主动融入“双循环”：中菲职业教育合作探析

王晗

[摘 要] 加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国经济发展的重大战略部署。职业教育是“一带一路”倡议下教育合作交流的重要内容之一，菲律宾作为“一带一路”的沿线国家，中国与菲律宾之间的职业教育合作符合两国的共同利益。在新形势下，中国和菲律宾的职业教育合作主要有三个层面：官方交流、校际合作办学、技能人员和师资的互访交流。值得注意的是，中国与菲律宾的职业教育合作面临着一些不利因素的制约，同时也拥有着广阔的前景，两国应该在顶层设计、实施国际化办学、增强校际合作与师生交流等领域进一步深化合作。同时，中国和菲律宾的职业教育合作可以带动双边的人文交流，做到相互有益促进，进而加强中国与菲律宾的全面战略合作关系。

[关键词] 国内国际双循环;中国;菲律宾;职业教育合作

[中图分类号] G710   [文献标识码] A   [文章编号] 1673-8616（2020）05-0078-009

一、问题的提出

为应对复杂的国内外形势，党中央审时度势，在2020年5月14日召开的中央政治局常务委员会上首次提出构建“国内国际双循环相互促进的新发展格局”。随后，习近平总书记在多次会议上均强调了“双循环”的重要性。2020年7月30日，中央政治局召开会议，提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略部署。以国内大循环为主，就是要充分地发挥我国超大规模市场优势，着力打通国内生产、分配、流通、消费各个环节，把满足国内需求作为经济发展的出发点和落脚点。

需要指出的是，新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。要形成双循环的良性互动，需要进一步扩大开放力度，建立多元、平衡、安全、高效的开放体系，并发挥好“一带一路”这一重要战略平台的作用。总体来看，“一带一路”应与“双循环”相辅相成，互为补充，并为“双循环”提供共同发展的国际大平台。职业教育在“一带一路”建设中肩负着特殊使命。加强与沿线国家的职业教育合作更是“一带一路”和“双循环”的内容之一。需要指出的是，习近平总书记于2018年11月14日主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，会议审议通过了《国家职业教育改革实施方案》，会议强调我国要把职业教育摆在更加突出的位置。由此可见，发展职业教育，提升国际间职业教育合作已经成为中国内政与外交的共识。

菲律宾作为“一带一路”沿线主要国家之一，“一带一路”倡议和“双循环”为中菲经贸合作、人文交流提供了新的契机。此外，菲律宾的职业教育具有悠久的历史，在东盟国家中具有特殊地位，这都为中菲两国的职业教育合作提供了可能。早在20世纪初期，美国就在菲律宾兴办职业教育，培养殖民地所需的技能型人才。1928年，菲律宾立法机关通过了第1377号法案，即《职业教育法》（Vocational Education Act），拨款50万比索建立职业学校，开展职业师资培训，并且设置了专门负责职业教育的行政部门，为菲律宾职业教育的发展奠定了初步的制度基础[1]11-12。菲律宾的教育系统由基础教育、职业教育、高等教育组成，独立建国后，职业教育更是快速发展，成为菲律宾教育的三个组成部分之一[2]。时至今日，菲律宾的职业教育已然取得了卓越成效，为其经济社会发展培养了大量的专业技术人才。一些技能型劳工，如菲佣和英语教师甚至出国就业，成为菲律宾重要的外汇收入来源。

近年来，中菲关系的全面转圜和稳健发展，为两国职业教育合作奠定了重要基础。2018年11月20日—21日，国家主席习近平访问菲律宾，与菲律宾总统杜特尔特签订了《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》（以下简称《中菲联合声明》），宣布两国建立全面战略合作关系，中菲关系由此进入了新时代1。习近平主席强调，双方要把安全、发展、人文三大支柱领域合作扎扎实实推向深入。該联合声明第二十一条明确指出：“双方充分肯定包括职业技术教育与培训在内的教育交流对增进两国了解与友谊的重要作用，鼓励双方教育行政部门及各级各类教育机构积极开展务实合作。”[3]

在中菲全面战略合作关系及构建国内国际双循环新发展格局的背景下，两国的职业教育合作显得尤为重要，更为两国间的职业教育合作与交流提供了广阔空间。有鉴于此，本文在参考及借鉴相关文献的基础上，就中菲职业教育合作的形式和内容、局限与前景进行初步的探讨。

二、菲律宾职业教育发展概述

职业教育在菲律宾具有重要地位。1946年，菲律宾宣告独立并成立菲律宾共和国，此后的历届政府都十分重视职业教育，以此培养现代化建设所需的技能人才，并增加就业机会，促进国民经济发展。菲律宾政府还设置了专门的部门管理职业教育事宜，增加职业学校比例，扩大职业技术教师的数量等。通常而言，菲律宾职业教育被划归在高等教育范畴中，普通高等教育和中学后职业教育的区别是普通高等教育学生毕业后会授予学位，而职业技术教育只获得相应的资格证书[4]。

（一）管理制度和法律的保证

1954年，菲律宾设置国家教育委员会，职业教育局为教育部下属的三个职能部门之一，管理全国职业教育的发展。此后，菲律宾相继出台了多项职业教育法令。直到1994年8月25日，菲德尔·拉莫斯总统签署了《技术教育与技能发展法案》，授权成立技术教育与技能发展局（Technical Education and Skills Development Authority，TESDA），其职责主要是制定全国性的人力资源规定，设置职业标准，并且组织职业测试等。在此之前，职业教育一直由教育部门管理，TESDA的成立将其转隶由劳动与就业部领导，这样就避免了职业教育与劳工就业的相对脱离，从而使职业教育进一步的规范化[5]。2014年，政府又颁布了《阶梯化教育法案》（Ladderized Education Act），它规定了职业教育的资格制度、专业课程设置、体系构建等内容。近年来，菲律宾政府采取措施鼓励一些学生进入职业技术学校学习，来获得专业的职业技术训练，通过培养各个领域的专业人才，丰富菲律宾的人力资源，发展职业教育成为当下菲律宾教育改革的重要内容[6]。

（二）职业教育机构的多元化

一般而言，菲律宾的职业教育可以分为正规职业教育和非正规职业教育两部分。正规职业教育的实施主要是由专门的职业院校来完成，既有公立性质的职业学校，也有私立职业学校。同时，培训中心、社区、企业也是职业教育的实施者，这三种模式则属于非正规职业教育[7]。2017年，菲律宾有超过100万名的学生在培训中心接受正规职业教育，其中私立机构约3600家，而公立中心只有341家，基于私立培训中心的职业教育逐渐成为菲律宾实施职业教育的重要形式之一[8]。社区的职业培训主要面向的是贫困和边缘群体，他们限于自身能力和经济实力，往往倾向于接受社区的职业教育。当前，学校的正规职业教育和社区的非正规职业教育是菲律宾职业教育的两种主要形式。

（三）教学评估体系的逐步完善

2012年10月，菲律宾建立职业技术教育资格框架（Philippines TVET Qualifications Framework），以指导相关职业资格的认定标准，明确职业教育的资格水平。此外，接受系统职业教育训练的学生会得到国家认定的职业资格证书，证书层级由低到高分为国家证书Ⅰ、国家证书Ⅱ、国家证书Ш、国家证书Ⅳ四个等级。职业教育的重要一环就是评估和认定学员的职业技能，TESDA会对学生的技能进行强制性考核，以证明其符合社会行业标准，学员的素质也不断地提高。接受技术和职业技能课程的毕业生，尤其是被授予职业资格证书的学员拥有良好的就业前景。此外，菲律宾还借鉴德国的经验，政府和企业合作开发制定“培训条例”（国家职业标准），依據国家标准，企业和职业院校合作培养技能人才[9]。

（四）师资队伍和学生数量的扩大

菲律宾从事职业教育的教师（培训师）必须符合技术教育和技能发展局的规定，且需要在该机构注册。教师需拥有国家职业资格证书才能上岗，证书有效期为5年，5年后应重新通过由能力评估和认证办公室的评估，获得新证书后方可继续任教。随着社会对技能型人才需求的增加，很多学生愿意接受职业教育，教师队伍也不断扩大。据统计，1985—1991年，菲律宾高等职业学校学生数量从30211名增至50644名，增长了近七成，而同时期的大学生数量则增长了六成[1]22。

三、中菲职业教育合作的现状

早在1917年，我国著名教育家黄炎培先生就曾专门赴日本、菲律宾考察当地的教育情况。在菲律宾，黄炎培一行尤为重视职业教育，他们参观了菲律宾商业学校、菲律宾工艺学校等职业学校[10]。回国后，黄炎培等人便积极宣传日本及菲律宾的职业教育发展情况，并强调职业教育对于工业发展、民族振兴的重要性。此举可谓是中菲在职业教育领域合作的滥觞。

进入21世纪，特别是“一带一路”倡议实施以来，中国与东盟国家之间的人文交流不断深入拓展，培养经济发展急需的专业人才日益重要，中国与东盟国家职业教育合作成为中国职业教育国际化的重要战略发展方向。职业教育合作，不仅为东盟各国培养了高水平的技术人才，也拓宽了中国职业院校的国际合作办学渠道，提高其国际化办学水平[11]。此外，菲律宾作为东南亚职业教育发展的“模范”之一，加强与菲律宾的职业教育合作与交流，则是国内国际双循环相互促进的题中应有之意。

自“一带一路”倡议实施以来，中菲两国的职业教育合作取得了可喜的成绩。中菲合作类型大致可分为官方间交流机制、校际交流、职业技能人员交流三种类型，而合作形式和内容就更为地广泛（见表1）。

表1  中菲职业教育合作的相关情况

[合作类型 双边合作的形式和内容 官方间交流机制 1.教育部及一些省市政府成立“一带一路”职业教育的指导文件和纲领;

2.中国—东盟职业教育论坛等多种形式的教育论坛，中菲职业教育合作洽谈会。 校际交流

形式 1.中菲两国职业院校在师资培训、交换生、学生实习、专业交流、合作办学等方面开展合作;

2.中国职业院校积极“走出去”在菲律宾办学;

3.两国职业院校彼此接收留学生。 职业技能人员的交流 受过职业培训的中国劳工在菲律宾寻求就业机会，而菲律宾劳工也不断涌入中国的劳工市场。 ]

资料来源：笔者根据中国与菲律宾相关职业院校的官网及网站搜索的资料汇总所得。

（一）官方合作机制的拓展

2016年，中国教育部发布的《推进共建“一带一路”教育行动》中明确指出，鼓励中国优质职业院校在产教融合、合作办学、开展多层次职业教育等方面加强与“一带一路”沿线国家的交流，积极探索职教合作新模式。与此同时，中国的职业院校也积极推动地方政府参与到“一带一路”职业教育合作中来，如广东轻工职业技术学院牵头成立了广东省“一带一路”职业教育联盟并出台了联盟章程，旨在加深广东省与“一带一路”沿线国家的职业教育合作。更重要的是，“一带一路”倡议实施以来，中国与菲律宾及东盟其他各国之间的职业教育论坛相继召开，如中国—东盟职业教育高峰论坛、中国—东盟教育交流周等合作已形成惯例机制。

（二）校际交流的增多

近年来，中菲两国职业学校的交流日益增多，校际交流也更为地频繁。2018年10月29日，菲律宾恩德伦学院院长弗洛乔（Loida Claro Flojo）女士访问了浙江东方职业技术学院，决定在“一带一路”背景下开展专升本、交换生、学生实习、师资培训等方面的职业教育合作[12]。江苏是我国职业教育强省，曾创造了职业教育领域的多个全国第一。目前，江苏省有十余所职业院校与东盟有关国家签署协议达37份，38所高职院校招收“一带一路”沿线国家、东盟国家留学生达2600余人[13]。闽籍华人是菲律宾华人族群中十分重要的群体，加之福建和菲律宾地理距离较近，许多福建高职院校如福建卫生职业技术学院、福建华南女子职业学院、厦门城市职业学院等都与菲律宾方面有职业教育合作项目。

不仅是沿海省份，一些内陆省份也纷纷拓展与菲律宾的职业教育合作。2018年6月30日，河南护理职业技术学院同菲律宾莱西姆大学签订校级合作框架协议，双方商定合作共建国际护理学院，开展护理和口腔专业合作办学、联合组织教育研究活动和项目交流、信息和文化共享、师生培训交流与交换等的合作交流。同年11月6日，西安航空职业技术学院考察队访问菲律宾八达雁省（Batangas），并就职业教育合作与菲律宾职教局局长展开会谈，双方决定在航空职业培训、职业资格互相认证、学生跨国就业方面展开积极合作[14]。同时，中菲两国留学生也不断地扩大互访与交流，广西壮族自治区、福建省等地都设立了东盟国家留学生奖学金，福建省还专门设置了省政府国别专项奖学金，这些地方的高职院校也因此成为菲律宾留学生的主要目标院校。

除了双向的合作办学，中国的职业学校也积极地尝试“走出去”办学，在海外建立学校。海外办学、增强国际竞争力是“双循环”新发展格局的重要教育举措，从中央政府到地方政府对职业学校走出去都给予了一定支持。广东、江苏、福建等沿海省份的职业学校走在了我国海外办学的前列。广东轻工职业技术学院曾于2017年在菲律宾创办分校，这是职业学校海外办学的有益尝试，对提升国际化办学实力、开展国际职业教育合作意义重大。同时，此举可以进一步地拓展中菲职业教育合作的现有领域，为我国职业教育的国际化开辟了新的道路[15]。

（三）双边职业技能人员的交往增多

2016年8月，广东省下辖的21个地级市开始引入外佣，为菲佣合法化做准备。此外，我国政府拟开放北京、上海、厦门等5个城市的菲佣市场。据报道，在中国的菲佣人数约20万人，并形成了一条较为完善的产业链[16]。2018年4月，中国同菲律宾劳工部签订协议，中国拟引进30万名菲律宾劳工，包括厨师、护工、家政等技能人員，此外，由于菲律宾人具有良好的英文基础，因而还包括了近三成的英语教师[17]。与此同时，越来越多的中国技能人才赴菲律宾寻求就业机会。杜特尔特政府签署开发26项重大基础设施工程，但菲律宾职业教育缺乏建筑人才的培训，焊工、木工、砌石工需求量巨大，菲律宾将从中国引进熟练的建筑工人。2016年以来，菲律宾外国人就业许可证（AEP）总共发放了4万份，其中2.5万份是发放给中国籍职业工人的[18]。

“一带一路”倡议实施以来，中国与菲律宾的关系得到了极大的改善，特别是中菲全面战略合作协定的签署，两国关系展开了新的一页，两国职业教育合作与交流也取得了长足进展。但同时，两国职业教育合作仍存在着一系列不利因素的制约。其中，两国的国内因素（包括民间的排斥情绪、社会舆论的影响等），是影响双边职业教育合作的关键。以菲律宾国内为例，双边人员往来和跨国就业的增多，导致国内民众对外来职业人员的不满和排斥。菲律宾反对派参议员德莉玛（Leila De Lima）就曾公开指责中国劳工的涌入抢夺了当地人的就业机会，对菲律宾的经济社会发展产生极大的威胁，并呼吁就中国公民涌入菲律宾进行调查[19]。同样，中国即将引入30万名菲律宾劳工一事，部分中国网友认为此举在一定程度上剥夺了国人平等就业的机会，遭到了部分中国网友的不满和质疑。

四、中菲职业教育合作的前景分析

构建“双循环”的新发展格局为中国职业教育对外合作尤其是与“一带一路”沿线国家的合作提供了重要机遇。《中菲联合声明》肯定了职业技术教育与培训对促进两国友谊的重要作用，并且鼓励各级各类教育机构积极开展务实合作。因此在新的形势下，中国“一带一路”倡议的实施和中菲全面战略合作关系的确立，确保了双边职业教育合作的稳步推进。中菲两国的职业教育合作迎来了新的重要契机，并且拥有广阔的前景和合作空间。

“双循环”背景下中国企业缺乏既懂外语又熟知当地文化与法律的专门人才，而在生产一线的职业技术人员则更为短缺。因此，中国同国外的职业教育合作势在必行。菲律宾与我国隔海相望，有着重要的地缘优势，是新发展格局下职业教育合作的重点方向之一。中菲职教合作在合作办学、人员交流等方面取得了显著进展，但是也存在诸多亟待解决的问题。其主要表现在以下几个方面：

第一，深受两国关系走向及国际局势的影响。杜特尔特时期，南海岛屿争端引起的紧张局势稍微缓和，但尚未重启针对南海问题的对话谈判机制，对问题的解决更是任重道远，可能会对长期发展有潜在的影响。此外，尽管特朗普执政后，美菲关系紧密程度有所下降，但美国仍旧是菲律宾的重要盟国[20]。而中美关系持续走低，倘若中菲关系稳定良好地发展，美国有可能“从中作梗”，限制中菲过度的接触。总之，中国、美国、菲律宾的三国关系的走向，对中菲职教领域的合作乃至两国全面战略合作关系的构建起着关键性作用。

第二，事实上，“一带一路”倡议面临一定的风险和挑战。在菲律宾，“一带一路”倡议与“大建特建”计划衔接度较高，符合两国共同利益。然而，菲律宾民众对于“一带一路”倡议的关注较少，且存在负面评价。更重要的是，菲律宾在响应“一带一路”倡议的过程中，面临着语言、文化认知的差异，如征地问题、劳工问题、法律问题等，稍有差池便影响甚至会终止两国的职教合作。

第三，中菲两国职业教育的管理模式、运行机制（包括专业标准和课程设置）及发展水平存在着差异，客观上限制了双方的进一步合作。例如，菲律宾的海员和家政服务人员一直在国际市场上具有极强竞争力，这主要得益于他们在菲律宾接受了系统的职业培训和语言训练。英语是菲律宾职业教育的最重要课程之一，而中国对英语培训的需求巨大。

综上所述，中菲两国理应搁置争议、求同存异，借着中菲建立全面战略合作关系之际，从以下四个方面进一步深化职业教育交流与合作，为“一带一路”建设和中菲战略合作关系助力。

首先，加强顶层设计，加强两国政府间的沟通与交流，扩大双边合作。职业教育合作是“双循环”背景下中菲人文交流的重要内容之一，也是中菲全面战略合作关系的重要举措，因而两国政府层面应该关注职业教育在双边关系中的作用，为职教合作提供指导和政策保障。2017年，中国—东盟职业教育联展暨论坛教育官员对话召开，包括菲律宾教育部大区主任阿伦·法那佐（Allan G. Franazo）在内的双边教育官员共同签署了旨在加强职业教育合作的《南宁宣言》，这有利于进一步提升职教合作的广度和深度，积极构建职业教育共同体[21]。菲律宾驻华大使何塞·罗马纳（Jose Santiago L. Sta.Romana）曾提出要加强中菲两国的人文交流，包括职业教育领域的合作交流。目前，中菲两国的职业教育合作多是多边合作，如中国与东盟的合作及在APEC框架下的合作。在今后的中菲合作方面，两国政府可以将职教合作置于更突出的位置，增强双边职业教育论坛的举办力度，以职教合作带动两国更广层次的人文交流，从而更好地服务于“一带一路”建设和“双循环”的发展格局。

其次，实施“引进来”和“走出去”，提升职业教育国际化办学水平。“一带一路”倡议的提出，赋予了中国职业教育发展新的使命。为“双循环”助力，中国的职业教育实施国际化办学势在必行。菲律宾职业教育经过近百年的发展，在一些领域积累了较为丰富的经验。而我国职业教育存在的问题，如职业能力与行业需求脱节、职业技术教育中学科教学的方式仍占较大比重等，这些都亟须改善和解决[7]。菲律宾职业教育注重职业能力的培养，并以此设置课程和进行资格认证，从而保证了学员将知识与技能有效衔接。此外，菲律宾职业教育在制度体系上也值得借鉴。2016年，我国设立的首个“鲁班工坊”1在泰国成立，探索职业教育“走出去”模式，其后“鲁班工坊”相继在印度尼西亚、柬埔寨等国成立，这种模式可以进一步扩展到菲律宾。同时，越来越多的中国企业在菲律宾进行投资设厂，中国职业院校也应该在当地开办职业教育或开设培训机构，为“走出去”企业提供人才支撑。总而言之，中菲两国的职业教育合作可以优势互补，加强交流，相互借鉴彼此办学的有益经验，做到“引进来”和“走出去”并举，提升国际化水平。

再次，强化校际交流合作的形式和规模。共建双边特色专业，围绕菲律宾“一带一路”建设的项目工程和关联度较大的专业，发挥各自的优势，优势互补，强强联合。菲律宾职业教育主要有五个领域：贸易、农业、渔业、家庭手工业与非传统领域[1]1。随着经济社会的发展，职业教育逐步扩展到计算机培训、家政、护理等领域。两国在密切校际合作的同时，要加强优势专业的建设。例如，中国目前在菲律宾的钢铁、水利设施等建设项目需要大量的建筑工和电工，我国在这些领域具有传统优势，而菲律宾在医疗、护理等专业的职业教育方面具有悠久历史，两国可以进一步挖掘优势专业，强化合作。更重要的是，中国与菲律宾的职教合作还不够深入，校际合作项目的规模也小很多。两国政府和职业院校应该在中菲建立全面战略合作关系之际，积极探索两国互相承认的职业资格框架，扩大院校合作，加强人员的往来交流。

最后，加强职业院校师生的互访交流。菲律宾教师拥有语言优势，鼓励菲律宾教师在中国院校交流及任教。加大师资和管理干部培训力度，选派青年教师和教学骨干进行交流，相互学习两国职业教育在办学理念、人才培养模式、专业设置等方面的经验。此外，鼓励我国职业院校学生在菲律宾留学、就业，在“一带一路”奖学金的基础上，适当地向菲律宾学生倾斜。增加两国学生海外实习或交流的机会，开拓其国际视野。

五、结 语

职业教育在中菲两国皆为国民教育体系的重要组成部分。2017年，菲律宾政府发布了《国家技能教育与技术发展五年规划2017-2022》，明确了其职业教育发展的总体方向和总目标[8]。2019年2月13日，中国国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，指出职业教育的重要地位。由此可见，职业教育在两国的重要性日益凸显。推动国内国际双循环相互促进，我国要在加强职业教育、提升自身实力的同时，也应强化与菲律宾等沿线国家的职业教育合作，参与国际合作与竞争。

职业教育合作是教育交流乃至人文交流的重要领域之一，对促进中菲民间交往和中菲关系具有重要意义，也是助力国内国际双循环相互促进的必然要求。“一带一路”倡议实施以来，中菲两国在职业院校的校际合作、技能人员交流等方面取得了较大进展，但是也存在着顶层设计不足、双边校际合作项目偏少等问题。综上所述，新形势下，两国应该全方位、多领域地加强职教合作交流，以中菲全面战略合作关系和构建国内国际双循环为契机，探索双边职教合作的新模式、新机制，共同构建中菲职业教育共同体。同时，应该进一步深化职业教育在内的各领域合作，实现两国关系更大的发展，切实造福于两国人民。

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[责任编辑：杨  彧]