我国公共图书馆立法局限的再审视及其优化*

朱茂磊

（信阳师范学院 河南信阳 464000）

1 引言

2017年11 月，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）。这是我国公共文化领域继《中华人民共和国公共文化服务保障法》之后的又一部重要法律，也是公共图书馆方面的第一部国家立法，充分体现了我国对公共图书馆事业发展的重视。《公共图书馆法》的出台，也直接推动了我国公共图书馆的立法研究，相关成果不断涌现。从总体上看，这些研究涉及范围较为广泛，涵括公共图书馆立法的国别（区域）比较[1-2]、公共图书馆立法历程的回顾与梳理[3]、公共图书馆立法价值的揭示[4]以及公共图书馆立法的事后评估[5]等多个方面。与自然科学相比，社会科学研究具有突出的建构性色彩，虽也包括对现实的描述或解释，但最终落脚点往往是在研究主题上提出更加完善的图景以及相应的实施路径。具体到公共图书馆的立法研究，我国公共图书馆立法中的不足已引起部分学者的关注。有学者认为，我国现有的公共图书馆立法缺乏统一的公共图书馆法定呈缴制度，相关规定存在呈缴本范围不明确、呈缴义务主体和接受主体设定不规范、呈缴条件设定不统一以及法律责任规定不合理等问题，有必要制定《公共图书馆法定呈缴本缴送管理条例》[6]。有学者指出，我国《公共图书馆法》的经费条款内容与立法的本质要求存在一定差距,与立法目的要求也存在一定偏差,应该细化政府经费保障的责任范围并明确法律后果以及增设经费来源的多元化机制[7]。还有学者分析了我国《公共图书馆法》中读者个人信息保护条款存在的不足，认为应从明确列举读者个人信息受保护权的具体内容、细化公共图书馆禁止性行为等方面予以改进[8]。这些关于我国公共图书馆立法不足的探讨，既充实了我国公共图书馆立法的研究内容，也为我国公共图书馆立法的后续完善提供了有益参考。但这些研究没有对我国公共图书馆立法中存在的不足之处进行较全面的揭示，一些立法局限被遗漏。基于此，文章试就我国公共图书馆立法中的局限及其优化路径进行探讨，以期在有关研究上有所推进。

2 立法局限的语境转变：从《公共图书馆法》到公共图书馆法制

讨论我国公共图书馆立法的局限及其优化问题，首先需要明确的是该讨论所置身的具体语境。“语境的‘出场’总是伴随着意义的识别与区分,其功能就是对诠释过程的限定与引导,使得人们能够沿着某种共享的认知框架和领悟模式完成意义建构。”[9]具体到对公共图书馆立法的探讨上，其语境既可指《公共图书馆法》这一具体的国家立法，也可以指包括《公共图书馆法》在内的公共图书馆法制体系。作为国家文化立法的重要组成部分，我国早在20世纪90年代初便开展了公共图书馆的立法活动，其直接表现是当时文化部已经启动了《公共图书馆条例》的起草工作。此后，我国关于公共图书馆的立法活动时断时续，一直到2017年11月《公共图书馆法》审议通过。我国属于二元立法体制，中央立法和地方立法共同构成了我国法制的整体，中央立法在我国法制体系中居于主导地位，对地方立法具有引领和规范性作用。因此，《公共图书馆法》一旦出台，中央立法的角色必然使其成为学界关注的焦点。一方面，近年来一直处于升温状态的公共图书馆法研究正是由《公共图书馆法》的制定带动的；另一方面，从近几年学界关于公共图书馆法的研究来看，基本都集中于《公共图书馆法》。但是，《公共图书馆法》只是我国公共图书馆法制的一部分，不能等同于公共图书馆法制本身。除《公共图书馆法》这一国家层面上的立法之外，公共图书馆的地方立法也是我国公共图书馆法制的重要构成。回顾我国公共图书馆的立法历程，地方立法实际上是先于中央立法的，也为中央立法奠定了基础。

从以上因素出发，探讨我国公共图书馆立法的局限及其优化问题，《公共图书馆法》应是一个予以重点关注的立法文本，但如果仅局限于此，相关的探究就难以全面。因此，探讨我国公共图书馆立法的局限及其优化这一论题，应从研究语境的转变开始，即由《公共图书馆法》转向公共图书馆法制。

3 我国公共图书馆立法局限的主要表现

如上文所述，对我国公共图书馆立法局限的揭示，不能仅局限于《公共图书馆法》，还必须对公共图书馆法制进行考察，立足于公共图书馆法制。从这个意义上说，在公共图书馆法制语境下对我国公共图书馆立法局限的阐明，既包括对《公共图书馆法》这一中央立法本身不足的阐释，也包括对地方公共图书馆立法局限的分析，还包括对二者关系格局中不当之处的说明。

3.1 《公共图书馆法》的主要局限

作为推动我国图书馆事业发展的第一部国家层面的法律，《公共图书馆法》的出台具有重要的现实意义：既是我国公共图书馆事业发展的促进法，也是社会民众文化权益实现的保障法。有学者指出：“《公共图书馆法》的颁布,是文化强国的要求,是公共图书馆事业进入图书馆法治阶段的产物,是公共文化服务体系建设与发展的一个重要成果,具有划时代的意义。”[10]除此之外，也有一些学者认为《公共图书馆法》尚存在一些不足之处并进行了较为深入的分析。对此，笔者在上文已作了具体阐述，这里不再赘言。从总体上看，现有研究对我国《公共图书馆法》不足的认知是准确的，但对《公共图书馆法》的不足之处概括得还不够全面。这是公共图书馆法研究中的一个缺失，不利于《公共图书馆法》的优化。除已被学界明确列明的不足之外，我国《公共图书馆法》还存在以下缺陷：

3.1.1 《公共图书馆法》对立法宗旨的阐述不够精准

立法宗旨也称立法目的，是“立法者通过制定法律文本,意图有效地调控社会关系的内在动机,既是法律创制也是法律实施的内在动因”[11]。立法宗旨是一部法律的灵魂,对立法活动具有指引、定向和评价的作用。因此,一项立法活动的开展,首先需要明确其立法宗旨。根据立法实践,我国关于立法宗旨的条款通常位于法律文本的第一条, 一般以“为了……”或者“为……”作为标示。具体到《公共图书馆法》，根据该法的规定，其立法宗旨包括：促进公共图书馆事业发展、保障公民基本文化权益、提高公民科学文化素质和社会文明程度、传承人类文明以及坚定文化自信等五个方面。如果作进一步考察，《公共图书馆法》所设定的立法宗旨实际包含三个维度上的内容，即公共图书馆维度上的发展公共图书馆事业；公民个体维度上的保障文化权益及提升科学文化素养；社会维度上的提高社会文明程度、传承文明以及坚定文化自信。这三个维度上的立法宗旨内容，依据从内而外和由近及远的逻辑次序排列，彼此互补互嵌，构成一个涵义丰富的整体，对《公共图书馆法》的具体条款也有引导和定向作用。但客观而言，《公共图书馆法》关于立法宗旨的表述也存在可商榷之处。

有学者认为，《公共图书馆法》将“坚定文化自信”列为立法宗旨体现了文化自信的时代精神[12]，也有学者认为《公共图书馆法》立法宗旨中关于“坚定文化自信”的规定值得赞赏但把“坚定文化自信”放在“传承人类文明”之后则有失恰当[13]。这一评析虽不无道理，但其实还未指明问题的实质。《公共图书馆法》的立法宗旨存在的真正问题并非条文的表述顺序，而是条文本身的内涵缺乏明晰性。《公共图书馆法》条文中表述顺序存在的不足是形式性缺陷，而条文内涵不明晰则属于内容性缺陷，二者虽然都可影响《公共图书馆法》的立法品质，但后者带来的制约无疑是根本性的。从法理层面讲，为了增强法律规定本身的可判断性和可操作性，法律条文的表述应尽量减少对“不确定法律概念”的运用而使用内涵较为明确的法律概念。《公共图书馆法》立法宗旨中的“人类文明”和“文化自信”在性质上都属于不确定法律概念，这本身即有不足，但相较而言，“文化自信”的表述更缺乏规范性和严谨性。“人类文明”的内涵十分广博，《公共图书馆法》将“传承人类文明”列为立法宗旨，这在一定程度上确实存在着内容过于宏大的问题，但公共图书馆事业作为文化性活动对人类文明产生的巨大促进和支撑作用是不可否定的。从这个意义上说，公共图书馆和人类文明之间的因果关系是客观且清晰的，把“传承人类文明”作为《公共图书馆法》的立法宗旨在逻辑上也具有自洽性。

反观“坚定文化自信”的表述，无论是其与公共图书馆之间的因果关系还是自身的逻辑性还需进一步推敲。“文化自信”是党的十八大以来习近平总书记反复提及并强调的一个重大命题，其基本内涵是一个国家、民族及其民众对自身文化价值具有高度认同感并进而自觉生发出对自身文化价值、文化模式的积极建设与维护。作为一个重大命题，“文化自信”的提出有着极强的现实针对性，也具有十分重要的战略意义。“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信，是更基本、更深沉、更持久的力量。坚定文化自信，是事关国运兴衰、事关文化安全、事关民族精神独立性的大问题。”[14]显然，有关文化自信的表述，从表面上看似乎都具有宏大叙事性，但实际上又是具体的实在的，指向的是特定国家、特定民族对特定文化的价值认同与价值自信。因此，《公共图书馆法》立法宗旨中“坚定文化自信”的表述在对象上只能是中国的文化或者中华民族的文化，而不可能是其他国家或者其他民族的文化。之所以有如此的限定性要求，是因为这直接关系到《公共图书馆法》在内容上的谋篇布局。从这个意义上说，将“坚定文化自信”直接列为《公共图书馆法》的立法宗旨就存在逻辑不自洽的问题，也没有凸显《公共图书馆法》作为中国立法的基本定位。同时，公共图书馆与文化自信之间虽有关联但并不构成必然的因果关系，二者之间因果关系的建立需要满足诸多条件，如馆藏图书的主题、内容以及图书馆本身的制度规定等。这些都是《公共图书馆法》立法宗旨阐述不够精准的表现。

3.1.2 《公共图书馆法》法律责任的设置虚软化

一般而言，法律责任有原初责任和后果责任之分，前者是行为主体应当履行的义务或者职责，后者是行为主体在未履行原初责任时必须承受的否定性或不利性后果。原初责任又往往被称为“第一性法律责任”，后果责任则被称为“第二性法律责任”。法律责任的本质是一种强制性的担保机制，其作用机理在于通过明确不利后果来促使行为人及时履行自己的义务，这一特性也使得法律责任成为保障法律实施的“利器”。因此，法律责任条款几乎是法律文本的标配，是立法者在立法过程中甚至在立法活动启动之前就必须认真考虑的重要事项。随着治理理论的兴起和公共管理范式的转变，不依赖于国家强制力的“软法”作为一种新的立法样态被越来越多地运用到立法实践中。法律规范的软法化，虽然有利于改变以往过于强调和依赖国家强制力的法制实施模式，但软法本身是有着极高制定条件要求的。有学者认为，软法的实施主要依赖于包括物质类资源、精神类资源和方式方法类资源在内的各种引导性资源（与压制性资源相对应），当这些引导性资源不完全具备时, 就不能去盲目制定软法[15]。

具体到《公共图书馆法》，该法共有6条关于法律责任的规定，分别是第49条、第50条、第51条、第52条、第53条和第54条。其中，只有第50条在内容上具有复合性，在“条”之下还同时设有“款”和“项”，其余的5条则是单一条文。从法律责任的属性上看，《公共图书馆法》设定的法律责任有民事责任、行政责任和刑事责任，责任类型比较丰富，但具体责任形式单一。在这三种责任类型中，民事责任和刑事责任的形式在我国《民法总则》《侵权责任法》以及《刑法》等法律规范中已有明确规定，二者也非《公共图书馆法》的主要责任形式，其责任形式上的单一尚不构成明显缺陷。但在行政责任上，《公共图书馆法》只规定有“责令改正”“没收违法所得”“责令停业整顿”等责任形式，类型还不够丰富。从法律责任承担主体来看，《公共图书馆法》规定的责任承担主体包括“公共图书馆”“公共图书馆主管人员”“公共图书馆工作人员”“出版单位”“文化主管部门”“文化主管部门工作人员”以及“读者”等。《公共图书馆法》中规定的这些多元责任主体，虽然有利于构建多行为主体共同参与和共同支撑的公共图书馆事业保障机制，但依然存在责任配置不均衡以及关键责任主体缺失等问题。

从法理上讲，法律责任作为一种担保机制能够对行为产生调整作用源于均衡化的法律责任配置，这既体现为法律规范为不同行为主体配置不同的法律责任，也体现为法律规范为同一行为主体的不同行为配置相对应且恰当的法律责任。从《公共图书馆法》涉及的责任主体来看，现有的法律责任规定主要集中于公共图书馆（含公共图书馆工作人员和公共图书馆主管人员）自身，其他责任主体更多体现的是配合性地位。公共图书馆事业的发展，不能忽视公共图书馆本身的重要作用，但如果将发展和保障公共图书馆事业的法律责任向公共图书馆进行集中配置，这与公共图书馆的实际地位是不匹配的。为了促进公共图书馆的发展和规范运行，在《公共图书馆法》中明确“公共图书馆”“公共图书馆主管人员”“公共图书馆工作人员”“出版单位”“文化主管部门”“文化主管部门工作人员”以及“读者”等不同行为主体的法律责任是必要的，但不能因此而忽视了政府这一公共图书馆发展中的最大责任主体。《公共图书馆法》第4条明确规定了县级以上人民政府的公共图书馆发展与保障责任，具体包括将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划、将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划以及将公共图书馆所需经费列入本级政府预算等。显然，县级以上人民政府是我国公共图书馆事业发展中的最主要的责任主体，但《公共图书馆法》却没有直接规定县级以上人民政府的法律责任。《公共图书馆法》法律责任条款中存在的这些责任配置不均衡以及关键责任主体缺失等问题，是该法法律责任设置虚软化的体现，也使得公共图书馆发展所必须依赖的机制不能有效地发挥作用。

3.1.3 《公共图书馆法》未明确公共图书馆的治理结构

公共图书馆事业的发展，需要构建多方主体共同参与和一体支撑的协同机制。在这一机制中，公共图书馆是这一机制运转的轴心。公共图书馆既是公共图书馆事业的物质性依托，也是各方主体参与公共图书馆事业的基本平台。这就意味着公共图书馆必须具备与公共图书馆事业发展相适应的治理结构和治理能力。从组织学的角度说，公共图书馆作为组织化的存在，也应该具有与外界环境相适宜的治理结构。根据我国《公共图书馆法》规定的内容，直接涉及公共图书馆治理结构的是该法第23条，具体的表述是“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”除此之外，《公共图书馆法》第19条实际上也涉及公共图书馆的治理结构问题。第19条对政府设立的公共图书馆馆长的资质提出了要求，即应当具有相应的文化水平、专业知识和组织管理能力。图书馆馆长既是公共图书馆治理结构的一部分，也是公共图书馆治理结构的主要管理者，在公共图书馆治理结构的探索与改革等方面发挥着重要作用。

公共图书馆的治理结构，是由内部治理结构和外部治理结构耦合而成的结构体。内部治理结构是公共图书馆自身的内部组织机构及其相互之间的关系，外部治理结构则是公共图书馆作为一个整体构造与公共图书馆之外的其他社会主体之间的关系，如政府（含政府部门）、其他性质的图书馆以及社会公众等。就公共图书馆的内部治理结构和外部治理结构来说，前者是公共图书馆运转的基本组织构件，后者则在很大程度上决定了公共图书馆能否得到可持续发展。从《公共图书馆法》的现有规定来看，治理结构问题已经有所涉及，但内容还比较单薄，没有对公共图书馆应有的内部治理结构和外部治理结构作出系统性安排。在内部治理结构上，《公共图书馆法》虽然明确了公共图书馆馆长和工作人员各自应该具备的资质要求，但未就二者之间的关系作出规定。同时，无论是公共图书馆馆长，还是公共图书馆工作人员，都属于公共图书馆内部治理结构中的“人员要素”，公共图书馆内部治理结构中的“机构要素”处于缺失状态。在外部治理结构上，公共图书馆与政府（含政府部门）、其他性质的图书馆以及社会公众之间的关系也尚不明确，外部治理结构不完善的特点较为突出。例如，《公共图书馆法》第23条虽然规定公共图书馆要“吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，但在参与的方式、程序以及途径等问题上都未作相应规定。这些都是《公共图书馆法》中公共图书馆治理结构不明确的体现。

3.2 地方公共图书馆立法的主要局限

我国现行的立法体制属于二元立法体制，由中央和地方共享立法权。我国幅员辽阔，行政区划数量众多，这也使得我国拥有地方立法权的主体众多。根据我国《宪法》《立法法》等法律的规定，地级市以上（含地级市）人民代表大会及其常委会有权制定地方性法规，地级市以上（含地级市）人民政府有权制定地方政府规章。除此以外，地方各级人大还有权发布决定决议，地方各级人民政府也有权制定行政规范性文件。具体到公共图书馆法制上，地方公共图书馆立法已经成为我国公共图书馆法制的主体。这里的公共图书馆立法，既包括专门的公共图书馆立法，也包括含有公共图书馆法制内容的综合性立法。当然，与综合性立法相比，专门的公共图书馆立法更能体现地方对公共图书馆法制的重视程度，这其中尤以省级层面的立法为甚。因此，文章对地方公共图书馆立法局限的分析主要是以省级层面立法为基础的。

表1虽不能完全反映我国地方公共图书馆立法的全貌，但从中仍然可以窥见我国地方公共图书馆立法的局限性所在，这主要包括：

3.2.1 缺乏专门性立法

专门性立法相对于综合性立法而言，指的是以特定事项或特定社会关系为调整对象的立法。在一定的事项或社会关系上是否制定专门性的立法，一方面与立法者对该事项或社会关系重要性的认识有关，另一方面也取决于社会公众对该事项或社会关系被立法调整的需求。具体到公共图书馆这一议题，无论是从哪一个维度看，都有开展专门性立法的必要。

省级“两会”是我国省级治理者集中展示施政方向和施政重点的平台，其中的任务安排也基本可以代表治理者对相关事项或社会关系重要性的认识。从2020年各省“两会”的情况来看，推动文化大省和文化强省建设几乎是各地共同谋划的要点。建设文化大省和文化强省，并不是对“经济”“科技”“教育”以及“生态”等地方治理事务进行单元式列举之后的常规性部署，而是来源于文化建设本身对地方发展发挥的基础性作用。从社会公众的视角观之，中国特色社会主义新时代背景下日益增长的美好生活需要，在相当程度上所指向的正是文化性需求，没有文化性需求或者文化性需求得不到有效回应，美好生活的目标也就无从谈起。显然，无论是文化大省和文化强省建设，还是对社会公众日益增长的美好生活需求的回应，都需要地方治理者扎实推进文化建设，而推动公共图书馆事业的发展即是其中的一项基础性工作，这需要专门性立法来保障。但截至2020年3月14日，我国31个省级行政区（不含港澳台）中只有10个出台了专门的图书馆或公共图书馆相关法律法规（具体见表1），其余的21个省级行政区尚未正式出台专门的省级层面的立法。因此，在公共图书馆事项上，从整体上看我国地方层面是缺乏专门性立法的，这一局限在国家层面上的《公共图书馆法》制定之后尤为突出。

表1 我国现有省级层面上的公共图书馆立法状况

3.2.2 立法内容滞后化

缺乏专门性立法是对我国地方公共图书馆法制进行整体性考察后得出的一个基本结论，凸显的是地方公共图书馆法制不健全的问题。而从我国现有的地方公共图书馆立法来看，立法内容的滞后化是一个较突出的问题。这里的“立法内容滞后化”，既包括地方公共图书馆立法与国家《公共图书馆法》呼应不足，也包括地方公共图书馆立法不适应社会发展。从整体上看，我国公共图书馆立法是由地方公共图书馆立法和国家公共图书馆立法构成的有机体系。对于地方公共图书馆立法来说，既要能体现地方特色，也必须符合国家公共图书馆立法的立法宗旨、一般规定。从我国公共图书馆立法的历程看，地方公共图书馆立法开展得较早，这为国家层面上的立法提供了基础，但也面临着地方公共图书馆立法如何与国家公共图书馆立法相呼应的问题。在我国现有的地方公共图书馆立法中，《重庆市公共图书馆管理办法》制定时间最晚（2017年9月），但仍然早于《公共图书馆法》，其他的几部地方立法时间还要更早。同时，这其中的多数立法在《公共图书馆法》通过后并未进行修改，立法内容普遍存在与《公共图书馆法》呼应不足的问题。

除了存在与《公共图书馆法》呼应不足的问题之外，地方公共图书馆立法还存在着与社会发展不适应的问题。以《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》为例，该条例制定于2000年，属于我国较早的地方专门公共图书馆立法。该法第1条明确规定了条例的立法宗旨，即“发展自治区公共图书馆事业”“满足全社会对科学文化知识的需求”以及“促进社会主义物质文明和精神文明建设”，同时也明确了条例的立法原则，即“结合自治区实际”。“符合实际”或“结合实际”，不是立法中轻描淡写的几个文字，而是立法必须坚持的基本原则。从这个意义上说，《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》将“结合自治区实际”列入立法的原则当然是正确的，问题是自治区的实际早已发生改变，但制定于近20年前的这一条例至今却依然有效且未经修订。社会的快速变迁虽然不至于使该条例的所有条款都失效，但必然会导致部分规定因与社会发展不适应而达不到法律效果。这都是地方公共图书馆立法内容滞后化的体现。

3.2.3 立法特色不鲜明

如果说国家层面上的立法主要解决的是各地都会面临的普遍性问题的话，地方立法关注的则是特定区域内的问题。各地由于经济社会发展水平不一，科教文卫状况也多有不同，地方立法的条件和地方立法的布局也不完全一致。因此，如何使地方立法真正回应本地实际、体现地方特色是地方立法者在立法过程中必须考虑的问题。具体到公共图书馆立法，地方公共图书馆立法在不违反《公共图书馆法》立法宗旨和具体规定的基础上，也应尽可能地体现地方特色，否则，地方公共图书馆立法的法理基础和实际价值就无法充分体现。

地方公共图书馆立法的特色，既可以体现在公共图书馆治理结构、运行模式等方面的组织性安排，也可以体现在公共图书馆的文献信息设置。从我国现有的地方公共图书馆立法来看，立法的特色并不鲜明，存在趋同化现象。如果说公共图书馆在治理结构、运行模式等方面的特色很难充分体现在地方立法中的话，公共图书馆在文献信息设置方面的特色就应尽可能地满足。例如，我国湖北省、河南省和内蒙古自治区都制定有公共图书馆专门立法，如何在各自的文献信息设置方面充分彰显荆楚文化特色、中原文化特色和蒙古族文化特色是值得各地方立法机关思考的。但从实际情况看，各地应有的特色还没有在立法中得到充分体现。

4 我国公共图书馆立法局限的优化之策

作为我国文化法制的重要组成部分，公共图书馆立法有利于促进公共图书馆事业的发展，在保障公民的阅读权利、提升社会的文明程度以及增强国家的文化软实力等方面也都发挥着重要作用。这就要求必须针对我国公共图书馆立法现存的局限性进行有针对性的优化。

4.1 及时出台《公共图书馆法》的实施细则

《公共图书馆法》是目前我国国家层面上制定的第一部公共图书馆方面的专门立法，是我国公共图书馆法制的基石，指引和规范着地方公共图书馆立法的开展。针对我国《公共图书馆法》存在的局限性，应考虑及时出台《公共图书馆法》的实施细则。之所以建议采取制定实施细则或实施办法而非对《公共图书馆法》作直接修改，一是因为《公共图书馆法》乃新近立法，如在短时期内就进行修改有损法律的严肃性，二是因为制定实施细则或实施办法更有利于对《公共图书馆法》中的不足进行优化。就《公共图书馆法》实施细则的制定而言，重点应在以下方面作出完善：4.1.1 将立法宗旨中的“文化自信”表述调整为“中国文化自信”

立法宗旨，对法律文本具有指引和统领的作用，是一部法律的“灵魂”。与其他立法相比，《公共图书馆法》属于典型的文化立法，而文化本身就具有强烈的价值色彩。因此，对于文化立法来说，立法宗旨就显得更为重要，它不仅有助于指引和统领整个法律文本的内容，也能够表达和彰显文化立法该有的价值导向。具体到《公共图书馆法》，其在立法宗旨部分申明的“坚定文化自信”就体现了该法鲜明的价值导向，即通过促进公共图书馆事业的发展来推动文化进步、提高文化普及率并在此基础上增强公众对文化的认同感与自信心。根据语境的不同，文化的内涵有极大差别，既可指向特定区域，也可指向特定国家，还可指向整个人类。那么，《公共图书馆法》立法宗旨“坚定文化自信”中的“文化”是哪一种意义上的文化？当然是国别意义上的文化概念，只能是也必须是中国文化或中华文化。《公共图书馆法》作为文化立法的属性决定了其立法宗旨的内容只能是民族性而非超民族性的。民族，不仅有政治性和经济性，更有文化性。对于民族的文化性，美国社会学家曼纽尔·卡斯特曾作出深刻阐述。他认为，民族就是通过共同的历史和政治规划，在人们头脑和集体记忆当中建构起来的文化共同体[16]。所以，维护和发展本国文化是民族国家一种内在的使命。在全球化时代，民族国家的这种文化属性非但不会削弱，反而将得到强化。从这个意义上说，《公共图书馆法》的实施细则将该法立法宗旨中的“文化自信”调整为“中国文化自信”绝不是可有可无的文字游戏，它反映了该法背后所蕴含的国家性和民族性。

4.1.2 对文献信息设置提出限定性要求

与私人图书馆既可追求营利性也可追求公共性不同，公共图书馆以彰显公共性和追求公共性为最显著的特征。公共图书馆的公共性，既要依靠治理结构、经费来源等组织要素来予以保障，也要通过文献信息设置来具体体现。从这个意义上说，公共图书馆在文献信息设置方面存在的限定性要求几乎是绝对的，但文章所谓的“限定性要求”所指向的主要是文献信息主题及相应的内容。诚如笔者在上文所述，《公共图书馆法》中的“文化自信”只能是“中国文化自信”，接下来的问题就是通过何种途径来体现“中国文化自信”。“文化自信从何处来？它的一个重要培育途径就是全民阅读。通过阅读，民众可深刻感知中华民族悠久的历史传统以及国家在政治、经济、科技等各个层面上的发展成就。文化自信，就孕育在这种不间断的阅读之中。”[17]这就需要公共图书馆专门设置能够充分彰显中国文化特色并且可以有效提升民众对中国文化感受力和认同度的文献信息单元，如中国历史传统、红色革命文化以及当代中国特色社会主义发展历程与伟大成就等。对公共图书馆在文献信息设置方面提出的这些限定性要求，不是意识形态教条的灌输，而是中国公共图书馆内在的一种价值属性的体现。

4.1.3 明确公共图书馆的基础性治理结构

治理结构是公共图书馆运行的组织要件，也是公共图书馆立法需要明确的基本问题之一。由于《公共图书馆法》未就我国公共图书馆的治理结构作出实质性安排，《公共图书馆法》实施细则有必要对此进行明确。考虑到各地实际的差异以及公共图书馆自我管理的需要，《公共图书馆法》实施细则中规定的公共图书馆治理结构主要是基础性治理结构，属于公共图书馆治理结构方面的强制性规范。这具体包括：

第一，清晰的外部治理结构。外部治理结构是公共图书馆作为一个整体与公共图书馆之外的政府、其他性质的图书馆以及社会公众等主体之间的关系。在公共图书馆与政府关系的维度上，需突出政府作为公共图书馆出资人和监管人的基本角色定位。政府对公共图书馆的出资，既可以体现为直接的财政资金支持，也可以是土地、设备以及文献资源等的优惠支持，还可以是这些方式兼而有之。政府对公共图书馆的监管，可以把图书馆馆舍使用情况与图书馆文献信息设置情况列为监管重点，而监管方式则可以采用专项监管和一般监管相结合的方式；在公共图书馆与其他性质图书馆的关系维度上，应确立以公共图书馆为主体的图书馆体系，以发挥公共图书馆在图书馆体系中的组织和协调作用；在公共图书馆与社会公众的关系维度上，重点是要明确公众在利用公共图书馆的过程中拥有参与权的内容，这主要包括提出意见的权利、意见得到回应的权利以及合理意见获得采纳的权利。

第二，合理的内部治理结构。内部治理结构是公共图书馆自身的内部组织机构及其相互之间的关系，内部治理结构是否合理直接关系到公共图书馆职能的发挥。在公共图书馆内部治理结构的安排上，一方面要对管理机构、学术研究机构以及其他的服务性机构进行区分并进行有针对性的权利义务配置，另一方面则要确立馆长作为公共图书馆首席专家和行政负责人的地位，提高对公共图书馆馆长的资质要求。

4.1.4 建立具有可操作性的公共图书馆法律责任体系

《公共图书馆法》中法律责任的设置虚软化，这会给实施公共图书馆法带来消极影响。“法律责任规定的是否科学合理,关系着法律、法规的质量和实施效果。法律、法规的实施情况表明,任何一部法律、法规的实施效果和立法目的所达到的程度,在一定意义上取决于其法律责任规定的科学合理方面所达到的程度。”[18]为此，《公共图书馆法》实施细则应把法律责任的完善作为一项重要内容，以建立起可操作性的公共图书馆法律责任体系。这其中的重点是：

第一，政府及其公职人员的法律责任。政府既是我国公共图书馆的基本出资人，也是公共图书馆的监管者，因此，政府及其公职人员的法律责任是公共图书馆法律责任体系中的关键性内容。政府作为组织体，其在公共图书馆发展中的法律责任形式主要有通报批评、责令作出检讨以及责令改正等。政府公职人员的法律责任形式则有通报批评、责令作出检讨、责令改正、记过、降级、撤职以及开除等。

第二，公共图书馆及工作人员的法律责任。公共图书馆是我国公共图书馆事业发展的组织基础，也是公共图书馆法律责任体系的重要承担者。公共图书馆在其事业发展中的法律责任，既包括公共图书馆本身的法律责任，也包括公共图书馆工作人员的法律责任。与政府及其公职人员法律责任主要集中于公法责任不同，公共图书馆的法律责任既包括通报批评、责令作出检讨以及责令改正等公法责任，也包括赔礼道歉、赔偿损失等私法责任。同理，公共图书馆工作人员的法律责任既包括通报批评、责令作出检讨、责令改正、记过、降级、撤职以及开除等公法责任，也包括恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉以及消除影响等私法责任。

4.2 加强地方公共图书馆的立法工作

《公共图书馆法》是我国国家层面上的公共图书馆专门立法，为我国公共图书馆事业的发展提供了重要的法制保障。作为国家层级立法，《公共图书馆法》重在对公共图书馆事业发展中的重要事项和重要问题进行规定，其余的事项则可以由《公共图书馆法》的实施细则或者地方公共图书馆立法来作出规定。笔者在上文已就《公共图书馆法》的实施细则进行了分析，此处只探讨地方公共图书馆的立法问题。针对我国地方公共图书馆立法中现存的主要局限，应重点从以下方面来加强地方公共图书馆的立法工作：

4.2.1 推动地方公共图书馆的专门立法

我国目前虽已出台有关公共图书馆方面的地方专门立法，但数量有限且主要存在于省级层面。这与我国公共图书馆事业发展对地方公共图书馆法制的需求是不匹配的。为了给地方公共图书馆事业的发展提供良好的法制保障，必须加强地方公共图书馆的专门立法工作。一方面，我国尚未制定省级立法的地区应该加快省级层面的公共图书馆专门立法工作，已有的省级专门立法要根据《公共图书馆法》及时修改。另一方面，要推动具有地方立法权的设区市加快进行公共图书馆的专门立法工作，以形成与《公共图书馆法》和省级公共图书馆专门立法相配套的地市级公共图书馆规范体系。

4.2.2 凸显地方公共图书馆立法的特色

在我国整体法律制度越来越详密的当下，地方立法的一项重要使命就是体现和保障地方特色。具体到地方公共图书馆立法，也应将特色作为立法的重要价值目标。对于地方公共图书馆立法来说，除了可以在公共图书馆治理结构等方面作出有地方特色的安排之外，还可根据本地的历史渊源、文化传统以及民俗风情等重点策划和设置有特色的图书馆文献信息。

5 结语

作为我国文化法制的重要组成部分，公共图书馆立法在保障公共图书馆事业的健康和可持续发展方面发挥着重要作用，也是提振中国文化自信的必然之举。从这个意义上说，无论是国家层面上的《公共图书馆法》，还是各地制定的地方公共图书馆立法，都应获得肯定性评价。但为了更好地促进我国公共图书馆事业的发展，我国现有公共图书馆立法中存在的局限性也必须得到重视，这是优化我国公共图书馆法制的基础。我国公共图书馆法制的优化，除了对公共图书馆立法上存在的显著局限进行有针对性的改进之外，还要明确我国公共图书馆法制应该具有的在“国家主义”和“公民个体主义”之间进行平衡的根本价值取向。