集体土地征收补偿区片综合地价研究

付浩

摘要：2019年修正版土地管理法确定区片综合地价为征地补偿费和安置补助费标准。文章运用实证研究方法分析了区片综合地价在调整方面的问题有：调整幅度小、调整周期长和区域间的地价差异大。土地征收区片综合地价制度性缺陷的原因在于区片综合地价法条立法曲折;地方政府享有区片综合地价制定与调整权，同时面临财政压力;集体土地财产性权利管制严格限制土地市场;公共利益与被征收人利益之间存在冲突。为改善制度缺陷，建议短期内缩短区片综合价格制定周期，提高土地转让价格因素在区片综合地价中的权重，合理分配征地财政收益;长期目标是确定市场价格为征地补偿标准。同时还应限制政府的补偿标准制定权利、放松宅基地交易管制，以达到维护农民土地征收补偿收益的目的。

关 键 词：集体土地;区片综合地价;征收;征地补偿

土地征收中征收人与被征收人之间矛盾频发，根本上是土地财产利益分配失衡导致的。按照土地管理法规定，土地征收补偿主要由三部分组成：征地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿以及社会保障安置费用，其中征地补偿费是土地征收补偿最重要的组成部分。我国目前采用区片综合地价标准来计算集体土地征地补偿费和安置补助费。地上附着物和青苗补偿方法由各省单独制定，在实践中往往由评估公司进行评估计算，其评估价格与当时的市场价格挂钩。但是制定区片综合地价标准时，土地的市场价格仅仅是众多加权因素中的一个影响因子。区片综合地价由省、自治区、直辖市政府综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口和经济社会发展水平等因素来制定的。这种定价标准虽高于土地用途标准，但并非依照市场价格来定价，更类似一种以土地原用途为基础的综合平衡方案。[1]显然，土地原用途和土地产值仍然可以影响土地征收补偿定价，这种定价方法一定程度上继承自旧《土地管理法》土地产值定价，是一种保守而不符合市场规律的定价方法。

区片综合地价作为征地补偿标准是否合理，依据区片综合地价给予补偿是否能充分弥补农民的利益损失？土地是农民赖以谋生的工具，农民失去土地就失去了生活来源。在集体经营性建设用地入市这一背景下，集体土地征收采取区片综合地价标准确定征地价格与集体建设用地的市场自由买卖价格如果存在较大差距，征收作为强制性单方法律行为极易引发新的社会矛盾甚至引起群体性冲突。针对区片综合地价的研究具有实践意义。

梳理区片综合地价相关文献，可以发现，对征地补偿标准的研究近年来较多但在从立法角度专门针对区片综合地价进行的研究较少。现有研究多在区片综合地价写入土地管理法前做出。一些研究者认为区片综合定价标准与土地转让市场价格之间存在较大差异，并建议按照市场公平价值的方式确定土地征收价格。[2， 3]有的研究者认为我国现阶段并未建立起公正补偿的产权基础，现阶段无法以市场价值公平补偿。[4， 5]但这些观点之间的对撞和交锋表明在集体土地征收补偿标准确定方面学界并没有统一认识，本文总结多年来土地征收区片地价实施中存在的问题，深入分析制度缺陷的原因，并提出改善建议。希望可以为此话题引入新视角，推动探索更优路径。

一、集体土地征收区片综合地价制度缺陷的实证分析

作为土地征收补偿主要组成部分，一些地方的区片综合地价与土地使用权转让价格存在巨大差距。在新土地管理法正式确定区片综合定价的土地补偿定价标准前，该补偿方式已经在很多省份实行多年了。山东省在新土地管理法颁布前，就已经实行区片综合地价的征收补偿方式了。[6]从实施效果来看，区片综合地价的定价方式未能反映土地价值，也不能重复弥补农民受损财产权益。其主要缺陷有三点，一是区片综合地价的调整幅度上較为保守;二是区片综合地价标准的实施周期最长为三年，在中国土地价格高速增长的背景下，时间过长;三是不同地区间区片综合地价的差异会造成区域间被征收人补偿的不均衡，损害低补偿标准地区农民的财产利益。

（一）区片综合地价调整幅度小

区片综合地价在制定与调整过程中，会考虑经济发展因素，但经济发展因素在区片综合地价的制定过程中仅仅是重要影响因素，而不是决定性因素，这会导致区片综合地价落后于经济发展水平。比如山东省自然资源厅2020年1月份发布了《关于开展征地区片综合地价调整工作的通知》，要求调整山东省区片综合地价。[7]而从该通知可以看出，区片综合地价调整工作考虑的因素有现行区片综合地价、周边省份区片综合地价调整幅度、区域经济发展增长水平、农业收入变化水平、历次区片综合地价调整幅度等。其不合理性表现在以下两点：

一是《通知》明确规定区片综合地价的上涨幅度原则上控制在20%-50%之间，即一般不得高于现行区片综合地价的50%。考虑到上一次山东省区片综合地价的调整时间是2015年12月，距离本次调整已经过去了四年多，土地使用权出让价格也大幅上升，50%的上涨幅度限制是否合理，值得深思。

二是按照《通知》要求，本次区片综合地价的调整原则之一是统筹衔接原则，要求调整要“兼顾历史价格的延续性”，从全文可以了解，不仅要求此次调价基础为现行区片定价，限制上涨幅度在20%-50%之间，并要将历史涨幅纳入考量，以体现历史延续性。这种保守的价格调整方式显然继承了过去限制农民土地收益的做法，背离了集体土地征收中保护农民土地权益的改革趋向。

（二）区片综合地价的实施周期长

按照新土地管理法规定，区片综合地价定价标准的实施周期最长为三年，三年的时间土地转让价格可能会产生很大变化，而土地征收补偿的标准却始终如一。本身就是多种因素综合形成的区片综合地价在制定时就低于当时的市场价格（国有土地出让价格），而土地出让的市场价格并不是恒定的，在地价增长快速时期，相当长的一段周期内，固定不变的区片综合定价会导致征收补偿价格与市场价格脱轨。这一规定限制了土地征收补偿价格的灵活性，定价制度的刚性最终会伤害农民征收补偿利益。

过去一段时间是中国城市化进程加速和经济高速发展时期，在这一阶段土地价格和房地产价格的增长速度前所未有，三年一换的区片综合地价标准很难真实反映市场价格。

1.山东省青州市区片综合地价调整幅度大

山东省青州市在2015年12月制定了区片综合地价标准后，时隔两年半于2018年5月重新修订了区片综合地价。青州市2015年12月制定的区片综合地价区间在5万到6.6万元/亩，[8] 2018年5月更新了区片综合地价，价格区间调整为6.6万到12.028万元/亩。[9] 2015年12月到2018年5月两年半的时间内，青州市土地征收区片综合地价上升明显，有些地块的价格甚至翻番了。那么在价格固定的两年半后半段，土地市场价格大幅上涨但区片综合地价仍保持不变，被征收人的土地补偿收益受到严重挤压。所以土地管理法将区片综合地价标准的更新周期上线设为三年是极不合理的，体现的是计划经济的僵硬思维，与当前市场经济体制格格不入。

2.临沂市标准调整不及时增大价格差距

区片综合地价标准执行的时间越长，区片综合地价与土地市场价格的差距就越大。山东省于2015年12月统一调整了区片综合地价，三年八个月后的2019年8月份，临沂市蒙阴县仍然沿用了这一定价标准。2019年8月蒙阴县征收了蒙阴经济开发区太保社区该地块总面积1.3300公顷，为农用地。[10]根据该安置方案可以了解到，该地块土地征收补偿的安置分为三部分，分别为征地补偿安置费111.72万元，地上附着物补偿费28.72万元和社会保障安置费用29.925万元。经计算得出，该地块每亩补偿了8.531万元。太保社区同一时期，挂牌出售的两地块平均每亩单价为22.6万元，[11]与征收补偿每亩单价8.531万元相比，有14余万的差额。（见表1）

再举一个例子：2019年7月蒙阴县人民政府征收位于垛庄镇一块林地时，征收补偿款土地征收补偿安置费为5.3万元/亩，[12] 2019年类似地理位置的土地的拍卖均价为15万元/亩，[13]接近征地补偿的三倍。（见表2）

（二）地区之间价格标准差异大

区片综合地价由县级政府自行拟定后报到市一级政府统一调整后，再上报省、自治区、直辖市批准，这种定价方式极易造成不同省份区片综合地价的差异，最终伤害的还是低补偿标准地区农民的征收利益。

地方政府自行制定征收补偿标准也导致在不同的地方对农民权益的维护存在差异，有的地方能够充分保障农民土地财产权益，给予农民较为公平的补偿，有的地方在利益的权衡中更倾向于实现公共利益的最大化，土地补偿标准较低。总之，地方政府制定的区片综合地价定价标准不一致，影响因子权重存在差异，不利于农民征收权益的保护，仍旧需要制定位阶较高的法律法规对集体土地征收定价标准进行统一规制。又或者各个地区调整区片综合地价的标准的时间间隔存在差异，也会导致地区间的土地征收补偿价格差距。比如说自2018年5月至今，山东省青州市（县级市）的土地征收补偿价格区间为6.6万元至12.028万元，其价格中位数为9.8万元每亩。[14]而同一时期山东省临沂市（地级市）沿用2016年的区片综合地价，其价格区间为5万元至9.8万元，除少数地区土地价格超过6万元，大部分地区的土地征收价格在5万元到6万元之间，价格中位数为5.3万元。[15]同一时期，临沂市征收每亩土地区片综合地价的中位数5.3万元与青州市价格中位数9.8万元相比，差额为4.5万元。

表3中，临沂市蒙阴县的土地出让价格每亩比青州市高2万元，但是区片综合地价却仅仅是青州市的一半。根据2019年9月青州市一宗工业用地拍卖计算其土地使用权转让价格约为16.67万元/亩，[16]同一时期，临沂市蒙阴县的两宗土地出让价格分别为14.92万元/亩、22.6万元/亩，其价格均值为18.76万元/亩。以上数据证明在同一省內，相同经济发展水平下的区片综合地价存在很大差异，那么在不同的省之间，这种差异可能进一步增大。对于区片综合地价与市场价格差距较大地区的农民来说，他们的土地征收财产利益受到严重侵害。

二、土地征收区片综合地价制度性缺陷的原因分析

（一）起点低限制补偿标准立法进步空间

新土地管理法相较旧土地法进行了革新，土地补偿费和安置补助费通过制定区片综合地价来确定，将社保费用加入了补偿，并希望可以做到农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。整体来看这将大幅提高征地价格，改变过去不合理的补偿标准，与旧法相比，在维护农民利益方面有所进步。但是，其进步是有限的，除了需要加权计算多种影响因素外，区片综合地价的三年最长适用期间是造成与市场价格脱轨的重要原因。随着经济发展、制度的完善、观念的进步，这种“保守”是在改革过程中的不足，需要通过进一步检视问题、填补漏洞、提高法律公正程度，以此来提高农民的土地财产性收益，带动土地征收补偿水平的提升。

1.旧土地管理法补偿标准起点低

现阶段以区片综合地价定价为主的集体土地征收的补偿标准尽管存在缺陷，但是这种补偿标准与旧《土地管理法》原用途补偿标准相比，是一大进步。建国初期，土地征用的补偿标准按土地产能计算，1987年旧土地管理法确立了土地原用途的补偿方式，该方式尽管一直受到学界批判，但其影响力延续至今。与美国的“最高最优使用规则”补偿方式相比，用该办法计算的集体土地所有权的出让金额是十分有限的，因为第一产业创造的产出价值是三种产业最低的，并且具有极大的偶然性，一块贫瘠的土地农业产出少并不代表该地块用于其他用途时价值低，这是最高最优使用规则的逻辑所在。在旧土地法时期，以三年总产出的平均值为补偿价格计算标准让农民的土地财产利益受到严重挤压，反映了当时经济的发展模式——将征收获得的农村利益向城市输出以提高社会整体效益。

2. 新土地管理法补偿制度立法曲折

旧土地法以土地原用途和生产能力为标准计算征收补偿的办法显然不合理，是集全国之力发展城市的政策倾向在征收领域的具体表现。在农村与城市经济收入差距不断增大的当前，这种抽取农地的财富价值投入城市的做法显然有违公平正义，也不符合精准扶贫、反哺农村的新政策。所以，在新土地管理法修订过程中，土地征收补偿制度的改革势在必行。

集体土地征收忽视农民利益问题由来已久，法律保护农民利益的起点低，制度的变化与利益分配的调整没有一步到位。对农民土地征收补偿标准的制定上，立法者采取了一种相对保守的补偿标准制定方式，这是当前区片综合地价的定价方式与土地市场价值脱轨的原因。由此次区片地价制度在土地管理法修订中的发展变化可以一窥土地征收补偿制度立法中的曲折和不彻底。

（1）制定参考因素的发展变化。在新土地管理法征求意见稿中，删除了原本以土地原用途为基础的补偿方式，并增加了一条，专门规定应当制定区片综合地价作为土地补偿费和安置补助费的标准。[17]并将“土地产值、区位、供求关系，以及经济社会发展水平”作为区片综合地价制定时的决定因素。在列举的四个影响区片综合地价制定的四个因素中的三个——区位、供求关系和经济社会发展水平——与市场价格密切相关。后来的土地管理法草案中修改了这一条款，将“土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平”作为定价影响因素，这些因素与土地管理法终稿基本一致，但是此次修改后加入了土地原用途和土地资源条件，显然继承自旧土地法以土地原用途为基础的立法理念。[18]修改后的土地管理法保守有余而进步不大，更重视土地原用途而限制了土地市场价格对区片综合地价的影响力。

（2）使用时限的发展变化。新土地管理法征求意见稿未规定区片综合地价标准的调整频率，如果不加修改就此通过显然会为后续实施留下极大隐患。一些地区长时间不调整区片综合地价后，土地征收补偿与市场价值拉开差距，区片综合地价会严重滞后于经济发展水平。其实施效果甚至弱于土地原用途計算法，因为土地原用途计算依据是征收前三年的产出，而按该征求意见稿关于区片综合地价的规定，其标准的计算基础却可以向前推五年、七年、十年甚至更久。

后来土地管理法草案弥补了这项不足，为区片综合地价的实施时间设定上限，规定该补偿标准至少五年调整一次。五年的时限过长，临沂市蒙阴县三年八个月未调整区片综合地价，土地征收补偿仅占土地使用权转让价格的三分之一左右，与社会经济发展水平严重脱节。

2019年8月22日召开的一次全国人大常委会上，有委员认为区片综合地价标准以五年为时限进行调整不合适，提出区片综合地价应当依据经济社会的发展及时调整。2019年8月25日，全国人民代表大会宪法和法律委员会对委员的这项建议进行了研究，将五年的最长时限调整为三年。[19]与至少五年调整一次相比，三年的区片综合地价标准最长使用时限是很大进步，但是考虑到我国经济社会的发展速度，三年仍然较长，不是“及时”，不符合委员建议的“区片综合地价应当依据经济社会的发展及时调整”。缩短定价周期，使区片综合地价能够及时反映市场经济的发展变化无疑是科学定价的有效措施。

（二）地方政府的权利与利益

地方政府很容易利用自身的特殊垄断地位取得集体土地后卖出，再加上其在区片价格制定过程中的重要作用，往往成为集体土地征收的最大受益方。临沂市蒙阴县的两宗土地征收中，土地征收补偿价格远低于同一时期的土地使用权转让价格，即使记入土地转让成本、耕地复垦成本，地方政府从土地征收与转让中获得的收益仍是土地征收补偿的一倍多。地方政府垄断了土地市场的买与卖，成为集体土地买入时的唯一购买者和新增国有土地出让时的唯一出让方。按照区片定价的方法来征收土地，造成的后果是被征地农民无法享受城市化带来的经济利益，出售土地使用权的收益大部分流入了地方政府的财政成为账外收入，一部分归集体经济组织所有，而农民获得的收益只是其中很少的一部分。[20]

1.地方政府有定价权利

区片定价是由区县自行测算，再由市一级政府平衡后报省级批准。虽然市级和省级政府会对地方征收价格进行统一的调整和平衡，但是区县政府在价格制定过程中具有重要作用，负责区片综合地价的测算和初步制定，即调整与平衡的基础来自于区县政府的区片综合地价定价草案。总体上来看，地方各级政府形成了对区片综合地价的价格垄断。[21]但是，区县级政府还同时是集体土地征收主体和土地使用权转让主体，区片综合地价的高低决定了国有土地转让成本的多寡，其征收土地后出让土地收益的多少与区片综合地价的高低成反比。地方政府自身利益与农民利益存在冲突，在进行价格测算与平衡时，能否将自身利益撇开、做到公平公正？

缺少系统性立法，造成集体土地征收立法中补偿性规定不够细致。在立法上，国有土地上房屋征收的专门性法律《国有土地上房屋征收与补偿条例》早在2011年就颁布实施，但我国没有颁布《集体土地征收与补偿条例》，而是通过《土地管理法》对集体土地征收进行调节。地方政府作为征收权利主体可以自行制定集体土地征收的立法规范，在立法上给予地方政府较大裁量权，这是对征收主体的“偏向”。在区片综合地价的制定上，土地管理法赋予地方政府很大的裁量空间。

2.地方政府有利益关系

《土地管理法》第五十五条规定，国有土地的取得需要缴纳土地有偿使用金，新增建设用地的土地有偿使用金30%交给中央财政，70%留给地方人民政府财政。在某种程度上，农民的利益与政府的利益是相背离的：农民希望集体土地征收的补偿价格高，可以用获得的补偿提高生活质量、消费水平，或者取得经营资本;地方政府希望土地征收的补偿价格低，这样就可以降低土地拍卖的出让成本，增加财政收入。将土地出让收入更多分配给征地农民与集体经济组织，会造成政府收入减少，财政负担加重。在当前集体经营性建设用地入市的情况下，地方政府对集体经营性建设用地使用权的出让，仍收取一定比例的调节金，有些地区的调节金甚至高达50%，可见地方政府对土地收益依赖性极强。

（1）地方政府面临地方债危机。2008年次贷危机爆发，为了提升经济活力，免除金融危机对经济的影响，政府提出对市场投放4万亿人民币修建基础设施等大型项目。地方政府由于资金不足，通过各种渠道筹措资金造成地方政府欠下了巨额的显性债务与隐性债务。在地方债务压迫下，一些地方政府拖欠行政人员与教职工工资、建设工程欠款、出口退税欠款，还动用社保资金缓解欠债压力。[22]但是拖欠账款不是长久之计，归还债务必须开源，在税收数额较稳定的情况下，征收集体土地、压低征收成本获取土地红利成为了地方财政缓解地方债危机的重要方式之一。

（2）地方财政支出多、收入少。由于支出多、收入少，地方财政有时会面临入不敷出的窘境。以蒙阴县为例，地方财政十分紧张，一方面有价值的、为地方财政赋税创收的企业不多;另一方面财政支出多，基层设施、学校、医院等建设支出依靠财政投入资金，事业单位、行政单位、学校依靠财政发工资。特别是近年来工资增长速度加快，人员总数增加，对地方财政形成了极大压力。在2016年至2017年，临沂市蒙阴县一些乡镇财政曾一度拖欠教师及行政工作人员的工资数月，县财政在2016年底也面临财政困难，出现了行政人员与教职工工资迟发的现象。面临巨大的财政资金短缺压力，征收土地后转让是地方政府重要的财政创收方式之一。有土地资源管理部门工作人员这样感叹：“某某村征收的地块又卖出去了，咱们这个月的工资有着落了。”换一个角度来看，土地是农民最重要资产之一，对被征收人来说，在土地上耕种是他们的“工作”和“饭碗”，以低廉价格征收会对农民的生产生活造成负面影响。政府为自身利益去与农民争利违背了执法为民的执政理念。

（三）集体土地管制严阻碍土地市场形成

自城市土地国家所有、集体土地集体所有至今，农民的集体土地使用权受到比国有土地使用权更为严格的管制。虽然，新《土地管理法》允许集体经营性土地使用权进入市场流通，但是考虑到集体土地社会保障的功能与土地的特殊资源地位，对集体土地的管制仍较严格。首先，实践中存在针对集体经营性建设用地使用权转让收取土地增值收益调节金的现象，拉低了集体经营性建设用地的价格;其次宅基地仅限于在集体经济组织内进行交易，无法进入更大市场;再次，农民土地承包经营权的转让、抵押受到严格限制，这部分非经营性建设用地进入土地市场，必须经由地方政府将土地征收转为国有性质后挂牌出售。这些因素阻碍土地自由交易市场的形成，造成市场公平交易价格的缺位，促使制定区片综合地价以替代市场价格标准。

1.土地转让增值调节金比例高

目前来看，集体经营性建设用地进入市场后，地方政府会收取土地增值收益调节金，并且各地收取的土地调节金比例不一致，有的地方政府收取调节基金的比例高达50%以上。[23]这是地方政府变相的分走一部分本属于农民的土地交易收入，而调节基金的比例如此之高，体现出地方政府仍希望通过土地交易增加财政收入。在这种土地买卖制度之下，农民的征收补偿收益很难与市场价值挂钩。

2.集体土地宅基地限制流通

新修订的《土地管理法》并没有赋予宅基地市场自由流通地位，宅基地的买卖仍限制在集体经济组织内部进行交易。集体经济组织外的人无权购买宅基地，其背后的原因是考虑到农村宅基地具有社会保障功能，但是其负面影响是限制了农村住宅的市场价值，造成大量闲置住宅抛荒。现存的农村住宅（即所谓“小产权房”）的市场交易大多私下进行，这种交易的“违法”本质决定了交易价格低，而且交易安全无法保障。市场价格是区片综合地价制定的定价因素之一，在确定区片综合地价时，低价值的宅基地自然拉低了农村住宅的征收补偿价格。

3.土地承包经营权管制严格

土地承包经营权与普通的用益物权不同，2007年制定的现行《物权法》规定土地承包经营权是用益物权，但又规定农民对承包土地有占有、使用的权能，未纳入收益这一重要权能。而且为了保障耕地面积不破红线，国家严格限制农业用地的用途转变，其立法目的在于保障国家粮食安全。除此之外，物权法第一百八十四条规定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押，将大多集体土地使用权通过抵押的方式进入市场的方式也堵住了。这些管制严重损害了农民的土地使用权利和农村的发展权利。这样与国有土地相比，集体土地使用价值降低了、流通范围限缩于村集体内。可见农村集体土地所有权、使用权受到法律的严格限制，是十分有限的财产权利。

受地方政府收取集体土地增值收益调节金和宅基地使用权的限制转让影响，即便现在集体土地一部分——集体经营性建设用地可以进入市场自由流通，但是大部分农用地受到严格管制，阻碍了土地市场形成，严重影响集体土地的交易价值，最终导致集体土地征收中区片综合地价远低于国有土地使用权转让价格。

（四）公共利益和被征收人利益的对抗

土地征收补偿标准低的另外一个重要原因是国家通过征收土地获得发展经济社会的土地红利，实现社会利益的最大化。在实现更大发展目标的公共利益和被征收人的个人利益比较中，个人利益的牺牲似乎具有合理性。

地方政府在过去几十年的高速工业化和城市化过程中，通过征收集体土地的方式，为经济发展投入巨额土地资本，作为城市建设的基础，拉动经济增长。[24]征收集体土地带动当地经济发展在实践中得到了证实，中国近年来城市化的过程也得益于土地征收。农民和农村以较低的土地征收补偿金额为社会发展、经济发展注入了强大的资源助力。

现阶段虽然城市反哺农村成为主流，但是否提高征地补偿标准学者们仍有疑虑。有学者认为，在土地征收中，将集体土地与国有土地的价值等同，按照国有土地使用权转让价格对一小部分被征收农民进行补偿是错误的，绝大部分未被征地农民失去获得土地红利的机会，违背了社会主义的公平正义，改善农民的财富收入情况应当在宏观分配地租时对农民与农村进行倾斜。[25]农民作为弱势收入群体是一个整体，个别人通过征地补偿收入大幅增加，对于农民整体收入水平的提升没有多大益处。政府可以通过征收土地获得社会收益后反哺农村，促进农村经济发展，提振农村经济活力。在这一思想指引下，区片综合地价标准调整幅度若要获得较大提升较有难度。

虽然其目的是为了农村更好地发展，而且这样做可以发挥我国社会主义制度的优越性，通过政府管理提高社会整体收益，但这一政策有损农民重要财产权利，需要用比例原则衡量。以比例原则衡量土地征收价格的制定，除了要求目的合法、适合性原则，还要考虑必要性原则和均衡性原则。必要性原则即为了达成社会整体利益的目标，对被征收人造成的损害是否最小;均衡性原則的含义则是造成损害与获得利益是否成比例。考虑必要性原则，征收农民土地要尽量降低被征收人损害，那么提升区片综合地价就成为当前土地资源短缺，缺乏闲置土地置换给被征收人的一个较优选择。被征收人在失地后，运用补偿款作为开展下阶段生产生活的启动资金是必不可少的，同时也符合公平正义。如果区片综合地价过低，对失地农民造成的损失得不到应有补偿，则显然违反了必要性原则。针对均衡性原则，如果对被征收人的补偿过低，在纯粹利益的得失衡量方面显然违反了狭义的比例原则。充分弥补被征收人损害后，再考虑征地利益再分配如何更公平，是分配征地利益的正确逻辑。

三、改进征地补偿区片综合地价制度的路径选择

在精准扶贫步入尾声、需要激发农村经济活力的现阶段，现行土地买卖方式将本属于农民和村集体的财富转移到政府财政，用于支持城市建设，不利于社会稳定。一些地区在实行区片综合地价时压低价格，侵犯了农民的承包经营权与集体的土地所有权，同时压缩农民与集体获利的空间，给予他们相当于市场价值三分之一的补偿金额，这种歧视性政策将不利于农民和农村的发展。在市场经济日渐发达的今天，农民的权利意识已经觉醒，以低价强征农民私产造成农民生活水平降低将引起农民情绪化反弹，进而引发社会冲突。对政府来说，增加维稳与接访成本，减少社会总体效益。这种情况下，我们亟需采取改进措施，完善区片综合地价制度的缺陷。

（一）提高征收补偿制定标准

压缩农民土地征收补偿收入带来的上访冲突、社会摩擦和对政府形象的冲击要求我们认真对待土地征收补偿标准的制定，在土地自由流通市场缺位的情况下，需要结合经济发展水平，合理制定区片综合地价。

1.短期措施

目前我国采取区片定价的土地补偿标准，首先提高土地转让价值在区片综合地价制定时的权重，将土地原用途、土地资源条件、土地产值等因素的权重降低，提高区片综合地价。其次，短期内建议在制定区片地价时，缩短区片土地价格制定周期，区片定价标准一年一更新，以便能够及时反映市场土地价格变化。充分保证对失地农民的合理补偿，将失地农民的损失降至最低。

土地出让金扣除对被征收人的补偿和各项成本后，留存在地方的部分收益应当反哺给当地县区的农村地区，刺激当地经济发展或者为当地农民缴纳社保。上缴中央的部分收益也要专款专用，以促进农村发展、提升农民收入。

2.长期措施

农村得到充分的发展，农民收入水平接近或超过城镇水平后，征地利益的再分配丧失了存在必要，征收集体土地应以相同区位土地的市场价格定价或者以土地转让价格定价，让农民真正享有自身财产权益的货币收益。实际上一年一更新的综合地价制定方式仍然不能真实的反应市场价格的变化，特别是在土地市场价格飞涨时期，以年为周期制定的土地补偿价格与市场真实价格差距较大，按照这种定价方式征收土地有违公平正义。[26]所以长远来看，应当废除区片综合定价的定价方式，而以相同区位土地同一时期的市场平均价格来计算土地征收补偿价格。

（二）限制政府的补偿标准制定权利

1.统一立法缩小区域差异

颁布专门的《集体土地征收与补偿条例》，形成集体土地征收全国性的系统的规范性文件，针对当前土地管理法对集体土地征收补偿标准的概括性规定，通过形成系统性法律规范——《集体土地征收与补偿条例》——将集体土地征收补偿规定进一步细化。相对于各地分别制定不同的集体土地征收补偿办法，在全国范围内形成统一的征收补偿条例，可以将各地土地征收补偿中不一致的做法、标准统一起来，避免有些地区农民土地征收补偿利益受到严重侵害。

2.加强对补偿标准制定的监督

我国集体土地征收的发起、执行、决定甚至部分监督职能都掌握在政府手中，在土地征收补偿标准制定领域，法律赋予了政府极大的权利。这种权力的高度集中如果缺乏监督，后果十分严重。建设法治国家、法治政府，需要在立法方面把宪法赋予政府的征收权通过严格程序将政府权利限定在法律的框架内，在征收补偿标准制定方面，应当限制政府权利，加强监督。

（1）加强被征收人标准制定过程中的监督。在调整制定区片综合地价时，扩大被征收人对价格制定的话语权，及时公布标准制定草案，并召开听证会征求被征收人意见，监督区片综合地价的制定调整。

（2）加强对征地补偿标准的司法监督。将征地补偿标准纳入司法审查，在原告对征地补偿标准提出质疑后，法院应当认真审查区片综合地价的合法性与合理性，对区片综合地价不合法、不合理部分依法审理并判决。[27]发挥检察机关以公益诉讼为手段的监督。检察机关作为公益诉讼的发起主体，要发挥好检查监督作用，对超过期限未调制区片综合地价标准的地方政府提起公益诉讼，有利于维护被征收人的土地财产利益。

（三）放松集体土地财产权利管制

1.减少转让费用

集体经营性建设用地在新土地法施行后可以进入市场进行交易，在集体土地出让过程中一些地方政府收取高额的土地增值收益调节金。为了规范土地市场，建议减少土地增值收益调节金比例或者取消土地增值收益调节金的征收，通过征收赋税与审批方式对集体经营性建设用地进行调节。随意增加“费”的收取在当前倡导简政放权的背景下不合时宜。

2.放开宅基地交易限制

《土地管理法》第六十二条规定，国家允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，即放开了农民与村集体的宅基地交易，但《土地管理法》并没有在更大的市场范围内放开宅基地使用权与集体土地上房屋的交易限制。在当前农村人口迅速城市化的情况下，这样的处理显然对提高农村宅基地的利用效率、增强农村经济活力并没有好处。放开宅基地的交易管制，让资源可以充分流动有利于通过市场的调节作用确定宅基地的市场价格，有利于以此为基础提升集体土地征收补偿价格，改变房屋征收补偿标准上的城乡二元制差异。

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