乡村振兴背景下乡村治理能力提升路径研究

刘旭挺

摘 要：党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化这个重大命题，乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分日益受到重视。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，乡村振兴战略的顶层设计为乡村治理在实践上指明了方向，同时也创造了改善基础条件、培育治理人才、完善乡村法治环境等新的发展机遇，但乡村治理在实践中也面临着治理人才缺乏、经济发展滞后、村级事务行政化与治理管理民主化不相适应、乡贤作用发挥不够充分等问题。本文提出在乡村振兴背景下破解乡村治理能力提升难题，关键在于坚持党的领导、挖掘乡土文化价值激发治理内生动力、培育治理人才、提高自治水平、发挥乡贤作用，全面营造乡村治理能力现代化的新格局。

关键词：乡村振兴战略;乡村治理;基层治理;路径

中图分类号：[S-9]       文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930053

引言

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略。2018年1月2日，国务院公布了2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，同年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022）》。2019年中央一号文件提出：“要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，健全村级议事协商制度，发挥群众参与治理的主体作用，打造充满活力、和谐有序的善治乡村”。党的十九大将乡村振兴提升至战略高度，并按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求推动城乡深度融合发展。作为乡村振兴战略的重要组成部分，乡村治理的效果本身就是乡村振兴战略实施的应有之义，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题，同时也会影响到农业与农村现代化目标的实现。本文从深入分析当前乡村治理面临的困境和挑战入手，以国家实施的乡村振兴战略为背景，提出新时代破解乡村治理难题的对策建议，从而推进乡村治理体系和治理能力现代化。

1 面临的困境和挑战

1.1 治理人才缺乏

城市和农村的发展水平存在明显差异，城市的就业机会多、劳动报酬高，吸引着越来越多的农村青壮年劳动力向城市转移，由此导致了农村人口的空心化[1]。根据国家统计局的数据，2019年我国总人口140005万人，其中乡村常住人口55162万人，占总人口的39.4%，而同期全国第一产业增加值占GDP的比例为7.1%，也就是说7.1%的产值要“养活”近40%的人口。这种情况必然导致大量农村里有能力有见识的年轻人通过读书、入伍、打工等多种形式离开农村走向城市，留在农村的大多属于思想保守、缺乏闯劲、小富即安的类型，村民选举出的村干部年龄普遍老化、文化素质偏低、缺乏带动致富能力，很大程度上难以赢得村民广泛信任和支持，无法胜任治理村庄的重任。选举出的村干部整体素质在不断下降，很多都是村庄里面的长辈，思想比较传统保守，对村庄的管理也难以跟上时代的步伐，村委会的自我管理、自我教育和自我服务在实践起来的时候，效果已经大打折扣[2]。农村人口的空心化，致使乡村治理人才缺乏，治理能力弱化。

1.2 经济发展滞后

由于历史的原因和农业生产的需要，农村大都位置偏远、人口密度低、各类资源短缺、公共基础设施建设不足，经济发展水平严重滞后于城市，与城市相比，存在较为明显的二元结构。自人类进入工业信息化时代以来，工业经济的快速发展，使大量资源和人口涌向城市，城市得到了前所未有的发展，城市和农村的经济发展水平差异更加明显。与工业信息产业生产率大幅提高相比，农业的劳动生产率提高却很有限，农民在农业领域的投入产出远不及工业服务业。再加上近年来各地实施的中心城市发展战略，導致大量社会资本投入到大城市，工业、金融业都在城市大规模发展，企业也越来越不愿到农村投资发展生产，一二三产业融合发展缓慢，城乡差距越来越大。

1.3 村级事务行政化与治理管理民主化不相适应

针对乡村发展滞后的问题，党中央近年来相继推出一系列针对乡村发展的政策与措施，国家对农村基层越来越重视，政府对农村的统筹、规划和改造工作任务不断增多，在村一级创生了大量的村级行政事务，村干部的人员数量能力越来越难以应对转型期村级治理的要求，由上级党委政府部门下派包村和驻村干部成为解决这一矛盾最直接有效的手段。村级治理不再是过去自治为主的治理模式，很大程度上成了上级政府意志主导的产物，遵循的是上级政府理性设计出来的路径，行政外力驱动了村级治理行政化。从法律的角度来讲，乡镇政府和村委会不存在直接领导和被领导的关系，但在实践中村委会作为沟通上级政府和村民之间的桥梁，在村级治理工作中必须反映乡镇政府的意志，乡镇政府自然而然地可以管理村级事务，干涉村民自治范围内的事项，乡镇政府对村委会的指导变成了领导。乡镇政府大量涉及村级管理的事务工作，都被下达到村上，村委会分担了许多原本应该由乡镇政府承担的职能，导致村级事务管理行政化倾向明显，民主化自治功能被不断削弱，村委会并没有很好地实现法律赋予的村民自治的目标。

1.4 乡村治理主体参与度有待提高

乡村治理主体是指在农村治理活动过程中起到重要作用的机构、组织和群体[3]。乡村治理的主体可以分为组织和人2大类，组织主要指乡政府和村委会，人主要指乡村两级干部和广大村民。乡镇政府作为基层政府，处于区县政府与村的中间环节，发挥沟通区县政府与村的桥梁作用，其首要任务是执行落实上级部门的行政指令，但对民情的上传作用发挥不够，对村民的自治问题也不重视;而村委会在法律上讲不属于国家权力机关，属于基层群众自治组织，在贯彻上级政策的同时，应该以加强村级治理为主，及时向上传达村民的社情民意，但在实践中，村委会主要以执行上级政策为主，对于村民自治重视程度远远不够，再加上村干部素质不高，普遍缺乏法制观念，没能起到组织村民参与公共管理的作用，极大影响了乡村治理的效果。从村民的角度来看，过去常常认为，只要农民的整体教育程度提高，乡村治理水平会自然提高和增强。但事实上，随着城镇化的不断推进，村民中普遍崇尚金钱至上观念，村民对政治参与越来越不感兴趣，正在逐渐失去政治参与的积极性。在目前村民自治的“四大民主”中，除了民主选举各地实施还不错外，民主决策、民主管理、民主监督在很大程度上还是流于形式。乡村治理主体参与程度低，使得乡村治理水平难以满足经济社会发展和乡村振兴的需要。

2 乡村振兴战略背景下乡村治理面临的机遇

2.1 乡村振兴战略的顶层设计为乡村治理在实践上指明了方向  2017年，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，之后连续3a的中央一号文件都对乡村振兴道路进行了全面详细部署。2018年，中央一号文件对乡村治理工作作出说明：“乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序[4]。”党的十九大报告和近几年中央一号文件中关于乡村治理的政策规划和部署，是党和国家乡村战略的重要内容，是谋划新时代乡村振兴的重要顶层设计，为乡村治理如何开展在实践上指明了方向。乡村振兴不只是产业的兴旺发达、乡风的精神文明、农民的生活富裕，还要看乡村是否治理有效。乡村治理水平和能力也是评价乡村振兴是否成功的一个重要尺度。从中央的顶层设计来看，推进乡村治理是实现乡村振兴的应有之义，战略需要。乡村振兴的全面实施将为乡村社会带来深刻变化，同时为乡村治理水平能力的提高创造了新的机遇。

2.2 乡村振兴战略改善基础条件，培育治理人才

乡村振兴作为一项重要的国家战略，在目前社会发展不均衡不充分、社会主要矛盾转变前提下的乡村治理问题，给予乡村振兴发展一个重新定位，社会各界资源纷纷向乡村涌入。乡村振兴战略的全面实施，乡村道路交通、文化、教育、医疗、卫生等公用基础设施的建设及公共服务内容扩展一定会不断加大力度，得到较大幅度提升，在推进城乡融合发展、化解城乡二元分化矛盾等方面发挥出政策优势，为其它各方面的发展奠定基础。乡村振兴战略大力推进乡村产业振兴，在市场机制作用诱导下，人才、资金、技术等要素将会不断在乡村集聚，引导有知识、有文化、有能力的农村青年返回农村创业就业，并进一步被培养成为具备现代化管理能力的乡村治理人才，增强乡村发展的内生动力，以解决乡村治理人才缺失问题。因此，乡村振兴的顶层设计在改善基础设施条件的同时，也为乡村治理培育了治理人才，是实现乡村治理有效重要制度设计。

2.3 乡村振兴战略推动法治建设，创造治理法治环境

2018年中央一号文件提出：“强化乡村振兴法治保障。抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”十三届全国人大常委会将制定乡村振兴促进法列入立法规划，并明确由全国人大农业与农村委员会牵头起草。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，到2035年要基本建成法治乡村。2020年6月18日，《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》首次提请全国人大常委会审议。

中央将乡村振兴纳入法治化建设，说明法治乡村是乡村振兴战略的必然要求，是乡村振兴不可分割的内在构成。乡村振兴战略在实施推进过程中，必然是运用法治思维和方式协调处理各种利益关系，解决各种可能的利益冲突和社会矛盾。乡村振兴战略强调治理必须是法治基础之上的治理，必须于法有据，治理必须以法律为边界，任何超越法定边界的治理都是无效的。乡村治理的法治化，必然以健全农村公共法律服务体系，不断满足人民群众公共法律服务方面的需求，切实增强人民群众的安全感、获得感、幸福感为目标，因而乡村振兴为乡村治理营造了运用法治思维解决问题的法治环境。

3 乡村振兴战略背景下乡村治理完善路径

3.1 堅持党的领导，明确治理方向

习近平总书记强调，办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。推动乡村治理体系和治理能力现代化，离不开党的坚强领导，离不开基层组织建设。中国共产党是领导事业发展的核心，毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障，是乡村振兴战略成功的关键。在乡村振兴战略背景下，完善乡村治理体系，提高乡村治理能力，必须紧紧抓住创新基层党组织这个关键，抓住基层党员干部这个关键少数，推进服务型基层党组织建设，充分发挥党的领导核心地位。科学设置基层党委、党总支、党支部、党小组和村委会、村民小组，强化基层党组织政治功能，严肃党内政治生活，不断推进农村基层党组织“三会一课”、党务公开、党员教育培训等标准化建设。突出发挥基层党组织领导核心和政治引领作用，着力健全农村群团和社会组织，根据实际设立共青团、妇联等群团组织和志愿者组织，鼓励乡村建立不同类型的社会组织，培育壮大家政、劳务等经济实体[5]。

在乡村治理方向上，绝不能仅限于社会秩序的维护，明确以农民为核心，要以满足乡村群众对美好生活的需要为出发点和落脚点，紧紧围绕农村人口、农村发展的需要，注重民生保障和服务、文化风气习俗的引导，不断提升农民在民主、政治、经济、社会保障等方面的获得感和满足感。

3.2 充分挖掘乡土文化价值，激发治理内生动力

要完善乡村治理，必须从农村自身特点出发，从历史唯物主义的角度去认识把握完善治理的规律。提升乡村治理水平，需要从乡村本身寻找问题并发掘乡土资源和力量来化解现实治理困境，从增强内生性动力入手，促进农村社会治理能力的提高。乡土文化积淀着中华民族最深厚的精神追求，蕴含着中华民族最珍贵的精神特质，应挖掘并发扬中国传统文化中有利于提升农村社会治理的部分，注重从乡村文化实践中努力深挖乡土文化的价值与内涵，增强乡村文化自觉与自信，并在此基础之上推动农村传统文化的扬弃与创新，将其运用到乡村治理的具体实践中。以社会追忆核心价值为引领，在挖掘乡土文化价值的同时，重构现代农村社会价值体系。我国几千年来传承下来的农村文化有精华，也有糟粕，这就需要以社会主义核心价值观为引领，取其精华去其糟粕，让乡土文化更具现代意义和人文价值，以“乡村自治、社会共治、德治教化”助力乡村善治，实现乡村振兴。

3.3 通过产业振兴，实现人才回流

乡村振兴战略以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总体要求，其中“产业兴旺”居于首要地位，是乡村振兴的重点。产业振兴是乡村振兴的物质基础，是以农业农村为基础的产业兴旺。只有产业振兴，才能增强乡村吸引力，才能为农民收入提供可靠持久的保证，促进各类人才和人力资源向乡村聚集，吸引大量从事“三农”工作的城镇优秀人才到乡村创新创业和发展。只有产业兴旺，才能创造更多的就业机会和岗位，才能为乡村振兴吸引和凝聚更强大的人才队伍和人力资源。在目前对外出口需求不振，国内实施经济内循环的大背景下，通过乡村振兴实现乡村一二三产业融合发展，农民足不出乡即可就业，才是真正的产业兴旺。通过乡村产业的兴旺，吸引更多人才回流，从而为乡村治理提供更有保障的人才队伍。

3.4 创新治理方式，提高自治能力

从我国目前的情况来看，村民参与公共服务的积极性普遍不高，提供村内公共服务、制定公共服务政策的主要以村两委为主。要建立村民参与公共服务的机制，必须加强农民的公民素质培养。农村基础教育在提高农村居民的文化科学素质的同时，应加强民主意识、公民身份意识、公共服务参与及管理的教育，主动培养农民的民主意识和公共事务的参与能力。充分利用传统媒体和新媒体，加强科学文化知识的学习，更要注重对参与治理专业知识的培养，学习农村治理的主要目的、方式方法及参与形式等知识，努力提高居民参与治理素质与水平。村民要在实践中培养参与能力。村民要主动参与社区治理工作，在参与社区治理的实践中发现问题、提出问题、解决问题，在实践中增强自身的参与本领，以自身的实际行动推动社区治理高效进行。如，村里的公共卫生保洁和垃圾处理工作，可考虑轮值制度，让长期在村里的村民轮流参与打扫或监督，让村民参与到公共服务工作中来，村民不只是公众服务的享受者，也是公共服务的共同提供者。通过对村民公共意识的教育和引导，有意识地提高村民参与乡村治理的积极性，形成共建、共治、共享的乡村治理新格局。

3.5 发挥乡贤作用，提高治理水平

《中共中央国务院关于实施乡村振兴的意见》强调，要“鼓励社会各界投身乡村建设”，“积极发挥新乡贤作用”。过去几千年的中国封建社会，“皇权”不下县，乡村主要由乡绅和宗族势力治理，一直是国家和社会治理的薄弱环节。乡贤文化是几千年根植于农村这一特定生态环境下的文化积淀，是优秀的传统伦理文化，是实施乡村振兴战略的正能量，有引领思想、凝聚人心的作用，容易得到村民的认同。应健全乡贤参与乡村治理的体制机制，让乡贤在鄉村治理中能够有渠道发挥自己的能力，引导乡村内有学识、有眼光的知识分子、返乡优秀青年、退休干部加入新乡贤队伍，调动其参与乡村治理的积极性，为推进村民自治、化解社会矛盾贡献力量。制定科学合理的乡贤标准，通过建档立卡的方式摸清乡贤数量及个人信息，建立乡贤信息库，搭建平台吸引乡贤返乡，为其创业营造良好的环境。宣传部门要组织开展“优秀乡贤”评选活动，挖掘出一批自尊自强、尊老爱老、助人为乐、爱岗敬业、诚实守信的“当代乡贤”，发掘乡贤事迹，树立一批可学可信的身边榜样。让新乡贤成为传承传统文化和践行社会主义核心价值观的道德标杆，更让乡贤文化渗透到广大人民的精神生活中，培育出文明进步的风气。不断完善乡村治理体系，提高治理水平，更好地培育和践行社会主义核心价值观。

参考文献

[1] 钟震颖.空心村问题的形成机制及其治理对策——基于农村劳动力转移的视角[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2017，28（04）：696-699.

[2]关博.我国空心村整治面临的挑战及对策[J].宏观经济管理，2014（02）：44-46.

[3]刘淑媛，崔榕.当前我国乡村治理研究述评[J].三峡论坛（三峡文学·理论版），2017（04）：51-57.

[4]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_1122366449.htm.2018-02-04.

[5]黎珍.健全新时代乡村治理体系路径探析[J].贵州社会科学，2019（01）：73-77.

（责任编辑  周康）