美国国家图书馆与信息科学委员会（1970—2008年）：立法、成就与不足

郭忠义 石 兰 王 珏

（华东师范大学外语学院 上海 200241）

1970年成立的美国国家图书馆与信息科学委员会（US National Commission on Libraries and Information Science,NCLIS, 1970—2008年，下文简称：国家图书馆与信息委员会）是美国联邦政府行政部门下属的图书馆与信息科学专业机构。国家图书馆与信息委员会在其行使职能的38年间应时而动，完成了大量的调查研究，并多次组织美国全国图书馆与信息服务会议，积极为联邦政府建言献策，有力推动了美国图书馆与信息事业的发展。

1 美国国家图书馆与信息委员会立法

1.1 立法背景

1.1.1 民权运动推动联邦政府图书馆立法进程

1960年代，美国的民权运动（Civil Rights Movement）风起云涌，以非洲裔人口为主的少数族裔为了争取政治、社会、教育等平等权利进行了艰苦卓绝的运动。1964年，为安抚这些人口，美国联邦政府将1956年颁布实施的《图书馆服务法案》（Library Services Act）修订为《图书馆服务与建设法案》（Library Services and Construction Act）[1]，该法案及其随后的修订案注重社会弱势群体对图书馆服务的需求，出台了改善针对城市中心的贫困人口（主要是非洲裔人口）、印第安部落人口、老年人和新移民等的图书馆服务的方案，并且拨付大笔联邦款项资助各州和地方政府的具体实施[1]。这些政策极大改善了针对弱势群体的图书馆服务状况，在一定程度上缓解了社会矛盾。通过成功实施这两份图书馆法案，联邦政府正式介入了全国图书馆立法，改善了全国图书馆（主要是公共图书馆）的发展状况。同时，鉴于美国实行的联邦制政治体制，两份法案的内容十分谨慎，都严格限制了联邦政府对各州和地方图书馆政策的干预。从而，两份法案的内容重点聚焦于联邦为各州和地方的拨款，最终实质上沦为了“拨款法案”。因此，联邦政府需要成立一个能够辅助与指导其制定更有效的全国图书馆与信息政策的专业机构，真正意义上的联邦政府图书馆与信息政策也呼之欲出。

1.1.2 国家图书馆顾问委员会和总统图书馆委员会的成立1966年9月2日，约翰逊总统签署《第11301号行政令》（Executive Order Number 11301）[2]成立“国家图书馆顾问委员会”（The National Advisory Commission on Libraries）。他指出：“美国正在为更多民众提供更好的教育。教育工作的发展带来日益增长的信息需求，涉及人们生活方方面面的信息浪潮不断涌现：包括健康、教育、就业、国防、物资与服务、交通、通信和环境等信息。”[3]“国家图书馆委员会由20名委员构成。总统任命杜克大学校长道格拉斯·奈特（Douglas M. Knight）为委员会主席。”[4]3委员会被赋予如下职责：一是对作为学术资源、知识传播中心和国家信息系统的图书馆的角色进行综合研究与评估；二是评估公共机构和私营机构及组织的政策、计划与实践，以及影响图书馆角色和有效利用的其他因素；三是评估对图书馆的资助，包括联邦政府对图书馆的支持，以决定如何更有效、更高效地利用资金，建设与支持图书馆和图书馆服务的发展；四是为政府与私营机构及组织的行动提供建议，以保证建立一个有效且高效的国家图书馆系统[5]。

《第11301号行政令》还下令成立“总统图书馆委员会”（The President’s Committee on Libraries），由卫生、教育和福利部部长、农业部长、科技办公室主任（the Director of the Office of Science and Technology）、国家科学基金会会长（Director of the National Science Foundation）和国会图书馆馆长（Librarian of Congress）等成员构成[6]3。总统图书馆委员会是国家图书馆顾问委员会的上级领导委员会（Parent Committee）。国家图书馆顾问委员会要在其第一次会议后的一年之内向总统图书馆委员会提交所有相关议题的独立的分析、评估和建议。1968年7月1日，国家图书馆顾问委员会提交报告并对未来图书馆与信息发展提出建议：“应该由国会立法、由总统宣布其成为全国性政策，规定要为美国人民提供满足他们需要的图书馆与信息服务。联邦政府在与州和地方政府和私营机构的合作过程中，要发挥领导作用，以确保这种服务实施到位。”[4]3

国家图书馆顾问委员会就未来联邦政府图书馆信息服务发展政策提出如下建议：一是作为联邦常设机构，成立国家图书馆与信息科学委员会。二是要认识与强化国会图书馆（Library of Congress）作为美国国家图书馆的地位，设立顾问委员会。三是成立联邦图书馆与信息科学学会（Federal Institute of Library and Information Science），作为所有相关领域基础和应用研究的中心。四是要认识到并承认美国教育部在满足图书馆服务中的关键作用。五是加强州立图书馆机构（State Library Agencies）服务建设以克服其在实现当前功能中的不足[4]3。

国家图书馆顾问委员会和总统图书馆委员会的成立是美国政府的先河之举，是国家图书馆与信息委员会的雏形。联邦政府首次明确宣布要对全国图书馆信息事业进行指导和建议，这也为四年后成立国家图书馆与信息委员会奠定了良好的理论与制度基础。

1.2 立法过程

1970年7月20 日，美国国会通过91—345号公法《国家图书馆信息科学委员会法案》（Public Law 91—345: National Commission on Libraries and Information Science Act）[7]，成立国家图书馆与信息委员会。该委员会旨在就相关图书馆与信息政策和计划为总统和国会提供建议，为满足美国人对图书馆与信息服务的需要推荐与制定计划[8]。

随后，联邦政府先后四次通过立法对该委员会的目标、职能、拨款等方面进行调整与修订，不断改进该委员会的工作（详见表1）。

2008年3 月国家图书馆与信息委员会发表《满足美国人民的信息需要：历史行动与未来倡议》（Meeting the Information Needs of the American People: Past Actions and Future Initiatives）[13]的书面报告，对委员会过去38年来的工作进行全面回顾与总结，并对未来图书与信息事业发展和研究方向提出了具体的建议。委员会于2008年3月30日正式解散。

2 成就与不足

2.1 成就

国家图书馆与信息委员会在总结其38年间的工作时认为其主要贡献包括：“①发现美国公众对图书馆与信息服务的需求；②将相关需求转化为国家政策；③为总统、国会、州和地方政府以及相关部门实施国家政策提供建议。”[13]5这些贡献源自国家图书馆与信息委员会在工作实践中对自身功能和定位的不断调整和完善，是一个不断探索和进步的过程。在此过程中，国家图书馆与信息委员会取得了卓著成就，具体包括如下几个方面：

2.1.1 完成众多调查研究活动

作为图书馆与信息科学专业机构，国家图书馆与信息委员会一直致力于图书馆与信息科学的调查研究。根据委员会的统计，1973—2006年，委员会共完成了29份年度报告（NCLIS Annual Report）、26份其他报告、26篇相关论文（Related Papers），还有相关调查研究、听证会、会议、政策等文件共计81份[13]2-11。这些文件除了定期总结汇报委员会的工作情况的年度报告之外，还包括图书馆与信息服务专业教育与培训、联邦政府资助项目、国家图书馆与信息政策、图书馆与信息技术发展、少数族裔图书馆与信息需要等紧扣时代特色与需求的内容。其调查研究跨度之广、研究程度之深、涉及人口之众可谓前所未有。这些成果成为美国图书馆与信息事业的风向标和指南针，为美国图书馆与信息事业作出了重要贡献，时至今日仍旧是美国图书馆与信息事业发展的重要参考。

表1 美国国家图书馆与信息委员会立法时间表

2.1.2 倡导平等以满足不同族裔和人群对图书馆与信息服务的需求

首先，国家图书馆与信息委员会诞生于美国民权运动的高潮时期，作为联邦政府的下属部门，它势必会关注当时民众的政治诉求，并从专业角度出发作出回应。在该委员会成立之初，国会委托其对全国的图书馆与信息服务需求进行调查分析，其中包括：农业地区以及人口、经济、社会和文化发展相对较慢地区的老年人等弱势群体的图书与信息需求，以及通过信息中心、中小学图书馆、高等院校图书馆、公共图书馆、科研图书馆、专业图书馆等各种类型图书馆满足其需求。委员会提出了以用户为基础（Userbased）的服务原则。“委员会在全国各地区开展听证会活动，并且听证会尽量做到地域全覆盖，其组织、宣传和工作都尝试获得尽可能多的人口响应。1973年，委员会主办会议就用户需要进行讨论。委员会还努力开展与主要协会和机构的双向交流。”[6]3此外，在1975年该委员会发布的报告《拟定图书馆与信息服务国家计划：行动目标》（Towarda National Program for Library and Information Services: Goals for Action）中[14]4，委员会罗列了社会上尚未实现平等获取图书馆与信息服务的用户群（Users），包括：社会上无法正常接受图书馆与信息服务的人士，如：智力障碍人士、文盲、盲人、视力障碍人士、肢体残疾人士、服刑人员等，他们需要专业的资源和服务；需要低价图书、图片资料和视听资料的青少年用户；不同族裔人口，如：印第安人、亚裔美国人、非洲裔美国人、西班牙裔美国人，他们不仅需要传统的服务，还需要英语辅导、本族语读物材料和服务；专业人士，如：科学家、研究人员、学者、律师，他们需要信息服务和继续教育，等等[14]4。可见，国家图书馆与信息委员会注重图书馆与信息服务的人口全覆盖，能够与时俱进，关注到在新的历史与社会条件下各种人群的图书馆与信息服务需求，并为其制定具有针对性的服务指南，进而让全国人口能够平等地享受到图书馆与信息服务。

2.1.3 成功组织召开两届图书馆与信息服务白宫大会

美国白宫大会（White House Conference）是美国联邦政府就某一议题定期召集相关专家进行研讨的全国大型会议。历史上，白宫大会曾就老龄化、生产力、旅游等热点专题进行过深入探讨。国家图书馆与信息委员会先后组织召开过两届图书馆与信息服务白宫大会（White House Conference on Library and Information Services），并负责大会的组织和管理。首届图书馆与信息服务白宫大会于1979年11月15—19日召开，其目标在于进一步改善全国图书馆与信息中心的工作及提高公众对他们的利用率。国家图书馆与信息委员会在会议召开之前进行了充分的筹备工作。自1977年9月份开始，各州召开预备会议共计58次，与会人员不仅包括图书馆员，还包括很多州和地方官员、社区和商业领袖、教育者和学生、代表图书馆用户和支持者的个人等。每个州会得出并提交各自的方案，选派各自代表与会[13]35。1979年白宫大会与会人员多达3 600人，是历史上与会人数最多、规模最大的一次白宫大会。大会共通过64项决议，对后来美国全国图书馆与信息服务政策产生了深刻影响。1980年1月5日，大会发表了《白宫大会最终报告》（Final Report of the White House Conference）。

第二届图书馆与信息服务白宫大会于1991年7月9—13日召开，会议主题是为加大扫盲力度、改善民主和提升生产力（Literacy, Democracy and Productivity）提供图书馆与信息服务。从1990年开始，美国各地超过10万名图书馆与信息专业人员参与了白宫大会的筹备工作，共为大会提出了逾2 500条建议。984名代表和近1 000名荣誉代表、国际嘉宾观察员参加了大会[13]5。大会通过了最终决议报告《信息2000年：21世纪的图书馆与信息服务》（Information 2000: Library and Information Services for the 21st Century）[15]6。委员会在呈递报告时附函给布什总统指出：“我们的国家和世界正处于一个重大十字路口。随着信息时代的到来，技术进步带来了全新的信息挑战。未来十年所做的决定将塑造下个世纪的全球信息文化。”[15]6布什总统做出批示，“大会的报告表明图书馆与信息服务正随着越来越复杂化和全球化的社会快速变化。我们必须保证我们的图书馆与信息服务要能够帮助我们引领教育改革。正如我在白宫大会上所讲的，‘图书馆与信息服务要成为这次革命的中心’”[13]38。第二届白宫大会通过了95项决议，其中着重强调了为儿童与青年服务和建设信息高速公路（Information Highway）的重要性。

委员会成功举办的两届图书馆与信息服务白宫大会是美国图书馆与信息事业史上的盛事，具有里程碑式的意义，彰显了图书馆与信息服务事业在美国联邦政府工作中的重要地位，大会通过的多项决议对后来美国图书馆与信息事业的发展发挥了重要的指导作用，为美国图书馆与信息事业在21世纪的快速发展奠定了扎实的理论与政策基础。

2.1.4 开拓国际视野，强调国际合作

1983年，联邦政府召开白宫生产力大会（White House Conference on Production）,里根总统在大会上致辞说：“提高生产力遇到的挑战对美国的未来至关重要。”[13]9国家图书馆与信息委员会为大会的预备会和正式大会制作了关于信息在生产力中的地位的简报。之后，为了响应总统的号召，委员会组织了一场题为“信息与生产力对教育与培训 的 影 响”（Information and Productivity—Implications for Education and Training）的美英两国学术讨论会，其中一个议题是国家和国际信息政策。讨论会建议开发一套全新教学课程。“学生除了要从小学习计算机技能，还要学会使用图书馆以及如何有效地搜索和使用信息。”[13]9另一个重要建议是“企业和教育者合作，认识到新兴的信息行业所需技能，以及教授这种技能的最佳方式”[13]9。

1986—1987 年，国家图书馆与信息委员会主办并参与了3次由美国、英国和加拿大的工业领袖、学术界与政府官员参加的三边会议，重点讨论信息对提升经济和生活质量的作用。1986年5月的第一次会议聚焦信息行业与经济发展之间的关系；1987年11月的第二次会议讨论公共行业在信息基础设施中的地位，尤其是图书馆和政府在信息制作和传播中的作用；第三次会议于1987年5月举办，大会产生了《格瑞宣言》（Glenerin Declaration），建议在每个国家确立制定信息政策的一致框架，保持政府制作和提供某种类型信息的责任意识，确保想通过不同途径获取信息的用户都可以获取信息[13]10。

这些大型信息专业会议是在当时全球化浪潮逐步兴起的背景下举办的，随着信息产业的不断发展，国际间图书馆与信息方面的合作日益频繁，美国在这方面可以说是引领了潮流。

2.1.5 为联邦图书馆政策的稳步推进提供建议与指导

国家图书馆与信息委员会还对联邦图书馆政策的稳步推进贡献了力量。1981—1982财年，委员会协助众议员保罗·西蒙（Paul Simon）召集国会听证会，委员会为其收集支持证据，支持其提议通过并修订已经实施了25年的《图书馆服务与建设法案》。“西蒙还请求委员会为法案的修订撰写具体条款。”[13]7委员会提供的一些修订建议成为后期联邦图书馆立法的基础和依据。此外，委员会为联邦政府制定与图书馆相关的法律提供了扎实可靠的调查数据，从而使政府的政策拟定有据可依，目标明确。“联邦政府的立法人员会利用这些数据进行规划、管理和监督与图书馆相关的联邦项目。”[13]34委员会的存续期间也是联邦政府先后实施《图书馆服务与建设法案》（1964—1996年）和《图书馆服务与技术法案》（Library Services and Technology Act）（1996年至今）的时期。1995年，委员会在联邦图书馆政策从《图书馆服务与建设法案》向《图书馆服务与技术法案》过渡过程中以及成立博物馆与图书馆服务署中发挥了重要作用。委员会提供的数据也成为联邦政府对法案进行评价和修订的依据。同时，委员会的数据还为国会官员制定邮政服务法和电讯法等间接影响图书馆服务的重要法律提供了参考[13]34。

1996年5 月，国家图书馆与信息委员会和国家教育数据中心（National Center for Education Statistics）就图书馆与信息的服务政策举办论坛，讨论“针对特殊人口的信息技术和图书馆服务专门项目的意义”（Impact of Information Technology and Special Programming on Library Services to Special Populations）。1997年，另一场类似的论坛会议召开，主题是“《图书馆服务与技术法案》的州拨款项目：国家图书馆数据使用与增长的意义”（Library Services and Technology Act（LSTA）State Grant Program: Implications for Use of and Additions to National Library Data）。这一系列论坛的目标是要指导相关公共政策的制定，并保证图书馆与信息服务的数据能满足各级政府政策拟定者的需要。

2.2 不足

首先，国家图书馆与信息委员会只是一个图书馆与信息服务专业组织，其主要功能是辅助政府部门制定相关政策与计划，它并不是一个立法或者执行机构，这就使得其拟定的决议和目标在实际执行过程中难免遇到障碍，难以达到其原本设想的效果。加之，由于美国实行联邦制政治体制，联邦政府、各州和地方之间的关系一直比较微妙。在美国，教育管理权属于各州和地方，图书馆与信息中心等属于社会教育机构，主要由地方税收支撑其发展，各州与地方重视各自的独立性，对联邦政府的干涉十分敏感。包括国家图书馆与信息委员会在内的联邦政府教育部门往往只能通过教育基金和拨款对其施加影响，以在全国层面上实现平衡发展。这导致委员会在制定政策时畏手畏脚，多次重申联邦政府在制定与实施全国图书馆与信息政策时要把握的方向和尺度，并且在重要的文件里明确三级政府之间的关系。如：在1979年委员会发布的《1980年代的信息：1979年白宫图书馆与信息服务大会最终报告》（Information for the 1980’s: Final Report of the White House Conference on Library and Information Services）的前言部分，大会主席玛丽莲·盖尔（Marilyn Killebrew Gell）代表委员会指出：“要强烈呼吁地方控制权。目前众多行业减少联邦政府控制的行动进一步证明了减少联邦控制，加强地方控制的趋势。”[16]7其次，在该委员会存续的近四十年里，美国多次经历经济危机，其中尤以1970年代的经济危机为甚。深陷危机的联邦政府多次削减甚至取消对图书馆与信息服务类的拨款，这使得国家图书馆与信息委员会往往由于财力不足而陷入财政困局。委员会认为在公共机构对政府经济和责任要求提升的同时，“公共机构也要更高效、更经济地提供服务。”[16]7当然，委员会也积极地从图书馆与信息服务的角度思考对社会经济的贡献作用。“我们必须细化图书馆与信息服务的用途和益处。这些服务将会帮助我们个人和全社会有效应对我们国家所面临的经济困难。对这些服务的些许投入将会产生广泛的经济利益。”[16]7

3 结语

国家图书馆与信息委员会是全国性的图书馆与信息组织，是直属联邦政府的官方组织，这在美国历史上属于首创。它为美国联邦政府制定图书馆与信息服务的相关政策建言献策，突破了美国政治制度的藩篱，首次尝试用联邦的力量来规划与发展美国的图书馆与信息服务事业，见证了图书馆与信息飞速发展的一个时代，并取得了重大成就。对它的历史进行研究将为我国图书馆与信息事业的蓬勃发展提供有益借鉴。