城郊农村发展、促进城、郊融合方面则应加强城市自身的发展能力，要在城市群或区域一体化发展中找到产业分工定位和发展优势，促进城市集约高效发展，提升城市品质和功能，并积极推动市场效益较好的劳动密集型加工业、涉农产业向城郊农村及周边乡镇转移，推动基础设施和公共服务向城郊农村及周边乡镇延伸，形成产业互补、互联互通、资源共享的城乡经济圈。城郊村庄产业发展应借助政府、市场等外部政策、资金的支持，充分挖掘和利用内部资源，寻求合理的产业定位，塑造与城市相融合的现代化产业体系[19]。

另外应加强村委会、社区政府的基层服务，做好无业及困难家庭的摸排工作，做好有针对性的帮扶；村委会、社区政府需要做好村产业集群的服务及提升工作，增强产业集群的发展能力和合力，为村民创造更多就业机会。

（3）善用制度红利，尊重城郊农民的创新精神

城市政府应改变城郊土地“取之于乡，用之于城”[20]的倾向，积极践行农村集体经营性建设用地市场化、征地补偿按区片综合地价进行补偿等的农村土地要素市场化的改革，在提高城郊农民的财产权益，增强农民参与农村产业结构调整的积极性和创造性方面开创地开展工作，吸引聚集在城市的人才、技术等先进生产要素进入城郊及农村，提升城郊农民就业、创业的能力和热情；应积极尊重、保护并助力城郊农民的自主行为和创新创业，并吸引返乡青年来城郊就近定居、创业，增强城郊经济发展的活力。