农民工住房需求的转型问题研究——兼论农民工住房问题研究的新转向

陶霞飞

(1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350；2.香港城市大学 公共政策系，香港 999077)

改革开放以来，市场经济体制改革的发展深入开辟了经济发展的高速大道，也加大了城市工业对劳动力的需求。农村家庭联产承包责任制的实施提高了农业生产效率，解放了大批农村劳动力，加上户籍限制逐步松动，浩浩荡荡的百万农民工大军自此走上历史的舞台。大批人口涌入东部一线城市，为当地经济的发展做出了卓越的贡献，同时也提高了自身的收入和生活水平。然而，由于房价的高企、住房保障政策的缺位，农民工的居住条件一直不甚理想。从改革开放至本世纪之初，由于大部分的农民工都是单枪匹马进行个体迁移，其居住需求层次较低，对住房空间、居住条件要求不高，集体宿舍、工棚、工作场所成为其解决居住需求的主要方式[1]。本世纪以来，家庭化迁移成为人口流动的主要模式[2-4]，大部分农民工选择与家庭成员共同流动，家庭生活对住房空间、居住条件、居住舒适度、居住稳定性要求较高，集体宿舍、工棚已经无法满足家庭化迁移的农民工的居住需求。同时，由于与家庭成员共同流动，农民工流动性降低，定居意愿加强[5]，逐渐从循环流动向持久性迁移转变，其对住房的需求已经超越了满足暂时居住需求的层次，已经上升到了对住房舒适度、住房稳定性、居住独立性、住房产权及其所附带的公共服务追求的层次。

改革开放四十多年来，党和国家对农民工的看法和态度也不断发生转变。从改革开放之初的管制到本世纪初提出的公平对待理念再到党的十八大以来提出的全面推进市民化[6]，党和国家从宏大叙事和社会政策层面对农民工及其权益保障进行了合法化定义和澄清。农民工的住房问题和居住权益作为农民工问题的核心要素，引起了中央和各地政府的关注。国务院2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，以及2007年发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中都提出要多渠道改善农民工居住条件。然而由于政策制定和落地实施过程中的若干问题，农民工受益极少，农民工住房问题仍然突出。

纵观学界已有的关于农民工住房状况的研究，农民工住房条件差，住房拥挤，居住聚集，或居住区位偏远，或集中在城市的城中村，这些已经成为众多研究的共识[7-8]。虽然住房条件一直不理想，但是本世纪之前，相比较住房状况较好的本地户籍人口，农民工的住房满意度并不算低[9]。本世纪以来，随着农民工迁移模式的转变，农民工的住房满意度逐渐下降[10]。究其根本，是因为社会结构变化与流动方式变迁带来农民工主观住房需求层次以及住房期望的不断提高，而住房状况却并未得到实质性的改善，需求与现实之间愈发紧张导致了住房满意度的不断下降。然而学界已有的研究取向向来是以基于客观数据的他者建构为主，农民工住房问题的主观需求视角缺乏，从而忽视了农民工住房问题中主观需求-客观现状之间张力的纬度。在农民工客观住房条件较差，主观住房需求无法得到满足的社会背景下，本文主要从住房需求-住房现状的张力维度，利用文献研究和2017年流动人口动态监测数据等，从社会结构变迁、流动模式变化、社会网络转变等多个角度分析农民工住房需求的转向，并基于此给出相关政策建议。

一、概念澄清

(一)农民工

作为一个规模庞大的社会群体和重要的学术研究概念，农民工概念内涵似乎已经成为共识。然而从改革开放初期农民工主体性逐渐显现到现在，社会结构变迁剧烈，社会制度持续调适，流动人口群体内部也在不断分化，仍然沿用上世纪内涵的农民工概念是否仍然适用于当下的社会环境，需要深入考究。目前，从统计口径上，农民工概念仍然是从户籍、职业性质以及时限3个方面来进行界定，具体是指户籍仍在农村，进入城市务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月及以上的劳动者，其中时限要素经常性地被学者忽略。大多数关于农民工的研究都是采纳了这一概念定义[11-13]，或是没有进行概念界定，默认采纳该定义[14]。农村户籍、非农产业、6个月以上，这3个特征似乎构成了农民工的群体形象。然而该概念中隐含着并未言明的特征，即农民工的“工”。这是由于本世纪之前农民工群体所从事的职业大都是劳动密集型的生产、服务等行业，背后反映的是农民工群体的教育素质的低下和职业技能的缺乏。

21世纪之前，农民工群体的同质性较高，教育水平集中在初高中阶段，多从事劳动密集型产业，如建筑业、服务业等[15]。本世纪以来，农民工群体内部逐步分化。首先是教育水平的分化。2017年流动人口动态监测调查数据显示，超过30%的农村户籍的流动人口具有高中及以上学历，其中专科占比为7.73%，本科占比为3.21%，有相当比例的农村户籍的流动人口具有高等教育水平。其次是职业类型的分化。数据显示，25%的农村户籍流动人口的职业为经商，还有6.93%为专业技术人员，相比改革开放初期农村户籍的流动人口，目前流动人口的职业专业性更强，职业分布更加多元。最后是市民化程度的分化。数据显示超过90%的农村户籍流动人口预计在今后一段时间继续留在务工所在地，其中超过40%的农村户籍流动人口预计将居留十年以上甚至定居。

逐渐分化的农民工已经不是一个内涵一致的高度同质化的群体了，因此仍然沿用旧时的用法未免有点不合时宜。因此为了澄清“农民工”的概念内涵，明确研究对象，本文将农民工界定为户籍仍在农村，进入城镇从事非农产业，教育水平在大专以下的社会群体。之所以将教育水平作为重要的界定条件，是因为目前流动人口中有部分农村户籍群体，但因为其具有大专及以上教育水平，其农村户籍往往只是暂时性的或权益性的(例如由于拆迁、集体分红等造成的部分农村户籍附带的经济、社会优势而没有转化成城镇户籍)[16]，这个群体并不处于弱势地位，反而由于教育水平较高而成为中产阶级后备军，因此将其纳入传统的农民工群体，会不利于研究的效度。在本文的界定之下，农民工才符合其传统的形象，需要得到社会各界的关注。他们来自农村，教育水平较低，主要从事体力或服务性劳动，无法平等地享受城镇的公共服务，在城镇处于弱势地位，政策文件中提到的“农民工”问题也是针对这类特定的群体。尽管他们对经济发展做出了巨大的贡献，但他们仍未摆脱“他乡人”的尴尬身份，并且在城市生活和工作中遇到了很多问题和阻碍。聚焦这类“狭义”或传统的农民工群体将更有助于研究的开展，同时也有利于再次激起国家和社会对这个群体的关注，从而有利于农民工问题的解决。

(二)农民工住房问题

关信平认为流动人口问题的本质源于其三维弱势地位：一是作为移民的社会文化劣势，二是作为劳工的市场劣势，三是作为外地人在地方公共管理和服务体系中的劣势地位[17]。作为流动人口群体的主要组成部分，农民工相比城-城流动人口或具有高等教育水平的流动人口群体，在社会文化、劳动市场上的劣势地位更深一步，导致了其制度排斥性、市场弱势地位以及社会文化上的边缘化。而农民工的住房问题本质是农民工问题的外延，既是农民工问题的突出表现，也是农民工问题的内生原因。农民工问题的突出表现之一就是农民工的住房问题，例如住房拥挤，住房安全隐患，住房条件差等。同时农民工的住房问题也是农民工问题的内生条件之一。很多城市都将住房作为流动人口落户的基础条件，例如武汉市规定将在主城区购买面积不低于100平方米，金额不低于50万元作为落户条件。即使是户籍改革后采取积分落户的城市，购买产权房仍然是落户的重要条件，例如东莞市的积分办法规定自有产权住房分值为20分。而在一些城市，即使落户标准较为宽松，住房也与一些公共服务捆绑。例如重庆市的户籍改革走在前列，但是只有购买了自有产权的居民户口才能享受教育部门规定的“就近入学”[18]。由于住房的公共服务的溢出价值，导致无法获得住房产权的农民工无法获得城市的公共服务资源，从而也无法解决其子女的教育问题和其自身的医疗保障等问题。农民工最切身的子女教育、医疗保障等问题都与其是否能获得当地的住房产权相关。

同时农民工的住房问题具有多维性质，其既是正规的住房市场的房价高企难以获得自身住房的问题，也是农民工住房本身的拥挤不堪、破旧颓败、设施缺乏等舒适性和安全性问题，更是农民工被排斥在当地的保障性住房政策外的问题，同时也是农民工获取住房信息的不对称问题。以往关于农民工或流动人口住房问题的研究多聚焦于农民工住房条件问题，忽略了农民工住房问题的其它维度，也忽略了其中农民工群体的主观感受。本文主要从住房需求层次、住房属性变迁等多个方面分析了农民工住房需求转型和转型的原因以及由此带来的农民工住房问题研究的主观转向。

(三)农民工住房需求层次

马斯洛的需求层次理论把人的需求分成了生理、安全、社会、尊重和自我实现五个等级。本研究认为，农民工在城市的住房需求也是分层次的，借鉴马斯洛的需求层次理论，同时根据已有的关于农民工住房需求的研究，本研究将农民工群体的住房需求划分为5个层次：最基础的层次是对遮风避雨的物理居住空间的需求，其次是对住房配套设施的需求，然后是对居住空间的独立性需求，接下来是对住房产权的需求，最后是对住房数量的需求。这些需求层次分别对应马斯洛划分的需求层次，同时其等级程度与其获取难度成正比。对居住空间遮风避雨的需求是农民工对住房最基本的需求，对应了生理需求；住房设施反映了住房的舒适度和安全性，对应了安全需求；独立空间保障了隐私性和家庭生活的开展，对应了社会需求；住房产权不仅是家庭财富的集中体现，更是社会地位的象征[19]，还具有安身立命的本体论意义[20]，是家文化的物质载体，对应了尊重需求。在拥有了一套自有之后，农民工的市民化程度提高，对住房的需求上升到数量层次，即希望拥有一套以上的住房，此时的住房具有了投资属性，对应了马斯洛需求层次模型的最高层次，即自我实现(图1)。

注：图A为马斯洛需求层次模型；图B 为住房需求层次模型。

二、农民工住房需求转型

早在上世纪60年代末期，城市社会学家特纳(Turner)就注意到了低收入移民在城市住房需求的转变问题。他将移民在城市的住房需求分为两个阶段，第一个阶段是聚集于城区中心的贫民窟区域(slums)，之后随着流入时间的变迁，移民经济资本不断积累，开始转移至城市边缘地带自建房屋，从而形成棚户区(squatters)[21]。从贫民窟模式到棚户模式，表明了移民居住空间的转变。国内外城市规划与土地管制模式的不同导致了虽然国内一线城市涌入了大量流动人口，但却未形成贫民窟模式或者棚户区模式。然而国内流动人口的住房需求却也经历了一个转型的过程，该转型的重要表现就是流动人口住房需求层次的提升和住房空间属性从物理空间、居住空间向生活空间和家庭空间的转变。

(一)农民工住房需求提升：从遮风避雨到对舒适性、独立性和产权的追求

上世纪末，个体式的循环流动是我国人口流动的主要模式，候鸟式的、循环式的个体流动和过客心理导致农民工对流入地住房的需求层次较低，住房投入较少，住房条件较差[7]。平时忙于工作，闲暇时间较少，个体式流动阶段的农民工对流入地住房的需求仅限于遮风避雨的物理空间，因此，集体宿舍、工棚、工作场所等住房形式就能满足其住房需求。此时农民工居住模式的宿舍体制，为我国世界工厂的阶段性地位奠定了基础。宿舍体制之下，农民工劳动力的再生产仍需在农村完成，其家庭的重心仍然在流出地，其对住房的更高层次的需求寄托于家乡的住房之上。大部分农民工选择将在城镇工作的较大部分所得寄回老家用以改善老家居住条件，因此此时农民工的主观居住满意度并不低[9]。

21世纪开始，家庭式迁移逐渐成为人口流动的主导模式，城镇不仅成为农民工务工的场域，也慢慢成为农民工家庭生活的空间，并且也成为了农民工长久居留并渴望定居的理想之地。此时农民工的居住需求超越了之前遮风避雨的物理空间层次，家庭生活的开展对居住的舒适度，便利度和家庭独立空间都有了进一步的要求，对住房的需求上升到对配套设施、空间独立性甚至是住房属权的需求层次。集体宿舍、工棚、工作场所等住房形式已无法满足其居住需求，农民工群体开始搬离这些集体宿舍或非正式居住场所，开始寻求以其它形式解决其住房需要。以合租的形式租住私房成为农民工解决住房问题的主导模式，在积累了一定的经济资本之后，整租私房甚至购买住房成为农民工满足居住需求的首要选择。

然而，由于农民工群体仍然面临着制度排斥，其自身市场能力较弱，以及信息渠道狭窄，导致其无法享受公租房或廉租房等保障性住房，也很难通过市场的途径获得满意的住房，更难以在城市获得属于自己的住房。甚至仍有不少农民工仍然选择居住在集体宿舍或工作场所，其住房现状仍然停留在遮风避雨的物理空间或没有独立性的居住空间层次，其主观住房需求未得到满足，住房条件较差，住房满意度较低[10,12]。

(二)农民工住房空间转变：从物理空间、居住空间转向生活空间和家庭空间

农民工务工地住房需求层次的上升，反应的是其住房空间属性的转变。个体迁移阶段，其居住场所的功能大部分仅限于休息，一张床铺就是他们的栖身之所。此阶段他们对居住场所的最基本的需求反应了该居所的物理空间属性。进入21世纪以来，对住房舒适性、稳定性的需求使他们选择了其它的住房形式，农民工群体合租、借住等形式的住房属性已经从集体宿舍、工作场所等其它非正规居所的单纯物理空间性质上升到了居住空间性质，住房兼具了部分的娱乐、休闲和社交功能。家庭化流动之下，家庭生活的开展又对住房的独立性提出了要求，整租私房成为重要的解决途径，住房又附加了生活空间属性。而部分有条件并渴望定居的农民工通过自建，购买保障性住房、商品房等形式获得了自有住房，自有住房便具有了“家”的文化意涵，务工地住房空间属性上升为家庭空间。

基于2017年流动人口动态监测调查数据，以农民工的住房形式来划分其住房空间属性，展示农民工群体的住房形式及其住房属性(表1)。数据表明，在2017年，整租私房成为农民工解决住房问题的主导途径，与此对应的生活空间成为农民工务工地住房的最主要属性。除整租私房外，以购房的形式满足住房需求的农民工比例也较高，占到了总体的20%以上，家庭空间也成为部分农民工住房的重要属性。而居住在雇主提供的集体宿舍、工作场所以及与人合租的比例较低，表明了农民工住房空间属性已经从物理空间和居住空间转向了生活空间和家庭空间。但是仍有超过20%的农民工的住房属性仍停留在物理和居住空间层次，表明了其居住需求与居住状况之间存在一定的落差。

表1 农民工住房性质分布

将农民工的流动家庭结构与住房属性进行交叉分析发现，无论是对于哪种类型的流动家庭，生活空间始终是农民工住房空间的主导模式(表2)。但是对于个体式流动的单人户，物理空间是仅次于生活空间的住房属性。而对于与家庭成员共同流动的农民工来说，仍有不低于20%的农民工居住在集体宿舍、工作场所或与人合租的私房当中，住房的生活空间和家庭空间属性未得到发掘，住房需求未得到相应的满足。

表2 农民工流动类型与住房空间交叉表

(三)农民工住房问题研究转向：从他者建构到主观认知

上世纪五六十年代，实证研究取向的社会学理论和研究遭到了阐释主义、女性主义、批判理论、后殖民理论和新唯物主义等多种研究取向的挑战[23]。与注重外在观察和收集客观数据的实证主义取向不同，阐释主义、女性主义、批判理论等都重视研究对象本身的经验和意义，肯定他们在知识生产中的重要地位，实践社会学、参与式行动研究以及行动者中心研究取向成为这些研究范式的重要研究方法。然而国内关于农民工住房问题的研究主流仍然是遵循实证主义范式，注重客观数据的收集和外在特征的观察，从而基于住房现状等实证材料形成学者建构的农民工住房问题。鲜有研究从农民工住房需求角度分析其住房需求与住房现状之间的张力，农民工自身的主张和需求被淹没在无尽的“客观研究”当中。从居住空间向生活空间的转变，经验事实本身固然依旧重要，但是农民工群体的立场和视野也应该受到重视，其自身诉求的表达更应该成为相关研究的起点，其日常生活和行为的现实和历史内涵应该得到挖掘，农民工住房问题研究取向应该努力从纯粹的他者建构向关注和倾听农民工的主观认知逐渐转变。

三、农民工住房需求转型的原因

(一)流动群体迭代

新生代农民工是指农民工中出生在20世纪80年代及之后的群体。2017年流动人口动态监测数据表明，54.27%的农村流动人口出生在1980年之后(表3)。随着新生代农民工逐渐取代初生代农民工成为农民工的主体，农民工的群体性质以及行为特征都发生了显著的变化。他们大部分离开学校后直接进城打工，或者从小与父母居住，生活在城市。与初生代农民工相比，新生代农民工务农经历更少，农业技能缺乏，迁移经历更丰富，对城市生活更适应，留下并融入当地的意愿更高[22]，返乡务农的意愿更低。同时他们的教育水平更高，职业更加多元化，职业变动更频繁。同时他们更重视劳动关系和工作环境，关注居住条件的改善和收入水平的提高[12]。因此相比愿意居住在集体宿舍或工棚的第一代农民工，新生代农民工租住私房的比例更高，住房条件更好[24]。然而由于其住房需求层次提高，住房期望提升，因此即使农民工群体的住房条件相比本世纪之前有所改善，在整体住房条件仍然不尽人意的现实情况下，其客观住房现状与主观住房需求存在一定的落差，农民工的住房满意度反而下降，从而呈现了住房条件提高与住房满意度下降的“似悖论”。

表3 农民工群体代际分布

(二)流动模式转变

上世纪九十年代开始，家庭化迁移逐渐成为人口流动的主导模式。2017年流动人口动态监测调查数据表明，超过90%的农民工与至少一名家庭成员流动且共同居住，其中3人共同流动的比例最高，为57.26%。与家庭成员共同流动，农民工逐渐表现出了一些个体迁移阶段没有显现出来的需求和特征。首先是流动性的减弱。与家庭成员共同迁移的农民工往返务工地和农村老家的频率降低，更换流动城市的倾向降低，开始逐渐由循环流动向持久性迁移过渡。其次是社会融合的加强。与家庭成员共同流动与居住，居住场所增添了家的文化意义，工作城市的归属感加强，农民工定居意愿更加强烈。最后是家庭重心从老家至流入城市的空间转移。个体迁移阶段，劳动力单独外出，其他家庭成员被留在老家，家庭的生活重心在老家。家庭化迁移阶段，家庭成员随劳动力共同外出，家庭重心也随之转移。特别是对举家迁移的农民工而言，家庭经历了空间分化-聚合的过程，在这空间分化-重新聚合的过程中，家庭重心乃至整个家庭实现了从流出地到流入地的空间转移。自此，流入地不再只是谋取生计的工作场域，也成为了流动人口家庭生活起居的日常生活场域。住房从此从单纯地满足居住需求的物理空间向承担日常生活功能的生活空间转变。因此与家庭成员共同流动的农民工特别是子女随迁的农民工定居意愿更强，更倾向于质量高的住房[25]。相比较居住空间的住房，承担生活空间的住房对空间面积、空间独立性、以及居住稳定性都有一定要求，而这些都是集体宿舍以及工棚等无法满足的。在大部分地区公共服务仍然与户籍或住房挂钩的制度制约下，子女随迁带来的对教育服务的需求和老人随迁带来的对医疗服务的需求也推动了农民工对住房产权的渴求。

(三)社会网络异质化

由于流动时间的变长，流动经历更加丰富，同时也由于更加适应了城市生活，农民工的社会网络的异质性加强，传统的基于地缘和亲缘的社会网络增添了业缘、趣缘等联结，与当地人的交往也较之前更频繁[22]，形成了一种社会网络“去农化”的趋势(表4)[26]。农民工社会网络性质的变化，带来了住房意义的变化。在社会网络仍然是以地缘和亲缘为主的个体循环流动阶段，农民工把对住房更高层次的需求寄托在了老家的住房上，而流入地的住房只是满足居住的生存需求。于他们而言，老家的住房才是财富、地位和生活水平的象征[27]，老家社区才是他们主要的参照群体所在[13]，因此他们更愿意把资金投入在老家住房中，即使该住房一年中大部分时间都处于闲置状态，而尽量节省在流入城市的住房消费。在家庭化迁移成为主导模式的当下，重新嵌入进家庭生活和社会网络中的流入地的住房，其属性超越了基本的物理空间层次，上升到具有归属感的文化价值和符号价值的复合空间层次。研究表明，农民工群体的住房消费与阶层认同存在显著的正相关[11]，住房成为农民工身份认同的重要文化符号。当农民工将归属感和符号意义寄托在流入地的住房上，他们对住房的需求和期待会更高，同时对流入地的住房投入也会更高。然而现实情况下，人口流入聚集的一线城市住房价格高昂，住房保障制度排斥，即使农民工加大了流入地的住房投入，其住房状况仍然无法满足他们的住房需求和住房期待。

表4 农民工群体联系最密切的群体(除顾客和亲属)

(四)住房崇拜热潮

作为社会成员的重要组成部分，农民工对住房的感知也深受社会风气的影响。住房商品化市场化改革以来，住房价格不断攀升，住房崇拜热潮热势不减。对社会成员来说，住房既是满足居住和生活需求的物质空间，也是家庭财富和社会地位的象征，更是家文化的物质载体，还是理想的投资方式。住房巨大的现实意义和象征意义迫使百姓跨越阶层拥有住房，形成对住房的空间崇拜热潮[28]。相关调研数据表明，50%的受访者在未来的一年之内有购房计划，其中只有不到20%是因为刚需买房[29]。在这样的社会背景下，即使具有自建房，农民工群体对城市商品房也具有较强的渴望。更何况，对流动人口来说，在户籍制度的限制下，拥有当地的住房也是获取当地公共服务的破解途径，也是提高其社会融入感，转变其身份认知的主要进阶方式之一，因此住房产权对农民工的吸引力较大，成为现阶段大部分农民工对流入地住房需求的最高层次。

四、结论和启示

(一)结论

农民工的住房问题已经成为限制其市民化的主要障碍之一。本文的研究表明了农民工住房需求已经从单纯的遮风避雨的需求上升到对住房配套设施、住房独立性以及住房产权的需求上，农民工的住房属性也经历了从物理空间和居住空间属性到生活空间和家庭空间属性的转变，表现了农民工住房需求的转型。而转型的原因包括流动群体的迭代、流动模式转变、社会网络异质化以及社会风气的住房崇拜的热潮化。如果说本世纪之前农民工的住房问题是不尽人意的状况，如今的住房问题不仅是住房状况问题，更是无法达到更高的住房需求层次的主观和客观之间落差的问题。单纯的住房状况问题是其个体理性选择和结构性因素共同作用的结果[30]，而主观需求和客观状况之间的紧张问题则更多的是市场能力不足和正式制度制约的被迫结果。因此基于农民工主观需求的住房研究就势在必行，只有了解了农民工本身对住房的需求和期待，才能更好地指导城市农民工住房问题的解决。

(二)政策启示

农民工对住房的需求已经从居住空间转向了生活空间，并开始向家庭空间转变过渡，需求层次也超越了遮风避雨的物理空间，对住房的舒适度、稳定性、独立性甚至权属都有了新的追求。针对目前农民工住房需求的转变，基于农民工有限的市场能力和转型后的住房期待，本文认为相关社会政策应该基于家庭化流动的特点，以家庭为单位，保障农民工的基本权益。具体来说：

应该继续改革户籍制度，逐步将社会保障政策从户籍上剥离，以常住地而非户籍所在地划分社会保障归属地，从而保障农民工在流入地的基本权益。特别是要致力于改革现有的住房保障制度，将以农民工为代表的流动人口纳入到城市的住房保障体系，继续放宽农民工申请公租房的条件，逐步开放农民工申请廉租房的资格，为符合条件的农民工发放住房公积金和住房补贴。

持续疏通、规范市场途径以满足大部分农民工住房需求。既要持续调控住房市场，促进住房市场的健康发展，为农民工城市购房营造良好的市场环境；也要不断规范租房市场，促进租房市场的规范发展，降低以租房解决住房需求的农民工居住流动性，保障农民工的租房的稳定性。

积极开拓多元主体共同协助的解决路径，鼓励有条件的地方政府、用工单位、房地产公司共同合作，开发农民工家庭公寓，积极发挥多元主体在解决农民工住房需求中的作用。

积极探索将农地流转与解决农民工城市住房需求相联系的路径，以城市间的对口合作为主要方式，积极安置愿意将空闲农地进行流转的农民工的居住，探索异地以地换房策略。