试论国土空间规划存在的问题与对策

刘艳华

摘要：土地资源是社会经济发展的重要资源，我国幅员辽阔且人口众多，因而在利用土地资源时需要做好相关国土空间规划。然而国土空间规划是一项涉及内容较多，且比较复杂的工作，在具体实施中存在诸多问题，如何发现问题并采取相应措施进行处理是亟待我们去做的工作。本文将就新时期国土空间规划工作中的问题以及应对进行分析探究。

关键词：国土空间规划;问题及对策

科学合理地对国土空间进行开发利用，最大程度发挥国土空间的作用，更好地建设国家是每个国家开展国土空间规划工作的目标和要求。然而我国国土规划工作涉及众多内容，且众多内容之间关系复杂，由于多方面因素的发展，国土空间规划仍存在诸多问题，现有的法规并不能满足当前国土空间规划工作的要求，影响国土空间规划工作顺利、有效地开展，加之城镇化建设和生态文明建设等重大战略的推进和深化，我们有必要对解决新时期国土规划中存在的问题，确保国土空间规划工作良好地开展，不断优化国土空间格局，更大程度发挥国土空间的效用。

一、国土空间规划概述

1、国土规划与国土空间规划

国土规划是以国家社会经济发展战略和目标为方向，结合规划区域社会、自然、经济以及科技水平，对国土资源进行开发、利用一级保护的兼顾部分与整体的综合性战略部署，是对国土建设活动的综合性空间布局。国土空间是复合型系统，它不仅包括资源和环境，还包括经济和人口，而国土空间规划就是综合整治环境、综合开发利用资源以及总体建设布局等极具指导意义的规划。

2、国土空间规划发展历程

国土空间发展按照时间和发展特点分为四个阶段：①建国初期，政府组织开展了对我国自然资源较大规模的考察工作，形成对国土资源的初步了解;②上世纪七八十年达国内科学界和相关主管部门认识到合理、科學开发利用国土资源的重要性，并且先后对国土资源实施了全国性、全面性的调查和规划，同时老一辈地理学家逐步对国土空间内涵达成共识，随后国家制定相关法律法规;③本世纪初国家先后下发了国土资源和国土空间的相关书面性文件，开展国土规划试点工作，之后国土规划从计划型逐渐向引型转变，从注重资源开发到可持续发展，从单一发展经济到社会、经济、资源、人口协调发展，格局从产业向地区布局发展;④近年来国土空间规划工作立足区域资源优势，结合城镇化建设发展分层次分主次制定不同的区域发展战略，兼顾国土空间规划的整体性、综合性和战略性特点，确立未来国土规划的主要任务。

二、新时期国土空间规划存在的问题

1、各类型规划职能分工不明确

我国国土规划类型较多，达到数十个，然而各种规划之间缺乏一个有效的上层空间规划来明确划分各下层规划之间的职能和权限范围。同时各类型规范之间各自为何只能，没有很好地进行综合性管理，规划与规划之间不能很好地协调。

2、规划各层级功能执行存在交叉

随着规划工作的推进，规划的层级也在增多，各层级规划间的特色可能就不能明晰体现，而且各规划间的重复现象也会增多，这样会导致规划上下级之间的约束性和指导性降低。同时总规划随着逐渐往下的分解，加之各规划之间存在诸多交叉功能，一定程度削弱上级规划对下级规划的控制性和约束性。

3、相关规划机制有待完善

随着我国法制建设的推进，国土空间规划的法律法规制定也有一定成绩，然而在发展方面仍然相对滞后。首先，国土空间规划体制过度依赖中央政府，并没有充分发挥各层级政府及相关部门在体制规范完善中的作用;其次，我国当前大多数规划基本上都是编制、实施与监督三者结合的开展模式，需要进一步加强公众参与度;再次，我国各层级规划虽然也有相关的法律基础，然而法律法规与层级规划之间存在不配套或可行性不高的问题，法律法规相对宽泛，因而规划的法律法规制定还有待加强。

三、新时期推进国土空间规划工作的对策

1、完善国土空间规划体系

（1）各层管理衔接

①国家和省级规划需车总整体性、综合性和战略性，给下级以引导性和指示性，尤其是战略、目标以及原则性问题;②地市级规划侧重就要结合国家和省级规划的战略、目标及原则，结合地区特点，制定出符合地市情况且具有地区特色且符合城镇发展的规划，同时进行上下级协调与沟通;③县乡一级规划需以操作性为核心的，确保落实国家和中央精神。

（2）规划层级间协调

规划各层级间的协调以及同级规划间的协调都应以国家法律法规规定的规划从属层级关系为准，需要做到层次分明，职能明确，且应有一个统一的标准来开展而不是各行其是，以免削弱规划的执行力。需要注意的是，主干规划应是作为其他层级规划制定的基础，对其他层级规划应具有指导性和约束性，统领其他层级规划。

2、强化城乡统筹和区域协调

具体来说有三点：①加强落后区域发展，进一步缩小差距;②以重点区域为典范带动周边区域发展，从而提高整体区域发展;③不断推进公共服务和公益性基础建设;④针对特色地区，如资源型地区应结合地区发展特点，给予相应政策扶持。

3、不断推进国土空间规划法律法规建设

国土空间法律体系的建立有助于从法律上保障国土空间规划的实施，首先强化国土空间规划的主干法律，以引领全局，同时也能给其他层级规划法律法规的制定明确方向和准则;其次，省市级注意发挥各层级规划法律法规的效力，强化其地位，杜绝一切突破规划违法使用国土空间资源的行为。

结束语

综上所述，国土空间规划的综合性和复杂性，决定了国土空间规划体系的建立和完善是需要不断顺应社会经济发展趋势进行革新，需要时间来发展的。只有不断推进国土空间规划体系的完善，确保其时效性、战略性和指导性，统领规划全局，才能切实发挥国土空间规划的巨大作用。

参考文献：

[1]陈佳杰.浅谈新时期基层国土资源管理存在的问题及对策[J].价值工程，2018，v.37;No.493（17）：52-53.

[2]周坊.我国农村土地规划存在的问题及解决对策[J].科技资讯，2018，v.16;No.507（06）：228-229.