住房公积金改革为何成了“老大难”

苏杰德

住房公积金制度在我国城镇住房制度改革和居民住房条件改善过程中，发挥的作用有目共睹，其存在的问题和缺陷也一直引人关注。5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）公布，《意见》提出改革住房公积金制度。住房和城乡建设部部长王蒙徽也在《人民日报》上发表文章，将“修订《住房公积金管理条例》，改革完善住房公积金制度”列为今年的重点工作之一。

住房公积金制度要改革，而不是废除。

如何让城市新市民受益？

今年两会期间，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文撰文称，建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔（含2套2次以上貸款），合计大约有5500万人受益，在1.44亿实缴职工中，38%的人成为住房贷款人。

不过，住建部原副部长刘志峰在一次会议上提到：“需求群体错配。目前缴存住房公积金的主要是国家机关、事业单位及国企员工，这些职工多数已解决住房问题。而需要解决住房问题的私企职工、年轻职工和农民工等群体，很多都没有纳入制度覆盖范围。”

在中国社会科学院金融研究所研究员汪利娜看来，当下真正住房短缺的人是城市新市民——刚就业的年轻人，以及在城市间流动的农民工。这笔庞大的专项住房储蓄资金，对解决未来城市化中城市新市民的住房问题仍至关重要，住房公积金业务应从单一地发放个贷向租赁住房和保障房建设转变。

20世纪末，城镇居民面临无钱无房难题，住房公积金制度应运而生。类似的场景，今天发生在城市新市民身上。时任国家住房和城乡建设部住房公积金监管司司长张其光在2015年撰文称，住建部调查，进城农村人口在城镇购房比例不到1%，绝大部分居住在棚户区、城中村和建筑工地，居住条件恶劣。

“很多新进城的农民，只要愿意并有稳定的工作，个人也可以交纳公积金。”汪利娜告诉记者，公积金管理部门也接受了这个建议。但是，在实际推行中，住房公积金制度仍难以将进城农民等群体覆盖。

张其光认为，这个群体规模巨大，仅靠财政投入难以支撑，需要农民工、就业单位和国家“三家抬”：将农民工纳入住房公积金制度，个人缴存一部分，单位补助一部分，国家支持一部分，积累在城镇购房首期付款，再由国家住房银行提供低息贷款，后续还款用住房公积金支付。

属地化行政管理的制度困境

住房公积金制度涉及个人、企业和政府，牵一发而动全身，改革步履维艰。其中，部门利益如何协调是改革的最大难关。

由于住房公积金采取属地化管理，各地将其视为自己的一亩三分地，难以像社保一样实现全国统筹管理。“你需要的地方钱不够，不需要的地方过剩。我们曾提交了改革的课题方案，但一直没有取得突破。” 上海交通大学住房和城乡建设研究中心主任陈杰说。

为了打破这种条块分割的现状，住建部在2017年组织开发全国住房公积金异地转移接续平台，将使得异地提取公积金成为可能。不过，政策执行过程中，各地一度出台措施增加异地提取难度，条块割据问题仍难以化解。

实际上，2011—2014年间，住建部几乎每年都提出修改《住房公积金管理条例》，多次表态年内完成草案稿修订工作，不过均以爽约告终。去年，住建部等部门曾酝酿新的改革政策，最终也没有出台。陈杰介绍，按照新政设想，至少要加强区域统筹，方案不少，问题却没有解决。陈杰说：“住房公积金，至少要像个金融的样子;像社保也行，它都可以做到全国统筹。”无论哪种改革方案，这个掌管资金数以万亿计的机构，金融化是难以回避的方向。