我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研

张学俊 栾群 王夙

【提  要】党的十八大以来，我国全面贯彻新发展理念，推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，需要更加精准有效的产业政策。面对历史与未来、国际与国内等多种因素相互交汇，我国产业政策转型迫在眉睫。当前阶段，如何既应对好疫情带来的各种挑战，做好“十三五”各项任务目标收官，又整理好有效政策工具、重整旗鼓为“十四五”开局做好准备，成为本文研究的初衷。

【关键词】 产业政策;“十四五”规划;新发展理念;市场与政府

学术界认为产业政策作为“看得见的手”可以弥补市场失灵，如在发生新冠疫情等特殊情况下对产业经济进行强有力的规制和支持;有的国家经济状态不完善，需要强有力的产业政策，特别是对于发展中国家而言，要提高产业国际竞争力，也可以借助产业政策工具。

当前，全球经济进入深度调整期，逆全球化思潮特别是贸易保护主义、单边主义持续蔓延，国际经济秩序和经贸规则面临重塑调整，新一轮科技革命和产业变革日新月异，国际产业分工与竞争格局加速改变，产业政策也要与时俱进。另一方面，2020年初突发的全球性新冠疫情公共卫生事件，给国际经济社会发展带来巨大挑战，产业政策有望再次成为保稳定、促发展的重要手段或工具。

一、为什么产业政策亟需转型

当今世界正在经历百年未有之大变局。全球经济进入深度调整期，逆全球化思潮特别是贸易保护主义、单边主义持续蔓延，国际经济秩序和经贸规则面临重塑调整，新一轮科技革命和产业变革日新月异，国际产业分工与竞争格局加速改变。党的十八大以来，我国全面贯彻新发展理念，推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，需要更加精准有效的产业政策。面对历史与未来、国际与国内等多种因素相互交汇，我国产业政策转型迫在眉睫。

（一）国际发展环境发生深刻变化

1.国际经济秩序和经贸规则加快重塑。2008年国际金融危机以来，全球经济深度调整，世界经济重心加速向东半球和新兴经济体转移，大国的竞争和博弈比以前更激烈。一些国家力图推动贸易政策从WTO倡导下的自由贸易导向转为具有保护主义特征的“公平贸易”导向，重构有利于维护西方发达国家垄断利益的全球经济秩序，打压和遏制我国产业升级和高技术产业发展。经济学界预测，未来全球产业链、价值链、供应链可能会出现本地化、区域化、碎片化、分段式的格局。我国以往的产业政策，特别是进入21世纪以来的产业政策是在自由贸易为导向的多边贸易体制下形成的，面对国际经贸规则的调整重塑和世界经济逐渐增多的不确定因素，迫切需要产业政策加快转型。

2.全球经济竞争格局发生重大调整。国际分工已演进成以“产品差别化分工”“生产工序型分工”为主的新型全球价值链纵向分工体系，全球产业布局形成链状链接，虚拟链接的產业链、供应链和价值链使得经济联系更具黏性和依赖性，企业之间、国家之间的竞争不再是单纯的产能数量竞争，而是包括创意、研发、价值创造和分配、知识产权等全方位、全链条的竞争。各国在产业发展过程中，积极向产业链利润高的环节靠拢。发达国家实施“再工业化”战略，重塑制造业竞争新优势，引发全球范围内制造业格局调整。一些新兴经济体也在积极参与全球产业再分工，承接产业及资本转移，打造新一代“世界工厂”。我国在全球经济竞争格局中面临“前有围堵、后有追兵”和自身产业升级转型的三重挑战。以往的产业政策是在我国经济体量较小、结构水平较低以及国际产业、技术、资本向我国大量转移的背景下形成的，在当前高端回流、低端转移、技术封锁、规则排斥的新形势下，为提升我国在全球产业分工合作体系中的位势，必须加快产业政策转型。

3.全球新一轮科技革命与产业变革蓬勃发展。以数字化、智能化、网络化、绿色化为特征的新技术正加速向各个产业领域渗透，催生新的生产方式、商业模式和产业生态，大大改变了以往的资源配置方式、生产组织方式和价值创造方式，正在引发影响深远的产业变革。把握新科技革命和产业变革带来的历史机遇，应对新的挑战，不可能再依靠模仿和引进发达国家的先进适用技术，而主要依靠对前沿性关键核心技术的自主创新、原始创新乃至颠覆性创新。以往的产业政策已难以适应新科技革命和产业变革的要求，必须加快转型，推动我国制造业整体迈入一个新的台阶。

（二）国内发展与改革进入深水期

1.经济结构性矛盾越来越突出。我国经济正处在转型升级关键阶段，产业“低端化”“碎片化”“空心化”“同质化”等问题突出，大量产能过剩与有效供给不足并存的结构性矛盾十分尖锐。以往的产业政策主要是基于某些产业产能产出数量不足、以扩大数量规模为导向制定的，面对供给结构性矛盾和需求结构升级，产业政策需要加快转型。我国经济发展中存在的问题，更多的是多年累积下来的结构性问题。要解决这类结构性问题，不能只按需求侧管理政策来应对，问题的根本在于供给侧，需要采取深化供给侧结构性改革之策。

2.资源与生态环境约束进一步强化。长期以来，我国依靠高投入、高消耗、高排放实现高增长的发展方式带来巨大资源环境压力，产业发展与资源环境之间的矛盾日益突出。无论从顺应国际大势看，还是从破解资源环境约束、适应人民群众对美好环境的期盼看，绿色发展都是必然选择。为形成产业发展与资源环境相协调的局面，产业政策必须加快转型。

3.经济进入高质量发展新阶段。推动经济高质量发展必须把着力点放在产业转型升级上，加快建设实体经济、科技创新、现代金融服务、人力资源协同发展的产业体系。以往的产业政策是在经济高速增长、依靠低成本要素投入驱动的背景下形成，当前高质量发展和现代化经济体系建设对产业政策提出了不同于以往的新要求，政策调整与转型十分迫切。

4. 要全面深化体制机制改革，攻坚克难。党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定。经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系。党的十九大强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这为我国产业政策制定实施指明了方向。以往的产业政策是在社会主义市场经济体制不完善情况下形成的，当前在充分发挥市场决定性作用的前提下，要更好地解决“有效市场”与“有为政府”有机结合、优势互补的问题，因此产业政策亟待转型。

二、对我国产业政策的几点反思

尽管国内外对产业政策的作用存有较大争议，在实施中也暴露出不少的不足和问题，但无论是发达国家还是后发赶超国家，在发展过程中都广泛地运用了产业政策。实践证明，在市场经济条件下，产业政策仍是政府干预、调控经济的重要工具之一，运用得好，可以有力推动经济发展、促进产业结构优化。

自20世纪80年代开始，我国根据经济发展和体制转轨的阶段性特征，借鉴日本、韩国、新加坡等国的产业政策理论和实践经验，将产业政策作为政府促进产业发展的重要工具全面推行运用，逐步形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策、产业布局政策及行业专项政策构成的庞大复杂的产业政策体系。该政策覆盖范围广、内容全面细致、体系相对完整，政府干预力度大、手段直接，呈现出明显的差异化、选择性、管制性、广泛性等特征。

我国作为世界上运用产业政策较多、较频繁的国家，有多个比较成功和不成功的案例，既不能夸大其积极作用和成效，也不能全盘否定，应在总结经验教训的基础上，得出客观、科学的认识和评价。应当充分肯定的是，在短短40年内，产业政策在快速推进工业化、促进产业结构调整优化、摆脱短缺经济束缚、实现经济赶超等方面发挥了重要作用。同时我国过去制定和实施的产业政策存在不少不足和问题。主要表现在以下几个方面。

（一）侧重规模扩张不利于提升产业竞争力

改革开放以来，我国在不同时期选择若干支柱产业、先导产业、“瓶颈”产业及幼稚产业，运用政府投资、财政补贴、贷款贴息、税收减免、低价供地等措施予以重点扶持，促使其优先发展、快速扩张。在后发追赶的早期阶段，这种差异化、选择性产业政策确实起到了一定的积极作用，但政策取向偏重于所选择产业的产能规模扩张和产业间数量比例关系调整，对提升产业素质和竞争力提升明显不足。

例如，20世纪80年代初对轻纺工业实施“六优先”政策，对调整轻重比例关系和解决工业消费品普遍短缺问题取得了明显成效，但导致了较低水平的重复建设问题。许多政府计划支持投资的企业因缺乏市场竞争力被淘汰，一些民营企业却脱颖而出，成为后来具有较强市场竞争力的行业龙头。

20世纪80年代后期至90年代，加强基础产业和培育支柱产业的扶持政策，促进了能源、钢铁、汽车等行业规模快速扩张甚至出现产能过剩，但产业素质和国际竞争力提升并不快，总体上“大而不强”。国际经验证明，移动通讯专用设备制造、手机、互联网、电子商务等行业，主要不是靠产业政策扶持，而是靠市场机制作用，实现技术突破与快速发展，且形成较强的国际竞争力。同时，产业政策在企业选择上注重“扶大限小”，这个现象较严重，易产生寻租问题。许多大企业尤其是国有大企业由于受扶持保护而缺乏竞争压力，一些中小企业却受到政策限制，导致大量资源配置效率低下，抑制了市场竞争，不利于产业竞争力的提升。

（二）我国产业政策涉及领域过宽过细

总体上看，我国产业政策涉及领域过宽，几乎覆盖一、二、三次产业各行业产品、工艺和技术，涉及生产、流通、消费全过程乃至产业链各个环节。进入21世纪，产业政策文件数量显著增加，政策内容更加繁琐，具体措施多表現为对市场的直接干预。特别是2008年国际金融危机以来，产业政策密集出台，数量远高于改革开放以来的任何一个时期，且被作为逆周期调节的宏观经济政策来运用，政策泛化、碎片化倾向明显，多头管理，政策频繁出台。初步统计，2009年陆续颁布实施十大重点产业调整振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项。政策领域过宽的结果是“胡子眉毛一把抓”，有限的政策资源过于分散，重点不突出，如同给产业发展编织了一张巨大的管制之网，严重束缚了市场微观主体的活力。

（三）多部门管理手段偏多而创新工具不足

尽管我国产业政策工具正从行政手段为主向经济手段为主转变，但总的来看，各个部门行政手段仍然过多过度，并在部分领域有强化倾向。例如，2003年以抑制产能过剩为主要目标的产业政策，行业准入和投资核准、项目审批等直接行政干预的措施被显著强化。在近年的钢铁、有色金属、建材、煤炭等“去产能”政策中，虽然各方面明知经济手段应是政策工具的优先选项，但为确保完成目标任务，实际操作中仍依赖对地方政府层层下指标的行政手段，并配以问责制，以期达到快速见效的效果。这与转变政府职能的要求不相适应，造成资源配置的扭曲和浪费，与市场经济规律不符。在经济手段运用方面，偏重财政补贴、贷款优惠、要素投入倾斜等传统支持方式，缺乏创新。例如，为支持战略性新兴产业，过于注重补贴生产企业，导致多晶硅、风能设备等部分新兴产业过度投资，造成了新一轮产能过剩，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。对新能源汽车的财政补贴政策，受到社会各界的质疑，还带来了腐败和骗取补贴等诸多问题。

（四）前瞻性不足和后续政策多变

我国产业政策往往偏重服务服从于短期宏观调控目标，长远谋划不足，预见性前瞻性较差，政策时常多变，导致公信力下降和大量资源浪费。这与我国的政绩考核制度也有一定关系，时任领导往往关注其任期内的成绩，容易忽视经济和社会长远发展利益。例如，2004年煤化工在我国能源中长期发展战略中被确定为重点产业，2005-2007年相继出台若干鼓励措施，大批项目陆续开工建设;2008年9月开始，煤化工产业政策突然转向，多项约束性、限制性措施陆续出台，审批权上收，进入门槛抬高;2009年9月政府明确提出未来3年内禁止现代煤化工新项目建设。短短几年内，煤化工产业政策经历了“鼓励-引导-控制-严管”的蜕变过程，很多煤炭企业面对政策多变无所适从，造成巨大的投资和资源浪费。再比如，2003年以来政府把抑制钢铁、电解铝行业锁定为产业政策目标之一，但到2009年大规模刺激经济时，这两个行业又赫然跻身十大振兴产业。

（五）“一刀切”做法造成产业结构同质化

我国幅员辽阔，各地区自然资源禀赋和产业结构具有相当大的差异性。到目前为止，政府“一刀切”的做法尚没有形成比较好的解决办法。长期以来，我国产业政策实施通常是“一刀切”，各地区在执行国家产业政策时，不顾自身客观实际，不注重发挥比较优势和区域分工协作，往往按照本地区局部利益和判断“对号入座”，大多简单套用国家产业政策来选择本地的重点产业、支柱产业，导致地区产业结构趋同化和重复建设，影响了国家产业政策实施的整体效果。例如，1994年国务院颁布《90年代国家产业政策纲要》，将机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业列为国民经济支柱产业予以重点发展。实际上，“九五”时期，汽车、电子、机械、石化等被大多数省份列为支柱产业。将汽车工业作为支柱产业的省份有22个，而且整车又成为绝大多数省份发展的重点;将机械作为支柱产业的省份有16个;将化工作为支柱产业的省份有16个，其中又以石化为重点;24个省份将电子列为支柱产业，通讯设备、计算机、电子音像等成为发展的重点。

（六）机制不健全影响产业政策落地效果

我国产业政策制定主要是政府官员和专家参与，行业组织、地方政府、企业及其利益相关方参与程度较低，且存在重政策制定、轻监督评估的问题，制定政策的科学性不足。政策制定部门化严重，一些产业政策与其他政策时常出现相互掣肘甚至明显冲突。地方政府通常会根据本地需要有选择地执行国家产业政策，符合本地利益的政策就“放大”执行，不符合的就“打折”或不执行。政策实施还缺乏一套科学严谨的激励约束、评估机制、退出机制。产业政策法治化程度不高，缺少体现法律权威的责任制度作保障。

三、我国产业政策的全流程治理

根据十九届四中全会和近年来的《政府工作报告》要求，治理现代化成为未来的着力方向。实践证明，产业政策的效果很大程度上取决于政策制定实施的机制与措施。我国产业政策从前期评估、制定、实施及后期评估和退出，都存在各种各样的不足，因此新时期要加强产业政策全流程治理，提升政策制定、实施和评估的精准化程度，加快完善政策实施机制和配套措施。

（一）建立产业政策全流程治理机制

我国产业政策制定与实施，要充分吸纳各利益相关方参与，形成“政策前期研究-制定—实施—督察—评估—反馈—修改完善—退出”的全流程一体化治理机制。一是加强组织统筹与协调，解决多部门协调和行业管理问题。针对产业政策制定主体和实施主体分散问题，需要有专门机构对产业政策制定实施全过程进行指导、质询、监管和综合评估。从国家层面看，建议由国务院指定相关负责部门，牵头成立由其他有关部门参加的产业政策协调委员会，负责综合性产业政策的制定、实施、协调、调整、废止等工作，并统筹各类专业性产业政策的设立。专业性产业政策由委员会委托一个或几个部门具体负责制定和实施。二是提高社会参与度。建立产业政策审议制度，建立由中央政府（部门）、地方政府、行业协会、学术机构、企业和公众等共同参与的政策制定、评议机制，甚至也可以邀请和听取国外专家的意见，充分反映利益相关者诉求。三是健全中央与地方政府联动机制。中央政府负责制定全国性普惠化、功能性产业政策和有最低限度必要性的选择性产业政策，维护产业整体安全，并督导地方在不违背全国性产业政策基本要求的前提下因地制宜有效实施。地方政府负责落实和执行国家产业政策，加强对企业服务，完善市场环境，并定期向中央政府报告政策实施情况、效果、问题及改进建议。四是完善督察评估机制。强化人大督察职能，加强政府监督责任，对付诸实施的产业政策及相关部门行为进行监督。建立政策执行奖励和问责机制。支持行业协会分担“准产业政策”职能，制定行业发展规划、行业质量和技术标准，开展人才培训，引导行业有序发展。引入第三方机构对产业政策实施效果进行独立评估，提高政策实施精准性，适时淘汰无用的过时的产业政策，增加产业发展活力。五是完善产业政策退出机制。在产业政策执行后期，支持的产业发展起来以后，根据评估结果及时退出或淘汰过时的产业政策，进一步发挥市场作用，增强产业竞争力。

（二）完善产业政策相关配套措施

加强政策协调，促进产业政策与创新政策、竞争政策、财政政策、金融政策、开放政策等联动。一是加强产业政策与创新政策协调。围绕实现“在重要科技领域成为领先者，在新兴前沿交叉领域成为开拓者”的战略目标，产业政策要在关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新的突破上，强化对重大基础研究和源头创新的政策支持，突出对关键产品、关键基础元器件和零部件、关键软件系统、关键材料、关键核心技术研发、“卡脖子”技术和人才培养的支持。二是做好产业政策与竞争政策协调。强化竞争政策的基础性地位，在产业政策内容和实施方式上更加注重引入竞争机制，使产业政策助力市场竞争机制充分发挥作用，使竞争政策促进产业政策有效实施。三是注重产业政策与宏观经济政策协调。逆周期调节的宏观经济政策应为产业中长期健康发展创造良好外部环境，慎用产业政策作为实现短期宏观调控总量目标的政策工具。加强财政政策调结构功能，财政政策取向应兼顾短期经济总量平衡和结构优化升级的要求，支持产业中长期发展目标的实现。发挥金融政策促進产业转型的重要作用，切实把审慎性金融监管、政策性投融资和产业政策协调起来。四是促进产业政策与开放政策协调。产业政策要更好体现高水平开放要求，加快产业转型升级和提高国际竞争力，努力构建以我为主的全球产业链、供应链，进而提高我国价值链含金量。借助“一带一路”倡议，积极参与全球经济治理，让符合国际规则的产业政策更多发出中国声音、阐释中国方案。突破某些现有的国际约束框架，引导和倡议改革过时的国际规则。五是加强产业政策与生态环保政策协调。产业政策要对标生态文明建设体系，促进形成产业生态化和生态产业化的绿色政策体系，以环境承载力约束倒逼产业转型升级，推动绿色产业发展。

（三）强化产业政策实施的制度保障

充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，精准化政策作用方式，营造公平市场竞争环境，为产业政策实施提供制度保障。一是加快政府职能转变。深入推进“放管服”，创造优质营商环境，健全和完善事中事后监管体系，完善市场公平竞争规则，消除政府对微观经济不必要的直接干预。二是深化要素市场化改革。深入推进金融业改革，打破现有大银行垄断格局，支持金融创新和中小银行、互联网金融规范发展，鼓励更多社会资本进入，通过强化竞争和金融创新降低制造业融资成本。深化土地、资源能源等领域改革，消除地区、部门分割，清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，促进要素更大范围更广程度优化配置和自由流动。三是深化垄断行业和国企改革。坚持“两个毫不动摇”，继续在能源、交通、电信等行业和非自然垄断环节，推进产权结构多元化和国有企业混合所有制改革，积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本。坚持“竞争中性”原则，把绝大多数国有企业纳入竞争政策体系。放开民间投资市场准入，明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。废除对非公有制经济的不合理规定，消除各种隐性壁垒，加强各类所有制经济产权保护。四是放宽服务业和新兴产业的进入管制。放宽教育、医疗、金融等现代服务业和大数据、“互联网+”等新兴产业领域进入管制，吸引更多社会资源通过创新提升产业发展层次和水平。五是加快完善市场竞争的优胜劣汰机制。优化破产程序，完善破产企业资产负债管理人相关规定，减少破产清算成本。制定和完善破产企业信贷、资产处置、人员安置政策，加快僵尸企业、严重危及人民健康安全和生态安全等违法企业、严重资不抵债企业的破产清算，为企业正常发展创造条件。

（四）提高产业政策法治化水平

加快完善规范市场行为的法律体系及其执行机制。进一步完善公平竞争的法律法规体系，将非必要的行政性垄断、不合理的经济性垄断、地方保护等有损公平竞争的行为列入禁止范围，切实保障各类所有制企业参与市场竞争的公平性。加快制定《产业政策法》，建立和完善产业政策体系，修订《产品质量法》《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》，完善相应执法体制机制，加大对不正当竞争行为惩处力度。落实公平竞争审查制度，审查清理现有产业政策中违反公平竞争原则、排除竞争、限制竞争的政策条款。完善与知识产权保护相关的法律体系及其执行机制，建立严格知识产权保护的长效机制。

（五）加快构建区域协调发展机制

当前，我国区域发展差距依然较大，地区间产业结构趋同带来同质化竞争现象相当普遍，发展不平衡不充分问题和矛盾依然突出。党中央、国务院明确提出实施区域协调发展战略，加强东中西协调发展，这是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要举措。产业政策的制定实施，如果忽视地域差异性和区域协调发展，采取“一刀切”办法，再好的政策也难以取得预期效果。新时期产业政策必须适应实施区域协调发展战略需要。

四、“十四五”产业政策建议

由于受2020年新冠疫情全球蔓延影响，“十四五”规划时期我国经济和社会发展面临巨大挑战。面对新形势、新任务、新挑战，我国产业政策需要解决的不是存废问题，而是亟须重大转型。“十四五”时期，深入贯彻新发展理念，必须加快由差异化、选择性产业政策向普惠化、功能性产业政策转变，从偏重替代市场、限制竞争的产业政策向以竞争政策为基础、更能发挥创新作用和增进有效市场的产业政策转变，从政策功能定位与立足点、政策取向与手段、政策实施机制与政策支持方式等方面加快转型。

（一）功能定位

“十四五”时期，产业政策要从政府干预市场向增进市场功能转型。实践表明，产业政策能否有效发挥作用，关键在于能否妥善处理好政府与市场的关系。发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用，构建“市场友好型”政策体系，应是今后产业政策功能定位的基准。在经济体制转轨过程中，由于市场体系、市场机制尚不完备、不健全，产业政策在一定程度、一定时段替代市场配置资源，既有其必要性和合理性，也有明显的局限性和“政府失灵”带来的弊端。随着供给侧结构性改革日益深化，产业政策功能定位必须尽快从替代市场向增进市场功能、弥补市场缺陷转变，使“有效市场”与“有为政府”更好地有机结合起来。“十四五”时期，产业政策要确保“市场机制有效”，把该由市场决定的事项全部交给市场，市场能解决好的结构性问题，就不用产业政策来干预。即使在某些领域为弥补市场缺陷而需要制定产业政策，也应力求少而精准，从直接干预为主转向间接引导为主。政府要坚持“有所为、有所不为”，减少对微观经济的直接干预，努力做到不越位。在一般竞争领域和非自然垄断行业，要彻底改变由政府主导资源配置的做法，不应由政府事先挑选“赢家”和“输家”，避免寻租的可能。政府要更多地运用普惠性、功能性产业政策，提供必要的公共服务、基础设施和制度基础，为产业发展创造良好市场环境。

（二）立足点

“十四五”时期，产业政策要从采用差异化选择方式扶持产业向维护和促进市场公平有序竞争转型。长期以来，我国采取对所有制、产能规模等设计准入门槛限制竞争的差异化做法，选择特定产业、特定企业加以重点扶持。这种差异化、选择性产业政策，带来市场扭曲和不公平竞争，导致资源配置低效。随着社会主义市场经济体制日趋完善，产业政策立足点应转向以竞争政策为基础，保障市场公平有序竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用。要完善公开透明开放的市场规则，实行统一的市场准入制度，打破所有制歧视和行业垄断，完善市场监管，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。要从“扶大限小”转向主要以市场竞争推动产业组织结构优化调整，从过度关注市场集中度、企业规模转向创建大中小企业协同协调发展的良好环境，从支持国有企业、大企业为主转向保障各类企业依法平等使用生产要素、同等受到法律保护，实现公平竞争。

（三）未来取向

“十四五”時期，产业政策要从偏重追求数量规模向注重产业高质量发展转型。在经济赶超特别是供给普遍短缺时期和工业化初期、中期阶段，我国产业政策的主要目标是做大产业规模、健全传统产业体系、弥补国内供给不足缺口。随着新时期主要矛盾的变化，面对产能过剩与有效供给不足并存、资源环境约束加剧、创新能力和国际竞争力不强、产业体系“大而全”但“不强不优”的问题，继续实施赶超阶段的产业政策，已不再适应产业并跑和领跑阶段的新要求。今后，产业政策取向应从过去偏重产能产量的数量规模扩张和低水平比例关系调整转向注重产业转型升级和质量效率提升，构建新的国际动态比较优势和竞争优势。要把产业高质量发展、现代产业体系建设作为今后制定实施产业政策的核心目标，把增强自主创新能力、实现由“中国制造”向“中国创造”转化作为政策重心。产业政策应由过去重点扶持供给侧尤其是加工制造环节，转向支持产业基础再造及各领域产业基础能力的薄弱环节，包括基础关键技术、先进基础工艺、基础核心零部件和关键基础材料等工业“四基”和人工智能、工业互联网、5G等新型基础设施建设，转向支持关键核心技术、“卡脖子”技术、前沿引领技术和颠覆性技术创新，转向支持营销网络、品牌培育、供应链管理等制约产业高质量发展的关键环节，推动先进制造业与现代服务业融合发展，促进产业迈向中高端，实现生产型大国向创新型强国转变。同时，要注重更好实现供给和需求互促互动，以供给创新适应和推动需求升级，以需求升级引导和拉动供给创新，使产业发展从生产驱动向创新和消费驱动转变。

（四）采用手段

“十四五”时期，产业政策要从行政直接干预为主向经济和法律等间接手段为主转型。长期以来，我国更多采取行政化的直接干预手段实施产业政策，产生了不少负面效应。今后政策手段要更好体现市场化、法治化要求，更加突出规范性、间接性，重视运用经济手段、法律手段，防止过度运用行政手段，最大限度减少行政干预，更多地采用立法司法、环境营造、信息整合发布、质量技术环保标准等间接引导手段。要创新政策工具，采用专项投资基金、重大项目工程包、产业引导基金等经济手段，发挥政府政策性资金引导作用，带动更多社会资本参与产业高质量发展。积极探索政府资金与商业信贷、债券、基金、保险等相结合的多种融资组合，有效扩大基础设施、人力资本培育、关键共性技术研发等领域投资。财政资金使用方式应由项目事前扶持为主改为事后结果奖励为主。统筹运用政策性、开发性金融，调动商业性金融，提高金融服务实体经济效能。

（五）實施条件

“十四五”时期，产业政策要从“易变多变”“一刀切”向“适时适度”“区别对待”“科学合理”转型。产业发展的短期问题和长期问题往往交织在一起，相互影响、相互制约。今后产业政策制定实施要正确认识和处理好产业政策与宏观经济逆周期调控政策的关系，做好前瞻性预判，注意远近结合，立足当前，着眼长远，保持政策稳定性和连续性。但不能简单、机械地把政策稳定性、连续性理解为一成不变。要明确政策实施的时限和终止、调整的条件，准确把握政策调整时机和力度，避免政策“紧急调整”和“一刀切”的做法。一段时期内，关注政策临时或紧急调整后的后期效应，做好评估工作。要把握产业生命周期和发展变化趋势，增强产业政策的预见性、前瞻性，防止局部问题演化成全局性问题，适时对产业政策进行调整，避免被动调整和硬着陆。要坚持因地制宜、分类指导、因地施策，切实把国家产业政策与区域政策有机结合起来，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成优势互补高质量发展的区域产业布局。

（六）支持方式

“十四五”时期，产业政策要从单纯考虑保护国内产业和国内市场向符合国际规则的产业安全保障和提升产业国际竞争力转型。我国经济已深度融入世界经济，与全球产业相互联系程度超过以往任何时期，在国际产业分工体系中的地位和影响力大幅提升。一方面，我国是全球第二大经济体、货物贸易第一大国和WTO重要成员，国内产业政策毫无疑问会受到国际上的更多关注和国际有关规则约束。因此，要高度重视遵守国际规则和国外利益相关者的可能反应，把符合国际规则作为制定和实施产业政策的必要约束条件。另一方面，在推进高水平开放的制度环境下，国内竞争国际化、国际竞争国内化的趋势更加明显，过去那种单纯考虑保护国内产业和国内市场的产业政策已不合时宜。

“十四五”及未来一段时期，制定实施产业政策时，必须统筹国内国际两个大局，既要全面把握国内产业发展情况，也要准确了解国际产业发展动向，将国内产业升级、产业安全保障与全球产业竞争格局联系起来。面对技术封锁和贸易保护主义对全球产业链、供应链、创新链、价值链构成的严重威胁，要充分发挥国内集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，以夯实产业基础能力为根本，以自主、可控、安全高效为目标，坚持以应用为牵引、以问题为导向，坚持政府引导和市场机制相结合，坚持独立自主和开放合作相促进，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，推动产业链向国际化延伸、供应链在全球范围内整合、价值链含金量提升。增强产业链韧性，提升产业链水平，向国家价值链转型，在开放合作中打造具有战略性和全局性的产业链。要加强全球化布局，打造世界级产业集群，不断提升我国产业的全球影响力、竞争力和治理能力，从根本上保障我国产业安全。

（责任编辑：吴思）

* 张学俊、栾群、王夙，赛迪智库产业政策研究所。

PRACTICE OF CHINA'S INDUSTRIAL POLICY AND

PRE-RESEARCH ON INDUSTRIAL POLICY OF THE

"14TH FIVE-YEAR PLAN"

Zhang Xuejun，Luan Qun，Wang Su

Abstract： Since the 18th National Congress of Chinese Communist Party， China has fully implemented the new development concept， promoted high-quality economic development， and built a modern economic system. In order to enable the market to play a decisive role in resource allocation and the play the role of the government better， the industrial policies should be more precise and effective. In the face of mutual intersection of many factors such as history factors， future factors， international factors and domestic factors， the transformation of China's industrial policy is extremely urgent. The original intention of this paper is how to deal with the challenges brought by the epidemic， complete the completion of tasks and objectives of the "13th Five-year Plan"， organize effective policy tools， and get ready for the start of the "14th Five-year Plan" in the current stage.

Keywords： Industrial Policy; "14th Five-year Plan"; New Development Concept; Market and Government