新型城镇化进程中农村社会治理法治化问题研究

谈润卿

【摘  要】新型城镇化背景下，农村的发展环境发生了变化，新的矛盾涌现出来，社会当中的冲突加劇，通过农村社会治理的法治化可以获得多方的力量，共同推进我国法治化进程。在新型城镇化背景下进行农村社会治理法治化相关研究，就是在依法治国的战略要求之下，对农村的社会治理模式进行突破与创新。建设一个可沟通、可协调的发展体制与体系，解决现实当中产生的诸多矛盾，并梳理国内外近年来的研究成果，对当前新型城镇化过程当中出现的历史新问题进行梳理，统筹社会治理的模型，根据不同地区社会治理存在的特点，选择对应性的路径。同时，新型城镇化过程当中的社会治理法治化，还需要处理好城镇化与社会治理之间的矛盾冲突与相互联系，促进观念的转型。根据当前新型城镇化发展的阶段，恰当准确的判断社会治理的类型，通过现代科学的治理体系创新，推动新型城镇化，社会治理法治化的进程。

新型城镇化背景之下，农村社会治理展现出了市场化倾向，市场在资源配置当中所起的作用越来越大，传统农村社会的治理理念，已经不再适应于当前的社会发展形式。因此，借助法治力量，对农村的社会治理规则进行重塑，有助于解决农村发展当中的新矛盾与新问题。同时，全面推行法治化的治理策略还可以保障农民的根本权益，始终从农民的需求为出发点，建立农民的权利保障体系。加强农民在社会治理法治化当中的参与程度，这也彰显了我国社会主义的根本性质。新型城镇化进程中，农村社会的法治化要始终在马克思主义平等观指导之下，赋予农民主体性参与权利，拓展渠道，提供良好的载体，真正提高农民在社会治理法治化当中的参与感。突破模式缺陷，提升协调组织性，健全社会参与机制，针对性解决问题，并简化诉讼成本，改进立法程序，实现社会治理法治化发展方式的创新。

【关键词】新型城镇化;农村社会;社会治理;法治化

引言

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国目前已经进入到了社会主义建设的新时代，走新型城镇化之路，是中国特色社会主义经济发展道路中的重要一步。这种“新”既体现在理论观点上，也体现在实践道路上。进入到社会主义新时代以来，人口的流动与增加带来了产业的集合与创新，大量的新兴城镇涌现。同时，新型城镇化的新还体现在管理理念上，更加强调人本位思想，满足人们的物质需求、文化需求、生态需求，加快构建多元化的新型城镇体系。逐渐破除城乡二元制结构对于经济发展的桎梏，强调城乡的协同建设。而在该种发展倾向之下，对农村加强治理是必要且重要的，只有促使社会治理观念转型，不断创新社会治理模式，提升法治化水平，才能够提升农村的社会管理能力，推动建设农村发展新秩序。

1.农村社会治理法治化的相关理论

1.1社会治理

（1）社会治理的概念。①治理。治理是伴随人类聚居生活而出现的一种决策方式和管理方式，早在原始社会，人类就已经通过氏族会议、部落首脑集体议事等方式，使得氏族的主要成员可以共同参与重大事务的决策与管理。在西方传统社会管理理念当中，早期治理具备公民公众参与的意味。伴随着人类生产方式的改进、财富的积累、阶级的产生，治理是协调社会矛盾与冲突的一种主要力量，是一种驾驭社会的方式。这一时期治理最主要的目标是缓和社会的矛盾冲突，协调各个族群的利益，社会治理在这一时期兼具公共职能。封建社会层面的治理与国家层面的统治、政府层面的管理具有统一性，本质来说都是统治阶级进行统治的工具，主要目的是维持社会的规矩，保障社会按照既有的秩序运行。20世纪90年代，伴随新公共理论的发展，多元主体参与、多元手段控制成为了治理的主题以及主要的发展方向，政府不再是唯一的主体，也失去了垄断的地位。

②社会治理。社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社会以及个人等多种主体，通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。“社会治理”从实施角度来看，等同于“治理社会”，也就是特定的参与主体，对社会实行科学化管理的过程。这个过程兼具公共理想和经济效果，整合一系列的价值政策和制度，并且通过该体系推动经济，政治和社会进程。社会治理的根本目的与核心任务在于实现和维护群众全力发挥多元主体的治理作用，完善社会福利保障，改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐的发展。新型城镇化过程当中，农村社会的治理就是在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面参与农村治理并对公共事务进行管理的过程。

③西方现代治理理念。现代治理理念主要由20世纪60年代的新公共管理理论演化而来，强调多元主体参与。政府与社会公众、市场组织和各种非政府组织共同参与政府、国家和社会的治理。强调了权力来源的多样性和运行方式的多元性，从政府到社会的单向运行不再是权力的唯一表现，更强调多方参与和共同创造。但是，从我国多年的中国社会主义建设来看，西方现代意义的治理虽然可以弥补传统统治、管制和管理的一些缺陷，但是，其运行仍然会造成一定的负面反应，形成治理失灵，例如权威的流失会导致治理失灵，引发社会群体的意识形态危机，公共及社会安全危机等。同时，治理的主体多元化也会造成参与主体更加追求利益，而不是追求公共价值，造成公共服务的实际质量大打折扣。矛盾一旦产生，就很难通过内在协调机制良好的解决由于现代治理产生的种种问题，在利益冲突时想要协调各方关系也会花费较大的时间和精力，整个体系的运行畅通度受到影响。

④马克思主义治理理念。马克思主义理论从国家职能的角度重新定义了治理，认为通过政治形势进行统治和管理是阶级国家的价值根基和逻辑的起点。因此，治理具有明显的政治色彩，也是阶级统治必不可少的内容，不能够将其割裂来看待。在阶级国家发展和演进的过程当中，国家的政治统治行为和政治管理行为将会发生权重上面的明显变化，在国家发展的初期，政治统治是占主体地位的，而随着国家的演进，统治职能范围会逐步缩小，管理与服务的范畴将越来越大。国家在治理的过程当中，需要应用良好的协调手段，充分重视资源的调度，满足国家、社会、市场层面的相关要求，才能够进行良好的统治和管理。这种论述与西方现代治理理念具有较大的差别，并不一味弱化政府的权威，消解主权的意识，而是强调统治和管理的实际效果。在这个背景之下，鼓励社会力量参与国家的治理。当前新型城镇化背景下，中国的社会治理仍然需要遵循马克思主义治理理念，在为公众参与社会治理搭建良好平台的同时，保障治理的国家主权性质。

⑤中国特色治理理念的发展。2002年，党在十六大中首次提出现代国家治理理念，强调了治理国家过程中黨和人民的不同作用，党起到领导作用，人民参与治理的过程;在2007年，党中央对有关国家治理的理念进行了丰富和完善，强调了治理国家的有效性;

2012年在十八大报告当中，党和国家多次提及治理的重要性，并重点论述其在社会主义建设当中的重要作用;2013年党的十八届三中全会再次强调国家治理现代化对于中国特色社会主义社会建设的作用;2017年在党的十九大报告当中，国家治理现代化建设被提高到战略层次。从中国特色治理理念的发展历程可以看出，国家向前发展的重要标志就是治理体系的不断完善，同时我国的治理体系要立足于本国的历史、文化、经济社会、民俗等等，既考虑到国内、国外的政治形势，也要基于我国的实际国情进行科学选择和批判性的吸收。坚持党的领导地位不动摇，丰富其他参与力量，完善国家治理体系，注重秩序，关注利益，强调稳定，通过多种形式的民主协商，发挥民众在国家治理当中的重要作用。

（2）社会治理与社会管理。相对于社会管理，社会治理聚焦于激发社会组织的活力，预防和化解社会的矛盾，健全公共安全体系，鼓励和支持各方的参与，强调社会力量的统筹，而不是完全由政府进行管控。并且强调运用法治思维和法治方式来化解社会矛盾，统筹政府、市场、社会三个主体，避免出现严重剧烈的矛盾和冲突。社会治理与社会管理也具有统一性，治理的领导力量是中国共产党，社会管理的领导力量同样是中国共产党，两种活动都从属于中国共产党总揽全局、协调各方的总体格局。同时，社会治理和社会管理的根本出发点都是为了维护人民的根本利益，以改革创新为思路，站在人民的立场上，处理好发展过程当中出现的一系列重大问题，作出决策。两种活动均需要遵守依法治国的基本方略，并具有共同的价值目标。需要巩固马克思主义在意识形态领域领导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础。

（3）社会治理与国家治理、政治治理。国家治理作为产生于中国政治实践的理论，对中国当前的新型城镇化具有较好的指导作用。国家治理的本质是统治，也就是通过体制机制、法律法规、核心价值体系来实现国家、社会当中的分工合作，进行有效的资源配置，并创建良好秩序的过程。政治治理是为了满足社会公众需要常设的公权力组织，在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。社会治理与国家治理、政治治理在主体上有明显的区别。社会治理的主体是公共活动的所有参与者，而国家治理的主体是社会中占优势地位的阶级。政治治理的主体是国家的政府体制与政府组织。同时，三者在治理工具上也具有显著的差别，社会治理的主要工具是协商、调节和参与。国家治理的主要工具是体制机制、法律法规与核心价值体系，政治治理的工具主要表现为对政策工具的运用。

（4）新时代党和国家的社会治理思想。①中国共产党领导社会治理。中国共产党在社会治理的过程当中，始终发挥着领导作用，既要总揽全局，又要协调各方。只有在党的执政和领导之下，进行相关社会治理机构的完善，才能够把握社会治理法治化的发展方向。党的十八大和十九大召开以来，党不断提升对自身的要求，完善组织建设基层建设，提高对于社会治理的领导能力和领导水平，在新时代背景之下重塑思想理念，加强对于党员先锋模范作用的要求，完善队伍的政治素质、思想素质和依法办事的法治素养。并通过组织建设、作风建设，严肃认真对待反腐败的问题，提升党在社会治理方面的成效。通过多年的建设，党已经建立了较为完善的社会治理组织和体系，通过基层党建活动，统一把握农村社会治理的法制化问题，关注关键领域和关键部门的工作效率。坚持在农村社会治理当中走群众路线。充分调动多元主体参与到农村社会治理当中的热情，协调各方组织，有力夯实群众基础，提升自己的执政能力。

②以人民为中心的社会治理。以人民为中心，始终是党领导国家的思想基础，十九大召开以来为人民谋幸福更是共产党人的初心和使命。在新型城镇化背景之下，新时代党和国家的社会治理理想是以人民为中心的社会治理理想，依靠人民的力量，根据人民的整体诉求进行创新。立足于当前新型城镇化背景下农村社会治理的实际情况，夯实相关的治理基础，坚定根本政治立场，使所有的民众可以在社会治理法治化的过程当中受惠。同时，“以人民为中心”也再次强调了新时代背景下社会治理的主体是人民，社会治理的主要参与者是人民，国家治理从“统治”到“管理”再到“治理”，进行了制度理念和方式方法层面的转变。人民直接成为社会治理的参与者，并在其中发挥着重要的作用和力量。新城镇化背景下，以人民为中心的社会治理目标在于发展城镇地区的教育事业、社会保障事业，并通过多种方式改善农村的社会风貌，增加农民的实际收入，建设更加完善的社会保障体系，实现社会治理的专业化和法治化，逐步改善民生。完善农村的民主政治体系，以人民利益作为检验社会治理的实际成果。

③以公平正义为核心要义的社会治理。新时代背景下，党和国家进行社会治理的核心要义在于公平，只有坚持维护社会主义公平正义，才能够维持社会的稳定发展。十八届三中全会将“促进社会公平正义，增进人民福祉”作为全面改革的出发点和落脚点，进一步强调了依法治国过程当中，只有维护公平正义，才能够保障人民的基本权益。在新型城镇化背景下，法治是社会公平正义实现的重要保障，只有建设完善的法律体系，通过立法、司法、执法的公平公正建设，维护社会的基本正义，保障人民的权益，才能够让人民享受到发展的福利，实现促进社会公平正义，保障和改善民生的基本方略目标。新时代党和国家的社会治理理念，要求从公平正义这个社会主义的核心要义出发，正确审视公民权利的制度体系构建，从本质上约束社会成员的不规范行为，保障社会成员的权利。到目前为止，虽然我国的法制化建设已经取得了一定的成就，但是仍然存在东中西部发展不平衡、农村地区法治化滞后，弱势群体的基本权益保护不够到位等一系列的问题。在未来还需要对公平保障体系进行进一步的完善，使法律可以覆盖社会治理的每一个角落，保障社会成员之间资源的公平公正配置，促进国家治理结构的宏观改革，才能够夯实社会治理的公平正义基础。

④德法共治的社会治理。自周朝以来，中国社会治理就善用德治和法治两种并行手段，这也成为中华文明的重要根基，彰显了中华民族在社会治理层面的集体智慧。发挥道德的重要作用，不仅可以夯实基层的社会治理体系，还能够约束人民的行为，净化人民的心灵。一方面，通过德法共治的社会治理体系，可以强化道德规范，使不正之心可以得到教化。应用良好的道德规范去建设乡规民约，引领社会风俗，使理性善良的正气之风可以在乡村地区广泛的传扬。道德作用的发挥，还有利于提高公民群体整体的素质水平，维护社会的稳定。彰显人性之光，起到一个社会关系调节的基础功能。道德也是社会主义核心价值观的重要组成部分，发挥社会治理当中道德的作用，就是要弘扬传统文化当中的优秀成分，在批判继承的基础之上，将其纳入到新时代社会治理规范当中。另一方面，道德也是法治的重要部分。推行德法共治的社会治理体系，要求在法律的框架之内对道德进行解释，并将道德的运行机制进行制度化和程序化。对社会治理的各项内容，尤其是权力和责任通过法律予以明确。现代社会治理是一个复杂的议程，单纯应用道德与法治都无法实现良好的效果。因此，新型城镇化背景下的社会治理是“德法共治”的社会治理，这也是解决社会问题的根本路径。

⑤以基层为重心的社会治理。基层是新型城镇化背景下社会治理的关键，基层的权力结构更为复杂，治理的难度也更高，因此，要想实现社会治理的现代化、法治化和制度化，就要从基层治理入手。新时代背景之下衡量社会治理的成效，要着重从基层治理体系建设方面入手，从而提高国家治理的整体水平。基层治理结构的夯实有利于巩固党的基层组织，并为国家治理的现代化打下坚实的基础。基层治理涉及到基层的组织部门以及基层各行各业，从多个角度共同入手，建设现代化的社会治理体系。在一些地区，基层社会治理是整个社会治理体系当中的短板，只有健全组织体系、完善社会保障，推动基层向成熟定型的治理体系发展，才能够全面提高党和国家在社会治理方面的统筹能力与引导能力。建设以基层为中心的社会治理体系，还有助于全面提高人民生活水平，基层是人民活动和生产的主要领域，关注基层的社会治理法治化，有利于解决与民众生产、

生活关系最为密切的问题，针对新时代背景下新型城镇转型当中存在的矛盾和变化做出有效的回应，从而推动社会治理重心向基层下移，充分发挥各个基层主体在社会治理当中的有效作用，实现一种良性互动的社会治理循环体系。

1.2法治化

（1）法治化的概念。法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会的一个根本框架，大到国家的政体，小到个人的言行，都需要在法治的框架当中运行，法治化就是逐渐趋向这种全面法治的发展方向和实现过程。对于现代中国来说，法治既包含国家层面和政府层面的法治，也包含社会层面的法治，只有实现一体化的发展和建设才是真正意义上的法治。新型城镇化背景之下的法治化建设，要遵循科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的方向，全面推进社会领域的全民参与。在依法治国基本方略的框架之下，推進国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视我国的法治化进程，提出法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的发展目标，这也对新时代背景下的农村社会法治化建设提出了新的要求。

（2）法制化理念的发展进程。中国特色社会主义法治经历了从“法律”、“法制”再到“法治”的过程。1996年2月，特邀专家在中共中央第三次法制座谈会上系统性阐述了“依法治国”理念的精神，党中央在同年3月就将法治国家建设作为社会主义发展的重要奋斗目标。次年党的十五大对于中国特色社会主义法律体系的建设提出了具体的要求，到2011年第十一届全国人大第四次会议，宣告我国社会主义法律体系已经初步建成，到此，基本完成了从法律到法治的转变。此后，国家逐渐应用法治国家替代法治等用语，强调社会主义法治，全面依法治国、法治政府、法治中国。2018年3月宪法第五次修改案通过了相关提议，完成了法治化理念的逐渐变化。从法律、法制再到法治的过程，可以看到中国法治理念的内容性变化，从静态转变为动态，从强调结果转变为强调过程。法治的参与主体更加广泛，涉及到的内容更加多元，通过严格实施法律以保障法制的权威性。同时，十八届四中全会还首次提出了良法善治的理念，通过社会法治的发展与创新，完成结构严谨、规范和谐的法治语言建设。

（3）社会治理的法治化。在党的十五大上，依法治国被确定为国家治理的基本方略，而进入到社会主义建设的新时代，全面依法治国被写入到党的十九大报告当中，奠定了该理论在国家治理方面的基本战略地位。社会治理的法治化是全面依法治国的重要内容，也是全面建成小康社会的必由之路。宪法规定了我国人民民主的国家性质，推动社会治理的法治化，出发点就是保障民众在社会生活、社会事务当中的主体地位。发展更加系统、更加深入、更加高效的人民民主。社会治理的法制化进程本身就涉及到社会的各个层面，因此要重视公平性和正义性，关注法治的基本属性，从而发挥规范作用、程序作用，解决社会生活、社会事务当中的多种纠纷。本质上来看，社会主义市场经济是法治经济，其影响下的社会生活也必然是法治生活，因此，通过社会治理的法治化，建设整体的系统的治理体系，可以真正发挥民众在社会管理当中的主体作用，使得社会治理的各层级上下协调，各环节环环相扣，各方面面面俱到。

（4）新时代中国特色社会主义法治化理论。党的十八大以来，我国社会主义建设迈入到了新时代，党和国家关于法治理论的发展也进入到了新的时代。一方面，新时代中国特色社会主义法治化理论遵循普遍性与特殊性的一般原理，承认普遍性也就意味着新型城镇化背景下的社会法治化既要继承中国5000年的文明成果，也要积极吸收西方法治文化的研究成就。将“中国特色”的诠释限定在历史发展的普遍规律之内，不断革新观念，克服传统法治历史存在的弊端。另一方面，新时代中国特色社会主义法治化理论尊重特殊性，立足中国特色社会主义建设的实际情况，根据我国新时代的社会结构、发展关系、矛盾冲突，建立一套系统的规则。中国传统的小农经济结构造成中国社会公民普遍缺乏民主参与意识和公法精神，开展新型城镇化背景下的法治建设，要从建设实效入手，采取鼓励引导等手段，正确认知法治运行机制。除此之外，马克思主义理论指导之下的新时代中国特色社会主义法治化，是理论和实践的结合，兼顾西方的研究理论和中国特殊的社会法制实践背景，形成自己的法治话语体系。

1.3农村社会治理的特征

在新型城镇化背景之下，人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、土地资源和能源城镇化的趋势不断加强，农村的空心化问题严重，乡村治理呈现出了新的特征：第一，在治理理念上，由传统的以管理为先，逐步向以服务为先的现代社会治理理念过度。协商等管理方式在农村的社会治理当中占据主流，强制性的行政管理作用逐渐降低。农村的基础设施建设更加系统，更加完善，并且公共服务能力也不断增强，第二，农村的社会治理从土地经济占主导逐渐转向协同，经济发展占主导。不同经济发展方式的互联作用增强，突破传统以土地经济为核心的农业经济发展形势对农村社会治理的限制。第三，农村社会治理对文化软实力的提升更加重视。长期以来，中国农村社会的文化建设一直是短板，随着新型城镇化的开展，农村社会治理当中文化建设的内容比重逐渐增加。第四，新型城镇化背景下，农民呈现出市民化的发展倾向，不再将向城市转移作为唯一的人生进程，而是可以有选择的扎根在农村进行就业和创业。第五，农村社会治理从过度开放向区域协调合理化转变。一些农村地区开始在全域发展的理念指导之下，注重生态环境建设、职业素养教育、产业链的延伸以及科技水平的提高。

2.新型城镇化进程中农村社会法治化的必要性与重要性

乡村是我国社会构成最基础的部分，推进农村社会的法治化建设，就是打牢我国依法治国的根基，这也是社会发展的必然要求。

2.1社会发展的必然要求

农村社会的发展体现在经济、文化、民主观念发展等多个层面上，这为社会治理的法治化创造了基础。

（1）社会经济发展的必然要求。经过40余年的改革开放，我国的城镇化进程取得了显著的成果，在新型城镇化背景之下，农村的生活环境改善，村民的技术水平提升，农村的产业结构也发生了迅速的调整和变化。因此，处理新型城镇化过程中农村社会涌现出来的新问题，开展有效的社会治理，提升法治化的程度，可以缓和社会矛盾，提升社会发展的稳定性。同时，农村社会的层级性差别明显，有一些地区的农村已经达到了小康的水平，而有一些农村地区的农民仍然挣扎在温饱线上，截止到2019年底，我国农村人口的数量仍然超过5.5亿，要对这个数量庞大、差异明显的群体进行良好的社会治理。就应该坚持法治化的主导作用，重视农村生活的实际问题，立足于农村的乡情国情，开展更加系统、更加扎实的依法治国建设。只有将乡村社会的治理问题提高到战略性的层面，通过基层乡镇政府的依法行政，社会层面的依法治理，才能够满足人民群众对于美好生活的向往。

（2）社会文化发展的必然要求。进入新时代以来，随着新型城镇化的推进，城镇居民的文化素质全面提高，在法治化的多年宣传之下，民众的价值观念有了一定程度的转变，形成了以德为中心、重视人本位的群体价值等思想基础。在目前的社会治理理念当中，倡导无私奉献、反对见利忘义和唯利是图，主张义重于利，注重协调人与人之间的相互关系，提倡对人尊重，重视修身养德。同时，农村社会本身也有重义轻利的传统观念，这更有利于新型城镇化过程当中人们的心态平衡。除此之外，经过多年的发展，农村社会的社会文明建设取得了良好的成果，精神文明和社会进步带来的显著发展，推动了农民的整体素质提高，文化建设的开放性程度不断提高，人际交流的频次增加，人们的生活质量显著上升，生活当中的娱乐休闲内容不断的增多。同时，随着多样的文化广场、村民活动空间的建设，农民目前的活动更具有知识性，趣味性和康乐性，可以带给生活在其中的人们一种美的享受。在社会文化发展的背景之下，

人们对于农村社会治理的要求也越来越高，因此，法治化成为一种发展的必然，只有通过法治化的建设，才能进一步加强社会主义文明建设，提高文化的传播有效力，改变人们的生活质量，公平、公正、合理、有序的解决农村社会存在的矛盾问题。

（3）社会民主建设发展的必然要求。在国家层面，我国建立了民主共和的现代国家政体，确立了人民民主专政的的政治体制，出台了社会主义宪法和法律，初步实现了法律面前人人平等。在农村社会层面，党的十七大以来，基层民主建设在制度觀念和实践上均取得了显著的成就。从制度层面来看，当前中国农村基层民主建设处于从形式化阶段到制度化阶段过渡的时期，基层民主取得了多方面的成就。但是在长期的发展当中，基层的民主制度也出现了选举制度不完善，村民民主权利得不到保障，拉票贿选等一系列的问题。开展社会治理法治化建设，有助于夯实民主程序，加强制度化约束，完善民主选举、决策管理和民主监督，进一步提高村民在民主自治当中应有的作用。从观念层面上来看，当前民主理念已经深入人心，村民对于自治的热情空前高涨，大部分的村民都想要自己管理自己的事情。通过多年的村民自治实践，民众的民主生活习惯基本养成，这也对新型城镇化背景之下农村社会治理的法治化建设提供了必要的观念基础。村民逐渐认识到，民主权利的保障与自身的利益息息相关，因此形成了较为成熟的维权意识，扩大了民主治理的群众基础。从实践层面来看，党和国家在过去的社会治理当中，坚持走群众路线，发扬群众理念，促进了党群干群关系的融洽，实现了民主选举，民主管理，使得重要的议题都围绕着村民的民生工程等重要问题系统性的开展。解决了道路交通、垃圾处理、管道维护、老年人保障、社会救济等多种问题，拉近了与民众之间的情感距离，夯实了社会主义民主建设的基础。

2.2为建设法治国家奠定基础

（1）符合法治国家的发展道路和规划。目前，国民经济和社会发展第十四个五年规划的编制工作正在积极的准备之中，而社会治理法治化是法治中国规划的重要研究内容。首先，加强农村社会治理是推动法治中国建设的重要方式，也是十八大正式提出的法治体系建设的重要内容，是中国法治进程推进的一个重要窗口和评价维度。推进农村社会的法治化工作，可以为建设法治国家奠定坚实的基础。其次，加强农村社会的法治治理，可以指引未来中国国家治理的发展方向。农村社会广泛而复杂，通过农村基层的法治治理实践，可以提高社会对于国家行为的预期。通过广泛的农村社会治理实践，选择有针对性的国家治理着力点，从而提出未来的国家治理主要目标和重点任务。既注重务实的政策性研究，也注重形而上学的规范性法学研究。推动农村社会治理的法治化走上新的台阶。最后，20世纪50年代开始，已经经历了十三个五年规划，即将到来的第十四个五年规划是以新型城镇化为主体的百年发展战略的交汇点和转换期，推动农村社会的法治化进程，有助于在历史的交汇点建成全面小康社会，从而推动我国的国家治理法治化进程。

（2）小康社会建设实践的法治确认和提升。小康社会的全面建成是开启中国发展新战略的起点，也是在新起点上继续进行法治国家建设的基础。通过农村社会治理的法治化建设有助于小康社会建设实践的法治确认以及制度层面的提升。在新型城镇化过程当中，基层政府采取了大量的政策性手段和行政方面的方法，推动社会治理法治化建设，但是这些政策性和行政性的手段仍然要通过几年的实践性努力，上升到法治化的层面。同时，法治化也是制度化的基础，通过法治化可以在原有的新城镇化基础之上，向全面保障的层面延伸。小康社会建设实践是几代人在摸索中逐渐形成的，对于未来进行探索的共同目标，真正切实解决人民的温饱问题，进行经济、政治、科教、文化和生活等多方面的全面建设，使人民可以过上更进步、更繁荣、更和谐、更殷实的生活。推进这个目标，就要通过更加详细的法治化要求和法治化指标体系来对社会治理的各个层面进行细致的分析，保障义务教育、基本医疗和住房，解决贫困地区人民的收入问题。除此之外，对全面建设小康社会的法律确认在理论和实践上都是多领域的，持续推进农村社会治理的法治化建设，有助于大大加快社会主义公平的阶段性建设。

2.3保障人民基本利益

党的十八大报告指出，要健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权、管事、管人，切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进农村社会治理法治化是权力正确运行的重要保证，也是完善国家法治体系的重要步骤，持续巩固基层政权，完善基层民主制度，使得民众的权利保障切实落到实践层面，保障民众享有广泛的权利和自由。在新型城镇化背景之下，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，对于解决新时代社会主义的主要矛盾具有重要意义。随着农村社会经济、文化、政治环境的发展与变化，人民日益增长的对于美好生活的需求和不平衡、不充分发展之间的矛盾已經成为社会发展的主要矛盾。持续推进乡村社会治理法治化建设，可以满足人民对于民主法治、公平正义、安全环境等多方面日益增长的需求。

2.4完善社会治理体系

新型城镇化不以传统的人口向城市聚集为特点，而是注重农村地区的城镇化，提高农村地区的经济发展水平以及文明现代水平。农村社会治理法治化可以为完善新型城镇化下的社会治理体系，提供基本动力。在过去40年的城镇化过程当中，我国的社会治理体现出强控制力的特征，政府通常通过行政干预或行政管理的方式，对农村社会的各项事物与各种生活进行干预和管理。虽然这种管理方法成本更低，效果更好，适应我国社会主义建设初级阶段的实际特点，但是长此以往也带来了一系列的负面反应。例如，基层民众的参与性较差，政策推行的阻碍较大。在未来新型城镇化的背景之下，要想持续建设良性的社会治理体系，就应该推行全面的治理手段，通过法律手段、政策手段、财政手段、社会参与手段，进行规范化、制度化和程序化，充分建立乡村治理当中法律的权威，利用传统乡规民约和现代的治理方式双管齐下，共同发挥效用，改善农村的精神文明面貌以及经济发展模式，为农村矛盾的解决提供更加多样化的渠道。推动农村社会的和谐有序发展，为新型城镇化注入源源不断的动力。

3.我国农村社会法治化的困境

农村社会治理是村民民主参与的过程，是多方利益协调的治理艺术，也是行政权和自主权矛盾发展的结果。在新型城镇化背景下，农村社会治理需要多方共同参与，才能够实现法治化的目标，但是目前在基层社会治理推进的过程当中，呈现出了一系列的问题，也使农村的社会治理法治化陷入了困境。

3.1社会治理主体失衡

主体结构构成是否合理，影响农村社会治理的实际效果，影响自治主体职能的履行以及自治作用的发挥。

（1）农村社会治理主体结构构成问题。当前我国多个地区农村在治理的过程当中，主体较为单一，农民参与较少，未形成良性的互动体系。

①村委会自治职能压缩。村委会是基层自治组织，在改革开放之后，逐渐承担起农村社会治理的作用。村委会自治作用的良好发挥，可以号召基层群众广泛参与到农村事务和农村生活过程当中，发挥自己的自治权。在我国宪法选举法规定的内容当中，村委会与乡政府之间是平等互动、指导、帮助的模式，相互之间通过沟通来完成对乡村事物的共管共治，并不是行政隶属和行政领导的关系。但是在多个地区社会治理的过程当中，很多村委会都完全照搬上级的行政命令，并没有行使自己的自治职能，仅仅是一个传声筒。乡政府的工作人员也已经习惯了这种将自身工作任务拆解之后下放到各个村委会的工作路径。这就造成很多地区的村委会实际上成为了乡镇政府的下级延伸，无形之中村委会就要承受来自于乡镇政府的压力，这种体制偏离了原有村民自治组织构建的初衷，也影响了自治组织相关职能的发挥。村民无法在这种体制下发挥自己当家做主的职能，久而久之，也不愿意参与到社会治理过程当中。

②村支部与村委会职权不明。村支部是党的基层组织，村委会是村民的自治组织，二者有着不同的工作方式和工作形式，但是在实际管理的过程当中，两者常常由一套工作班子兼任，村支部书记兼任村委会主任的情况时常发生，这就造成两套班子职权不明。大部分地区都出现了这种主体权利独揽的情况，村民即使参与到村委会的村民自治当中，却无法在村支部当中兼任职务，就无法担任实际的工作，影响了村委会自治作用的发挥。这种两块牌子一套人马的现象，实际上违背了村民自治的初衷，在现实中有时会产生脱离村务的一些情况，有一些村委会还会和村支部争夺权利，越权管理，从而形成资源性的内耗，使乡村事物陷入到混乱当中。在当前农村社会治理的过程当中，如何理清村支部与村委会的职权，使二者既能够相互配合，又能够相互依存，是完善乡村社会治理体系亟需面对和解决的一个问题。

③农村社会组织力量薄弱。在现代治理理念当中，社会组织是社会治理的重要参与力量，但是在广大的农村地区，社会组织的力量极其薄弱，无论是在经济、政治还是在文化活动当中，农村社会组织都比较鲜见，无法承担起良好的经济统筹、服务推广、社会维权等活动。在西方发达国家，农村社会组织可以对农村的重要决策进行协商，发表村民的建议，维护村民的权益，并保持集体决策的科学性，协调整个农村地区出现的新矛盾。但是，我国农村地区行政组织和社会组织往往混为一谈，没有一个明确的界限，也缺乏良好的法律支撑，这就造成大部分地区的民间社会组织发展长期处于混乱的状态。村民大多数固守自己的思维方式，不愿意参与到社会组织的建设和发展当中，没有村民参与，就造成农村社会组织既缺乏发展，且无法形成大规模的影响力，陷入到恶性循环当中，不得不依赖行政组织才能够开展日常活动。现有的农村社会组织机构不完善，规章制度不健全，在一些细节之处存在违规操作的现象都影响了社会组织的进一步发展壮大。长期缺乏资金也影响了农村社会组织的发展，相比于城市社会组织，农村社会组织难以发挥自身的作用。

④社会工作组织介入农村社会治理的程度较低。社会工作组织的介入可以使得农村地区社会治理的科学性更高，专业程度更高.目前随着社会工作的精细化分工，在城市生活当中已经常见这种社会参与的现象，但是在农村地区，社会工作组织介入的比例较低。社会工作组织也比较少有针对农村地区进行建设的部门。目前我国的社会工作机构仍然在发展和壮大当中，但大部分的机构、总部和办事处以及开展的对应性工作都集中在城市地区，尤其是北京、上海、广州、深圳等一线城市地区或者是二线省会城市地区，在城市尚且存在地域性差异明显的现象，农村地区的社会工作机构就更加稀少。这也就造成农民没有对社会工作形成一个正确的认识，无法全面了解社会工作组织介入社会治理的实际好处。即使有一些城市的社会工作组织介入到了农村社会治理的过程当中，也会由于水土不服、无法与村民开展良好的合作。一些地区在农村社会组织与社会工作机构合作发展的过程当中，会存在资源相互倾轧，基层开发竞争的问题，实际推进困难重重。

（2）社会治理主体之间权责不清。现代社会治理理念强调协同效应，但是农村社会主体之间权责不清，影响了协同治理体系的形成。

①基层政府内部权责不清。基层乡镇政府是农村治理的重要行政载体，也是农村社会治理的主体，发挥着重要的政治经济文化等诸多农村事务管理的职能，也对接农村的基层自治组织，对其工作绩效进行全方面的考量建设，完善的考核指标可以评价工作人员的实际绩效。但是在实际工作开展的过程当中，很多基层政府都采取行政命令或行政指令的方法约束农村基层组织，将这些命令分解之后传达给自治组织。实际上，农村村民自治组织并没有实际的决策权或者是执行方式的选择权，也就无法参与到社会治理当中，起到一个对农村生活、农村事务的指导作用。一些基层政府的工作人员缺乏实际的乡村生活体验，他们并不生活在农村，而是在附近的城镇或者是城市，因此对于农村生活并不通盘掌握，制定的决策可能会存在执行方法选择路径上的不适应。在内部设置上，乡镇一级的基层政府内部的部门组织数量众多，总体上来讲分工明确，但是在细节推进的过程当中，却存在相互覆盖或者职能空白的情况，各部门缺乏有效的沟通，无法对农村整体的事物形成一个系统的梳理框架。

②基层政府与其他治理主体权责划分不清。乡镇一级的基层政府长期以来官本位思想浓厚，缺乏全面的监督。这既是由于农村村民自治组织发展不完善造成的，也是由于农村社会组织的相关法律不健全造成的。乡镇一级的基层政府往往在村民事务管理的过程当中大权独揽，对于村内的乡镇企业、社会组织、村民机构，都采取这种硬性的行政管理方法，将村民列为被管理的客体。实际上，这割裂了现代治理当中的协同管理理念，阻碍了其他权利主体对农村事务权利的行使，影响了社会治理有效体系的构建。长期以来，对于基层政府的行政情况也缺乏合理的问责机制，对于这种权利意识分配不清的问题，没有细致的规划和合理的整改，造成农村事务不公开、不透明，村民对于基层政府和村委会都形成了不信任的局面。主体之间权责不明，也造成社会治理的成本大大上升，一些事务管理的主体过多，而另一些事物却存在无人监管的情况，不仅造成了严重的资源浪费，也影响了农村事务的正常推行。

（3）农村社会治理主体权利运行失范。①村党组织并未发挥有效职能。一方面，一部分党员干部和党员在农村社会治理的观念上存在思想的误区，没有正确的发挥领导作用，其职能有所偏离，具体来看，就是一部分党员干部和党员并未切实地履行职责，没有开展良好的激励引导工作。一些认识的偏差造成在实际工作中无法正确履行自己的职责，难以把握社会治理的方向性，也无法对于国家发布的相关文件进行深入地理解。长期以来故步自封，骄傲自满，自身的文化素养与业务能力无法满足群众对党员干部的要求。另一方面，基层党员干部与党员能力上存在不足，缺乏自律的精神和自我管理的意识，没有认清自己作为人民公仆的身份，反而认为自己是社会事务的管理者，滥用公共权利，一定程度上损害了群众的合法利益。这些党员干部和党员放弃了自我能力的提升，也没有建立起终身学习的意识，仍然沿袭传统的工作模式，没有对自己的工作能力进行严格要求，同时，基层党组织的纪律和组织建设都不够，难以全面落实从严治党的要求。这种现象违背了我党的宗旨与发展的规律，造成群众丧失对基层党组织的信任，也影响基层党组织凝聚力的发挥。

②基层政府的依法行政观念与能力不足。依法行政是每一级政府都需要遵循的行政理念，但一些基层政府在执法理念上比较滞后，涉及到个人利益、乡土社会，滥用公共权力去进行乡村事务的管理，将“人治”的思想立于法治之前，影响了科学管理体系的形成。在目前推进农村社会治理的过程当中，国家全面贯彻落实的网格化管理模式，要求各职能划分明确，各体系对自己的工作岗位和工作责任负责，但是由于执法理念的落后，很多农村地区无法贯彻落实这样先进的网格化管理模式。除此之外，村民委员会承担着大量上级政府交代的工作任务，极少能够进行村民自治，无法发挥自己的工作效用，也无法为村民提供有效的服务。实际上来看，村民自治委员会是基层政府的一个传声筒，而不是村民利益的维护者，以及基层政府与群众之间的沟通桥梁。当前，基层政府的执法队伍也需要不断地完善，有一些地区的执法队伍人数不足，专业素质较差，在执法的过程当中与村民的矛盾不断升级，这些人员没有解决农村新事物新现象的经验和能力，没有根据新问题提升自己的工作水平，大部分的解决措施都是强制性的，无法真正让村民满意。

3.2缺乏村民的广泛参与

民主选举是村民自治的基础，民众只有通过合理的选举方式选出能够代表自己的管理人员，代表自己的利益，才能够保障农民的权益。

（1）农村民主选举流于形式。近几年，农村基层的选举制度虽然日臻完善，但是村民的民主意识和政治参与能力却没有对应性的提升。第一，一些农村地区并没有依据选举法来严格限定选举的流程以及选举的内容。选举的过程有时会受到上级行政机构的严重干扰，一定程度上就会影響选举结果。第二，一些地区并没有严格遵守一人一票的规定，有一些户口仍在本地、但是生活的确不在本地的村民，让其他村民来代自己进行投票。第三，一些地区没有按照公开、公平、公正的原则将结果进行唱票，也没有将选举的结果在全村范围内进行通知，这都是不符合民主选举程序的。第四，在我国南方福建沿海等一带宗族势力较为强大，会出现较为明显的贿选或者是干涉民主选举结果的情况，有一些经济能力很好，但个人能力、个人品德不符合村委会认定条件的人选，通过贿选的方式登上村委会干部的位置，获得个人的利益。

（2）农村民主决策落实困难。民主决策与民主选举都是村民参与乡村事务治理的重要方式，这些组织形式有利于保障农民的实际权益。但是在实际开展的过程当中，一些乡村干部却采取共同决策的方法，没有对村内的大事进行民主商讨和民主决议，仅仅是让村民参与会议，并没有将会议的结果纳入到决策的流程，这也就影响了村民代表大会议事作用的发挥。除此之外，民主决策大部分只涉及乡村的精英阶层，也就是受教育程度较高、个人资产较多的乡村富裕阶层，这些人只能代表自身的利益而無法代表全体村民的利益，本质上来说，这种形式的民主决策等同于伤害一部分人的利益。长此以往，村民对于民主决策的结果漠视。不信任村民委员会自治的形式，造成村民委员会与村民相对立的实际结果。很多村民由于不满意村委会的处理结果，采取聚众闹事或上访的方式来维护自己的权益，这就加剧了农村社会治理的难度，甚至形成了一部分地区的社会治理隐患。

（3）村民民主管理权力异化。国家政策、法律条文以及自治章程都是保障村民在社会事务管理当中进行民主权利发挥的重要支撑，但是在实际生活的过程当中，一些地区却发生了民主管理权力异化的情况，并没有根据这些国家政策、法律条文以及自治章程约束民主管理的流程。一方面，大多数的农村地区民主管理的权利掌握在少部分的乡镇领导手中，并没有组织村民进行全方位的社会生活管理，忽视了村委会的自治组织性质，完全将自己的行政命令向下传达。另一方面，农村存在民主管理权力的异化现象，村干部在日常工作开展的过程当中主要听从上级领导的安排，却没有全面吸纳村民的意见，这就造成村委会处于一个非常尴尬的境地，村民不信任、上级领导过于倚重，影响了村委会内事物的安排和行政权利的落实。除此之外，一些村委会领导干部以权力谋求个人的利益，村民难以行使自己对事物的管理权。例如，一些乡村地区的村委会干部将土地承包给破坏生态环境的企业，严重违背了村民的整体利益，遭到了群众的一致抵制。

（4）农民民主监督严重匮乏。民主监督是约束公共权力的重要路径，也是民主生活的重要组成部分。然而，在当前的农村社会治理当中，民主制度缺乏，民主监督生活不完善，村民无法根据良好的民主监督体系履行自己合法的监督职责。一方面，村委会目前的财务状况公开性不够，即使有公布一些信息，但这些信息的真实性却无法考证，村干部侵占公共财产的状况屡见不鲜。村委会目前的领导班子由村长、广播员、妇女主任、财务人员组成。按理论来讲，财务人员就应该对村长的行政管理起到一个有效的监督作用，但实际上大多数的村委会内村长和财务共同行使管理职责，并没有对财务信息进行全方面的公开，村民也无法通过财务信息的查询来了解村委会的实际管理情况，影响了村民的合法权益。另一方面，目前已经公开的一些村务信息都是经过筛选的，这就影响了村务公开的真实性，过于琐碎的信息或者存在明显漏洞的信息即使公布，也无法保障民主监督的权利。一些村民也没有良好的民主监督的意识，在监督路径上和渠道上都会受到阻碍，这都影响了农村地区民主监督力度和效力的发挥，让民主监督成为了走过场。

3.3治理体系不规范

长期以来，基层政府在农村社会治理的过程当中，通常采取单一行政手段来进行治理，这影响了实际治理的效果。

（1）治理手段单一化。现代社会治理理念要求之下，农村事务和农村生活的管理需要多元主体的参与，综合应用各种柔性化的手段。但在该方面，基层政府单依靠自己的控制很难实现。在新型城镇化背景之下，要想促进农村经济的发展，转变农业生产形式，提高农民在社会生活当中的参与率，就要针对行政、经济、法律等不同方面的事务采取不同的治理手段，这也是大势所趋。目前，这种单一的治理手段已经成为阻碍农村社会治理法治化的重要因素，也是农村社会管理不规范、不全面的重要原因。一些农民的文化水平较低，对于政策的理解程度较低，即使政府推行这种强制单一的行政手段，也无法取得良好的结果。在未来新型城镇化背景之下，可以基于这种现象进行不断地调整，根据农民的文化理解水平、农民的参与率进行相应的改革，避免发生单一行政手段方式进行农村社会的治理。

（2）治理手段粗暴化。土地问题是农村问题的核心，也是农村争议的焦点，在土地治理的过程当中，很多地区的村委会和村党支部都采取暴力执法的方式，对于一些不予搬迁的农户进行断水断电，逼迫农户无在限定的时间内搬走。这种粗暴的处理方式不仅影响了农民生活的幸福感、安定感，也会催生一些危险事件的发生。例如，对处理方式不满的农民就会选择聚众闹事，非法上访等方式来反映该问题，维护自己的权益。长此以往，危害了农村社会治理的安定性和稳定性，同时给其他的民众也造成了负面的心理影响，对基层组织留下了较差的印象。在新型城镇化背景之下，关于土地的问题还会层出不穷，如果仍然采取这种粗暴化的治理手段，就会激化社会矛盾。农村社会目前的文明程度不断的发展，村民的文化程度也不断地提升，一些村干部和党支部成员没有及时调整自己的思想和观念，造成暴力执法的现象屡禁不止，使得村委会的治理效果大打折扣。民众没有合理的路径与村委会和基层政府进行沟通，就无法维护自己的权益，反映自己的问题，也无法参与到农村社会治理的过程当中来。

4.农村社会法治化困境原因分析

农村社会治理法治化的困境是多种原因造成的，既存在乡土传统文化的阻碍，也存在法律思维欠缺的影响。当前农村社会治理还比较缺乏法律保障，城乡二元制的结构也阻碍了农村社会治理的发展。

4.1受落后守旧观念制约

相对于城市来说，农村的社会观念更迭较慢，很多落后的乡土观念、宗族观念还影响着农民的行为。

（1）传统乡土观念影响法治化。一些传统且滞后观念在部分农村地区仍旧存在，一方面，农村传统的等级观念较为明显，社会成员会依据资产的多少来对成员的社会地位进行划分，并没有形成平等的社会基础。人们对于权力存在过分渴望与过分崇拜的现象，对一些基层的政府工作人员、村委会党支部工作人员过分推崇，认为决策由他们来做就可以，自己没有权利，或者是没有资格参与决策。这种落后的观念，一定程度也让基层工作人员的权力变得更大，推动了权力的滥用，培养了腐败的土壤。另一方面，对个体权利的忽视也影响了村民平等意识的发展。在中国农村社会，生产力较为落后，长期以来，小农经济也使农民形成了靠天吃饭的思想，并没有全面的进行商品经济思维的转换，民主和自由的意识并没有深入骨髓，对于法律法规的重视程度远不及对权力的崇拜。多数农民对于法律法规的认识只限于与自己义务有关的部分，而没有对自己的权利进行充分的主张，这种片面的法律意识和权利意识影响村民参与社会治理的积极性，也制约了农村社会治理法治化。

（2）传统宗族制度影响法治化。经过多年的城镇化进程，虽然农村人口向城市人口不断的流入，但农村内部仍然处于一种较为稳定的结构。在新型城镇化背景之下，农村人口向城市流动的速度减慢，大量外出务工或外出求学的农村人口回到本地开展生产和生活，这就使得宗族制度对于农村社会的影响相对强化。一方面，农村村民之间有着共同的血缘关系作为基础和纽带，家族在一个农村地区具有较强大的影响，尤其是村委会选举的过程当中，同姓同本的选民更倾向于选择本宗族的候選人，这样的情形之下做出的决策并不一定十分合理。另一方面，宗族制度与土地深深的扭结在了一起，在农村经济改革的过程当中，这种由于土地经营方式发生变化而带来的经营方式变化，又形成了农村社会新的力量，落后的宗族观念与较新的生产方式连接在一起，埋下了更深的社会治理隐患。从观念上来讲，农民更倾向于“人治”，也就是通过宗族的力量来维护自己的利益。因此，受到这种观念的影响，宗族组织会更加积极地以团体的形式参与社会治理，而这与现代以个体为单位的农村社会治理理念是相背离的。

（3）农民缺乏完善的法律思维。在农村社会当中，法律思维并不占主导，传统的宗族理念、乡土观念以及道德观念的地位一定程度上都高于法律思维。人们对于法律的理解只是不触犯法律，就不会遭受惩罚，而并不会应用法律或者是诉讼的方法去保护自己的权益，大多数的村民不会去主动学习法律。当发生纠纷自身的权益受到影响时，村民会聚众闹事或者非法上访，或者托关系、走后门寻求政府的帮助，以及在当地选择有名望的村民或者村干部去进行调解，寻求更体面的方式解决问题。但实际上，这些方式对于自身权益保护的效力并不如法律，村民很少去寻求法律的路径来解决自己的土地归属权问题、子女的财产继承权问题、宅基地的拆迁、建造和买卖等问题。很多村民甚至认为讲法律就是不讲人情，将二者对立起来，影响了法治化的推进。这种错误的法律思维理念影响了村民的实际权益，当自身权益受侵害时，农民又认为自己没有违反法律，却遭受了利益的损失，不满这种结果就上访或者聚众闹事，增加了农村社会治理的难度。

4.2社会治理缺乏法律支撑

法律体系的完备直接决定了农村社会治理法治化的推进速度，但是从目前的立法、司法、执法来看，农村社会的法制体系仍不健全。

（1）立法层面。①农村社会的立法更倾向于专项的立法，也就是限定管理的性质、管理的方式，对于基层政府的行为和职责进行法律方面的限定，但是这种立法本身就是有倾向性的、不全面的，无法对农民的权益进行全方面的保障。②在立法层面，更多的考虑到了行政部门的利益，而没有优先考虑到农民的利益，这种立场方面的错误倾向，在一定程度上可以提高社会治理的效率，解决存在的矛盾和问题，但是这样的立法基础会让群众对法律失去信仰。③农村社会还广泛存在立法真空的情况，尤其是在新型城镇化背景下，农村的生产经营方式发生转变，农民的生活方式发生变化，如何解决新矛盾和新问题都需要法律进行支撑，但是目前的法律还没有对这些细化的问题解决提供合理的措施。例如农业科技成果转化的专利问题、农村土地征用的补偿问题、集体经营的法律保护问题、权力划归问题都属于相对来讲缺乏立法保障的问题。④农村地区目前的立法适应性不强。并没有考虑到不同农村地区风俗习惯、乡规民约、宗族力量等具体的情况，这种缺乏实用性的法律在执行的过程当中往往会激化矛盾，无法解决问题，造成法律处理结果下，上访现象不断增多的问题，加剧了社会治理风险。

（2）司法层面。司法的不公正体现在专业人员的从业素养、审判的程序公正以及适应性的问题上。首先，从事农村地区司法的人员大多数处于基层的岗位，他们的专业能力并不高，从业的经验较少，本身又生活在城镇地区，因而并不了解农村地区的实际情况，一定程度上更有可能产生冤假错案，让无辜的人再一次受到伤害。即使受害者事后得到一定程度的赔偿，但是这种不公正司法的情况已经很大程度上损害了法律的权威性，也影响了事实真相的公开，影响了法律的公正。其次，一些司法从业人员并没有根据新型城镇化背景之下农村出现的新问题进行专业知识的系统性学习，对于法律知识把握并不牢靠，造成解决问题的能力有限。最后，一些司法人员在工作的过程当中考虑过多的个人利益，甚至违反法律法规进行司法。例如，在审判的过程当中，偏袒一方，通过自己的关系为公共权力进行疏通，或者直接收取贿赂，造成司法腐败，这种现象严重损害了司法的权威性。长此以往，农民更不愿意通过法律这种途径来保障自身的权益，认为自己无法在现有的法律体系内得到利益，因此就会选择不合理、不合法的方式来表达自己的诉求，这也阻碍了农村法治化的进程。

（3）执法层面。基层执法层面既存在公共权力滥用的情况，也存在执法队伍人数不足的情况。一方面，基层行政执法队伍的人员极不稳定，鱼龙混杂，很多人会托关系找路子来混入队伍当中。工作的目的和目标并不是为民众解决问题，而是先混一个编制，或者是得到一些权力，这种错误的初衷必然会带来错误的结果。基层执法人员在处理农村社会执法的过程当中，容易发生暴力执法的现象，这就影响了民众权益的保护，当问题出现时，相关部门有时又会以临聘人员来做替罪羊。民众认为自己无法在执法的过程中受到保护，在与执法者面对面时，就更容易情绪激动，选择暴力抗法的方式来保护自己的权益，无疑加大了社会风险，也增加了执法队伍工作人员的风险。另一方面，当前一些执法部门的人员队伍人数严重不足，在执法的过程当中无法有充足的人员来保障执法工作的系统进行，人员的素质无法统一，工作较为随意，存在执法不严格的现象。

4.3经济发展落后带来诸多负面影响

相对于城市地区，农村经济发展落后，且在户籍政策的影响之下，农村的社会保障、医疗、教育都与城市具有较大的差距，这种二元制结构制约了农村地区的发展，也带来了诸多的负面效应。

（1）农村人口大量流出，影响治理主体的素质。在城市的吸力和农村的推力综合作用之下，农村人口必然会流向城市以寻求更好的生活，而流出的人口大部分是青壮年劳动力或受过高素质教育的人才。这就造成农村没有足够多的高素质治理主体，参与到社会治理法治化的过程当中来，农村的留守人员大多是老人和学龄前儿童，特别是农村高龄人员对于新鲜事物的认知和接受能力较差，对社会治理理念下的公平公正理念、法律理念以及新的风俗习惯接受度较慢。这种人口流动的剪刀差，使得农村地区人口的知识文化水平下降，政治素养不足，大量的人员流动也加剧了农村地区出现的新问题，例如空巢老人的问题、留守儿童的问题，给社会的治理带来了新的隐患。一些更为落后的农村地区甚至存在大量空户的现象，乡村的治理依靠一些老人来进行，他们处理问题的方式较为落后，对于现代的法律规范认识程度不足，因此给社会秩序的稳定带来了消极的影响。

（2）农民在人大当中所占代表比例偏小。在我国的宪法以及社会治理的体系当中，人民代表是人民利益的维护者和人民诉求的反映者，但是在实际调查当中可以看出，农民在人大代表构成当中占比比较小。第一届至第十三届人民代表构成中，农民所占比例经历了5.1%到15.7%的变化，虽然增长较为快速，但是相对于其他代表来说人数严重不足。我国农民在社会总人口当中占比超过70%，而代表比例不足20%，这严重说明了社会治理层面的问题。即使经过40多年的努力，我国的基层民主制度不断的完善，基层的政治协商制度也日渐发展，但这些制度的完善对于农村社会治理法治化的带动作用比较有限，人治的思想在农村地区仍然占据主导的地位。在人大代表当中占比最多的官员、企业家、知识分子虽然也关注农村，为农民发声，但是这些人仍然没有切实的扎根于农村，生长于农村，了解农村的经济发展状况，社会文化情况，也不具备农民的思考方式。因此，这种结构化的缺陷影响了农村社会治理的法治化，农民的意见不能很好的表达，农民的权利不能被很好的保护，进一步限制了农村社会治理法治化的发展。

（3）经济发展落后造成民主参与程度低。在马斯洛需求理论当中，安全是第一维度的需求，也就是只有保障自己的生存，才能够去进行社会治理，但是农村地区长期以来经济发展落后，农民已经将自己大部分的精力放在解决温饱问题上，如果强求其参加上层建筑层面的社会治理，那么必然会对农民的生活造成不同程度的损害。从获得到的数据也可以看出，东南沿海发达地区农村的农民参与社会治理的水平约占40%，而西北落后地区的农民参与农村社会治理的比例不足5%，只有解决温饱的问题，推动农村经济的发展，才能够唤醒农民对自身合法权益的不断追求。但是在现实的层面，集体土地所有制土地要素的培育与发展影响了农村经济活力，农村落后的生产方式、农民的科学技术水平、农产品的流通体系以及与市场的对接体系，都存在一定的缺陷，农民在整个市场贸易当中实际上处于弱势地位。这种落后的农产品贸易模式以及经济发展的方式，实际上影响了农民利益的提升，也就制约了农民民主参与的程度和积极性。

5.推进新型城镇化背景下农村社会治理法治化的对策

乡村的传统文化、立法的缺乏以及城乡的二元制结构，对新型城镇化背景下农村社会治理法治化造成了制约。因此，要想突破这种发展困境，就要从这三方面入手，寻求解决的对策。

5.1加强法治化思维培养

培育农民的法治思维，可以帮助他们对抗农村传统的社会文化和宗族制度，从而形成现代的法律思维，加强对于法律的信任感，从源头上提高农民的社会治理参与积极性。

（1）开展全面的法制宣传教育。不同的农村地区，法律宣传的重点不同，要根据实际的情况选择合适的入手方向，本质上都是培育农民的法治意识，帮助其掌握法律知识，并学会运用法律的手段保护自己的权益。

①对法律宣传教育的内容进行甄别。法制宣传教育的内容要与农民的生活紧密的联系在一起，才能够让其在接受法律知识的过程中回想起自己的生产与生活场景，认识到法律可以帮助自己解决生活与生产当中的矛盾，逐步树立法律权威，使其增进对法律的信任感。例如，在宣传的过程当中，可以选取各省市农村的典型案例，让农民带着这种情景的亲切感去了解涉及到的法律法规，农民的权益该如何保护，并且让农民更加真切的明白这些权利内容与自己的生活密切相关。宣传人员应更具有针对性的选择农业、农村、农民相关的具有指向性的法律条款，并且将这些案例补充到当前的法律宣传案例当中。基层干部开展活动要密切关注与农村、农民相关的立法方向，一旦有新的动态就及时的科普，并且应用更加科学的手段让农民来接受。

②对不同的宣传对象进行不同的教育。不同的宣传对象，识别能力不同，认知能力不同，选择不同的教育方式要能够考虑到他们的接受能力，从而提高宣传的效果。首先，在精英阶层的宣传教育当中，要注意宣传立法的新动向，执法的新变化，组织系统性的知识学习和培训，以法律修养和法律素质提升为主要的目的。其次，针对农村的青少年群体尤其是留守儿童进行法律的培训，要选择和青少年权益保护相关的内容，培育他们的法律思维，在他们心中埋下一颗法律的种子，更多的通过实践训练的方式来帮助他们认识到法律对于自己生活的作用。最后，对于农村的基层执法人员、村委会的工作人员以及村支部的干部，要通过法律的系统性学习并配合考察的方式来对其进行思想上面的培训，严格要求其通过考试获得从业的资格证书，并讲解一些违法违纪的惩处案例，起到一个有效的警示作用，督促他们通过终身学习的方式树立法律意识，了解法律动态，更加切实的为民众提供法律服务。

③选择多元化的宣传教育方式。开展多元化的普法更有利于民众的接受，尤其是一些农村地区生活的农民更多是老人和留守儿童，如果采取单纯的口头宣教会以及发放手冊的方式，并不能够起到良好的效果。首先，在普法的过程当中，要根据农民的普遍情况进行系统性的分析，既要了解他们处在哪一个法律应用层次上，也要了解他们最关注的内容是什么。其次，更多的通过文化活动或者实践活动的方式来进行法律的宣传，例如播放一些与法律有关的公益性电影，组织村民观看法律知识竞答等等。某村干部在《我不是潘金莲》上映之后，就组织村民通过观看露天电影的方式来了解这部电影背后蕴含的法律知识，鼓励民众在观看电影之后进行自由的讨论，说一说自己对电影的看法，从而增进了对法律知识的了解，取得了良好的效果。最后，可以选择提供法律服务的方式来进行法律宣传和教育，农民群众是最缺乏法律服务的群体。司法部门可以组织公益性的法律服务，从而强调法律的权威性、公正性和强制性，充分重视学校渠道、家庭渠道和司法渠道，形成一个网格化的法律知识宣传体系。

（2）引领公民民主参与。只有引领民众树立公共参与的理念，才能够提升社会治理的多元主体性，丰富参与的主体结构，避免出现失衡的问题。

①农民自身应提高参与意识。农民是农村社会治理的主体，只有农民自发的觉醒才能够积极参与到农村社会治理法治化的过程当中来，而这个意识的觉醒并不能够完全依赖国家或者完全依赖政府和社会组织。农民自身要响应国家的各项政策和号召，尤其是与法治内容相关的普及和宣传活动，接受社会组织、村民组织和村委会的帮助，及时的表达自己的意愿，并且与他人沟通，调整自己的想法，剔除自己观念当中落后的部分。同时，农民还要加强自我管理意识和自我约束意识，在学习之后更多的参与到社会相关的规划与协调的过程当中来，按照合法合理的方式发表自己的意见。适应时代的发展，学会用合理合法的方式维护自己的权益，并且当家做主，真正参与到农村社会事务管理的过程当中来，善于学习和利用这种政策和法律作为保护自己权益的武器，做自己的主人，并进而帮助其他村民。

②基层政府应发挥宣传与协调的作用。农民参与意识的提升和主体意识的觉醒并不是一朝一夕或一蹴而就的，在这个过程当中，基层政府要发挥自己的协调带动作用，通过全面的宣传，帮助农民树立公众参与的理念。一方面，政府要完善村民自治制度，理顺与村委会、村党支部之间的权利和义务关系，摆脱这种领导与被领导的传统理念。在制度上、工作职责上、人员上都要进行切割，并接受来自村民代表大会的监督。基层政府应减少对于村民委员会选举的干涉，保障农民可以享有完整的选举权和被选举权。另一方面，村委会和基层政府都要共同参与进来，建设完善的激励制度，以更加柔性的要求标准去鼓励村民参与到这个过程当中来，给予更多的财政支持和经费补贴，使村民可以在早期参与社会治理的过程当中得到实实在在的利益，鼓励村民提升参与热情。

（3）构建新型社会主义农村政治文化。农村社会治理的法治化不仅要健全制度，还要培育村民的法治信仰，彰显法治的精神，使法治制度的框架可以真正落地，避免陷入无法落地的困局。

①重塑农民对法治的认知。目前很多村民对于法律的理解都非常片面，只关注义务而不关注权利，因此要引导农民对法治形成一个全面的认知，培养法律意识，加强对法治的情感。基层政府工作人员以及普法代表可以通过宣传教育和讲座的方式，让民众对于法治的理念有一个基础的认知，并且对于当地的情况进行全面的摸排，了解哪些农民在社会治理的过程当中，利益受到了侵害，并且引导他通过法律的途径来保护自己的利益，提供更多的司法服务和法律援助。经过长时间的普法，农民本质上已经对法治的强制性有了一定的了解，但是对法治与自身的关系并没有系统性的认知，因而宣传人员要扭转这种局势，使农民可以发自内心的自觉自愿完成思想层面的转变，认识到自己与法律的息息相关，从而在遇到问题时首先选择拿起法律武器来保护自己的权益。

②发挥村干部的带头作用。村干部是农村社会治理法治化的重要组成部分，要发挥村干部的带头作用。对村干部的基本要求是：遵纪守法，不做违反法律的事情，不滥用职权，不倾轧村民，带头守法，并且通过自己良好的言行对村民起到一个科学示范作用，端正自身的法律态度，加强自身的行为要求，树立社会主义新时代的法律信仰。基层政府工作部门要加强对村干部的法治培训，配合司法活动和执法活动，让村干部可以在多项实践当中锻炼自己的法治素养，提高自己的法治能力，还要在培训之后设立系统性的考核，对村干部的掌握能力、文明行为标准进行系统性的鉴定，标准与奖惩都量化，才能够对村干部进行严格的约束。

③形成主流的舆论价值观。农村的政治文化对于社会治理法治化具有多方面的影响，以舆论传播的趋势影响农民，形成社会主义核心价值观，可以加速社会治理法治化的进程。一方面可以利用目前的大众传媒手段，例如微信公众号、抖音短视频、快手短视频等等，让农民的价值观可以在这种泛娱乐化的过程当中得到培训，发挥多种媒介融合的舆论引导优势，使民众可以在碎片化的知识接受过程当中，逐步形成一个正确的政治认知。另一方面，也要发挥农村地区本土的信息传播优势，利用农村的新精英阶层、乡绅乡贤阶层，对农民进行舆论的引导和宣传，让民众了解到拿起法律武器可以保护自己的民主权利，从而增强对于自治制度和社会治理参与的认同度。只有从全方面入手，才能够逐步摆脱落后的乡土观念、宗族制度的限制，形成良好的政治互动氛围。

④建设农村政治文化。推进社会治理法治化的根本保障机制在于互动，只有将农民吸纳进社会治理的体系当中来，全面宣传先进的民主文化、政治文化，才能够减少农民的落后思想。在这种宣传当中，既要避免全盘肯定，也要避免全盘否定，而是要采取批判的态度，对于目前农村的村规民俗传统道德进行继承。合理甄别，对于社会治理法治化有益的部分加以吸收，剔除落后的部分。除此之外，还要大力发展农村的基础设施服务，尤其是数字化的文化信息服务，建设一个农村地区普法宣传的平台。还可以在农村地区当前的文化信息站、综合文化广场当中增加数字服务，建设新的公益性场所，使各方利益代表都可以在这个文化场所当中互动，交流观点和看法，从而完成整个乡村政治文化场的构建。在这个过程当中，要充分发挥大学生村官、驻村干部、乡村高素质人才的作用，共同为农村政治文化的重建做出努力。

5.2完善农村社会治理法律保障

规范农村乃至县域的管理制度，提供充分的法律保障，可以加速农村社会治理法治化进程，从而形成一个良好的农村民主政治氛围。

（1）健全农村治理民主制度。首先，规范农村民主选举制度，对于村民自主选择出来的村干部加强教育引导，使其可以全面成为村民利益的代表者。在与基层政府对接的过程当中，保障其基本的利益，從而提高村民参加民主选举的热情。其次，完善候选人的提名程序，对于所有的候选人进行一般资料的审查，并对其调查情况进行全方位的公示。完善民主选举的计票和唱票流程，公开、公正，保障程序的合理，并对选举进行科学的监督。不断健全选举的文化，做到干净、透明，对于已经存在的破坏民主选举的行为严厉打击。最后，要规范民主决策制度，与村民利益息息相关的问题都要纳入到村委会甚至是村民代表大会的决策当中，充分发挥村民会议的作用，避免少数人独断专行，做出错误的决策，完善现有的民主决策章程，细化规章的内容，避免已经作出的科学决策被破坏。还需要发挥新乡贤的作用，使科学决策更加符合当地的实际，多方调研，听取民众的意见，从而使这种科学决策的流程可以持续下去。

（2）构建多元主体参与管理制度。民主管理需要多方参与，避免传统治理模式当中基层政府对于村委会的向下传达，而是要逐步利用村委会这个自治组织，使其工作更加法治化和规范化，突破传统模式的弊端。第一，要明确基层政府与村委会之间的权利与责任关系，避免发生权责异化的现象。基层政府要尽最大可能支持当地村委会的工作，而不是强加干预和管控。通过岗位明确、责任明确、职务明确，对双方的行为进行约束，避免发生农村事务问题时，双方相互推诿。涉及到农村，村民重大利益的事务，要由村民自主决定。第二，在管理的过程当中，要纳入更多的主体，与民众利益相关的所有代表集团都可以参与到村委会事务决策的过程当中来，村干部要及时更新自己的观念，与群众进行细致的沟通，尊重其意愿，并且通过制度完善，方式方法更新等方式，提升决策的水平。第三，健全村民民主监督制度，明确监督主体、监督对象以及监督方法，避免权力被滥用。第四，构建多元主体参与的管理制度，促进农村社会组织的发展，引入社会工作组织，介入农村治理，从而获得更加广泛的支持。

（3）促进司法工作公平。首先，在司法工作管理的过程当中，要确立科学的司法保障原则，立足于农村社会的实际，进行全方面的司法保障设计，区别于城市的文化环境，要关注农村的熟人社会状况，立足于实际，重视事前、事中、事后全面制度的建设。其次，在司法管理的过程当中，要维护司法的公正、公平，维护其权威。为民众提供更多的司法保障，从而节约司法的资源，考虑到农民的诉讼成本，进行全方面的改革。再次，与农民切身利益相关的问题要与农民进行协调。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，因此，在司法改革的过程当中，也要推进这种协调机制。最后，采取适度的原则，以基层自治为主要的原则，能够通过自治来解决的问题，就要适度减少司法权力的干预。总地来说，要严格规范司法工作，建立健全村民民主管理的司法保障体系，通过法律顾问制度、回避制度、诉讼费减免制度等等，最大程度的实现农村地区的司法正义。

（4）严格规范执法。第一，要明确农村基层行政机关在执法工作当中的地位，对执法的范围进行合理的划分，尽可能做到农村事务，农村生活的全面覆盖。第二，积極推进综合执法工作，例如在我国多个试点地区试行良好的大综合执法机构模式、中综合执法机构模式和小综合执法机构模式。各地区可以根据自己的实际情况，将质量监管部门、农业行政管理部门、工商部门的职权适度的统筹在一起，形成一个具有全域影响力的执法主体，从而进行更加专业化的执法。第三，不断提高基层执法人员的素质，加强对其专业知识、思想道德品质和从业行为的约束，定期开展系统性的培训，增强其法律观念。第四，严格规范农村行政执法的行为，将所有的执法文件，执法结果进行公示，保障执法程序的公开和透明，树立实体与程序并重的现代执法理念，建立健全农村执法体制机制。

（5）建立多元多样的法律服务形式。首先，完善农村社会治理相关法律规定，特别是在宪法当中完善有关规定，对新型城镇化背景之下自治权的行使问题进行全方面的解决。例如出现的村民纠纷调解处理问题、宅基地管理问题、农村公益事业发展问题等等。其次，在基本法律当中进行相关的完善和修订。已经修订的法律，例如《民法典》，就可以对当前的农村社会管理问题进行全方面的约束，但是在未来，诸如《村委会组织法》等还要进行增补和完善。最后，明确村规民约法律地位与内容，提升村规民约的法律地位，明确其行使的范围、对象、适用的主体，对于违法违规的村规民约进行撤销与修正，避免村民受到错误思想的影响。完善与落实村民民主自治机制，注重法律援助的提供以及法律咨询的帮助，让一些农村地区的不稳定因素可以消灭在萌芽状态当中，帮助农民应用法律的框架维护自身的权益。

5.3推动新型城镇化带动乡村经济

经济的发展是农村社会治理法治化的内在动力，只有不断夯实农村的经济基础，推动新型城镇化，带动经济发展，才能够从根本上推进社会治理法治化。

（1）打破城乡二元结构阻碍。一方面，要完善农村社会治理的基础设施建设，只有带动当地的经济发展，才能够给社会治理法治化注入源源不断的力量，要重视农民物质生活的保障。推行新的科学种植、科学养殖技术，满足农民对于美好生活的向往。不断发展农村的生产力，提高农村的生产生活水平，这样就可以带动农民法治意识、文明意识的进步。另一方面，还要进一步推动农村土地制度的改革。通过法律的完善，对于土地承包流转制度进行全方面的推动，加强公共资金的配给，建设农村发展的专项资金，还要利用市场配置资源的方法完善土地的利用方式。只有提高农民的收入，改善农民的生存条件，才能够使农民有更多的精力和意愿参与公共事务。

（2）发展乡村产业，留住青年人口。推动城乡经济发展的一体化，要打破二元制经济的限制，建设城乡要素的双向流通机制。这也是新型城镇化的总体目标，只有构建统一的、多元化的市场体系，通过国内大市场循环的流动，才能改变农村人口资源单一流向城市的落后发展方式，健全农村的信息化和网络化水平，推动农民在所在城市当中获得公平的就业机会。政府部门还要积极统筹城乡的产业布局，发展全域经济，将农业功能进行不断的拓展，增强龙头企业对于乡村经济发展的带动作用，进一步缩小城乡在经济、医疗、教育、就业方面的距离，使各类资本可以走入农村，为农业农村农民发展注入新的活力。

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