内蒙古环保产业PPP模式应用研究

唐雪桐

摘 要：改革开放以来，内蒙古自治区经济迅猛发展，但是在这样的发展模式之下，环境保护问题却日益突出.与此同时落后的环保设备与其日益增长的需求也成为了内蒙古自治区环保产业发展的重要矛盾之一.因此近年来，PPP模式作为一种发展内蒙古自治区环保产业的新型商业模式被引用进来，在这种模式之下内蒙古自治区的环保产业项目可以由政府和社会资本方共同参与进行，发挥各自的优势，做到取长补短、共享利益、互利共生.但是随着PPP模式在内蒙古自治区的发展，环保产业在PPP模式的应用上面也面临着许多问题，本文对内蒙古环保产业进行调查并对比国内先进的PPP模式应用方法后分析了其存在的主要问腿，并对这些问题进行成因分析，最终提出解决方案，以供参考.

关键词：PPP模式;环保产业;内蒙古自治区

中图分类号：F715  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2020）08-0077-04

近年来，内蒙古自治区地方经济持续快速的发展，粗放的发展模式导致了日益严重的环境问题.自治区政府以前建成的环境保护设备已经不足以解决这些问题，造成了一定的社会发展矛盾.这样的矛盾不仅限制了内蒙古自治区经济高质量的发展，也威胁到了内蒙古自治区人民的身体健康，因此解决这些问题以加强内蒙古自治区生态环境污染防治迫在眉睫.

最近十年来，我国对于环保产业的扶持一直处于稳步上升的阶段.在这样的经济大背景下，环保产业也一致维持着10%以上的增长率.在“十三五”期间，对于环保产业的总投资有望超过17万亿，如此证明，国家对于环境保护，甚至于说对于整个环保产业的重视程度也是越来越高.

可以看出近年来，在国家政策的推动下，环保产业迎来了巨大的发展机遇.因此内蒙古自治区的环保产业也应当加入到这个发展的洪流中来.积极参与抓住企业发展的巨大机会，改善内蒙古环保设施落后的问题.

同时内蒙古自治区地方政府为了积极解决生态环境面临的问题也积极地引用和推出了PPP模式，为内蒙古自治区的环保企业参与大型项目的建设提供了可能.这样的模式与之前政府单方面承担大型环保设备建设的模式相比，在发挥政府监控风险优势的同时，也可以结合环保企业高专业程度的特点，因此被广泛引用于环保产业当中，逐渐发展成为内蒙古自治区环保产业发展的重要环节.

全面推行PPP模式，吸引社会资本参与环保产业的基础设施建设，可以有效地解决内蒙古地区目前环保设施落后的问题，也势必将会成为内蒙古自治区近年来力推的重要举措.

从环保企业来看一方面参与PPP模式的应用可以扩大自身的生产规模，同时也可以提升企业的知名度，为企业自身带来更多的发展资源.同时另一方面也可以增加企业对于自己车时建设的参与程度，提升企业价值，增加企业的社会责任感.因此我区大部分环保企业也越来越重视其PPP模式的参与，积极配合内蒙古自治区PPP模式的推广发展.

因此本文将以企业层面对内蒙古环保产业PPP模式应用问题进行研究，分析原因，并提出解决问题的对策.有助于环保企业在PPP模式中更好地发挥自身的作用和优势，并规避其在PPP模式应用过程中产生的风险.

1 PPP模式相关概念

PPP（Public Private Parnership）模式是指在我国采用的政府和社会资本进行合作开展项目进程的模式.在这样的模式之下政府将会与社会资本相互配合，结合各自的优点，并且弥补相互的缺点，共同的完成某项社会服务性质的项目或者是工程.

实际上在我国PPP模式并没有一个完整的定义，但是我们在实践中可以参考财政部发出的文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式》一文中提到的对于PPP模式的相关解释，财政部发出的文章中明确指出，政府和社会资本合作的PPP模式事在建设基础设施以及公共服务领域的一种长期又稳定的合作关系，并结合社会资本以及政府的工作的相关特点进行合理化的分工，模式的运用中一般由社会资本承担设计、运营、建设以及维护等相关工作，并通过必要性的收费获得相对合理的投资回报，而政府因为其公信力的特点，负责对于设施建设的监管，以及对于公共服务的定价，从而保证，公共利益的最大化和合理化.

因此，从财政部对于PPP模式进行的解释中我们可以看出PPP模式有以下三个特点：

一建立起政府与社会资本的伙伴关系，起到互相弥补缺点互利共生的作用.

二实现政府与社会资本的风险共担，在这样的模式下，双方共同承担项目运营的风险.

三最后进行利益共享，在PPP模式下，政府和社会资本可以各取所需，达到利益共享，实现公共管理的最终目标.

2 内蒙古自治区环保产业现状

我区的环保产业发展尚处于一个长足发展的重要阶段，近年来在内蒙古自治区中，兼业和专业的环保产业的国有法人单位以及达到了一定规模的非国有法人单位，超过三百余家，其中专业的环保产业企业或是单位二百家左右，剩余的一百多家都是兼业环保产业的企业，从业人员达三万八千余人，是我区重要的产业链条之一.

但是在我区环保产業的发展上却存在着明显的不足与缺憾，主要表现在以下几个问题：

首先我区的环境保护以及相关企业的数量虽然在增加，其中也不乏一些具有规模的企业，但是对于我区的环保产业结构仍然存在一些不合里的问题，产业类型比较单一，且一些重要领域存在严重的空白，拿环保服务业来说，我区的环保服务行业主要集中在，水污染处理、水的生产以及污水再生利用这三个方面，其他方面严重欠缺，需要进行行业的拓展和延伸.

其次，对于我区的环保产业企业数量来说，环保服务业的从业企业虽然数量在增加，服务的种类和类别虽然有了一些多样化的发展，但是仍然有很多的开发空间需要进行更为深入的完善.例如，我区的环境咨询服务就相对于我国的其他省市有所落后，而自然生态保护以及环境贸易领域尚且还有很多的开发空间.

因此，我们可以看到这些问题使内蒙古自治区的环保产业发展收到了一定程度的束缚，我区环保产业若想挣脱这些束缚，则需要借助于PPP模式，与政府达成伙伴关系，协同发展，共同创造利益，互相补足短板.

3 内蒙古环保产业PPP模式应用问题分析

从上面的分析我们可以看出，环保产业应用PPP模式对于其企业自身来说可以克服发展瓶颈，令企业快速的发展壮大，具有更多的条件和机会快速发展壮大，从而扩大其生产规模，为内蒙古的环保产业发展作出更大的贡献.

目前来说内蒙古自治区参与环保产业的发展不在少数，各级地方政府也在积极的推动环保企业参与环保PPP模式项目的应用，但是这些企业在参与PPP模式运营之中都或多或少的产生了一定的问题，制约了内蒙古环保产业PPP模式的应用发展.

本文经过调研整理，发现其面临的问题主要有以下几个方面：

3.1 进行投资决策之前对于项目的相关风险了解不足

目前内蒙古自治区的环保产业参与PPP模式进行投资决策阶段的流程主要包括以下的几个步骤.

首先是信息采集阶段，在这个阶段中，环保企业将会积极的发掘市场，与相关的潜在客户进行沟通和互动，收集相关信息，从而在市场中寻找适合自身企业的项目机会，在企业中分层进行汇报，最终由管理者进行决策，筛选出有用的信息.

其次进行项目立项即市场上的项目开发阶段，一般在这个阶段，内蒙古自治区的环保企业都会成立专门的项目投标组，先对该项目进行评估审批，再对上层进行汇报，将其研究结果向公司管理层进行汇报由其进行决策.

然后，再进行项目投标，并在项目投标时对项目进行风险控制，包括对于该项目的风险、定价、合同的最终控制，并由公司高管担任该项目风险控制的主要领导.

最后，进行项目投标合同的审核，在合同谈判之前形成谈判方案，由公司管理层签署意见，审核投资项目的合理性和可行性，然后进行合同谈判，并进行合同签署.

经过调查研究，本文作者发现内蒙古自治区中大多的环保企业虽然在参与进行PPP项目的时候存在一定的风险控制措施，但是，却也仅仅对每个PPP项目本身的风险进行了评估，缺少企业对于这项PPP项目进行投资之后的企业整体风险评估.这样将会导致整个PPP项目的进行存在一定的隐患，也间接导致了一些PPP模式项目后续产生一些问题.

3.2 项目资金链存在断裂的风险

众所周知，因为环保产业项目的特点，决定了PPP项目在建设期间需要大量的资金投入，这对于环保企业来说是一个巨大的挑战，因为环保企业若是没有强大的财力储备和较强的融资能力很难更好的应对PPP项目建设的巨大资金需求.

以本文作者调研的某PPP模式，工程建设估算的静态总投资为49953.74万元，其中仅工程部分就需要进行投资42834.75万元，剩下部分则是移民和环境水保部分的投資金额为7118.99万元.

项目主要融资渠道为资本金以及银行贷款两部分组成，且贷款比例占总资金的70%，建设期间利息费用为2110.32万元.

由此项数据可以看出，PPP模式项目建设时投资巨大，简单的融资模式将加大其经营成本，且一旦发生非正常经营下的结果，就将会发生企业不可控制的事情.严重阻碍PPP项目的顺利进行.

3.3 项目执行过程中风险控制尚存在缺陷

在整个PPP模式的应用过程中，环保企业就应当注意整个项目的风险控制，反之如果不注重在PPP模式项目履行时不注意相关的业务流程以及日常经营管理的规范性，就将会影响整个PPP模式项目的实施效率，发生不必要的麻烦，为环保企业增加不必要的成本.

例如，在本文作者进行调研时发现，一些项目公司发生业务时的审批手续不完备，并没有按照严格的审批手续进行，缺乏一定的审批控制.

还有一些环保公司在进行项目工程的时候前期预算做的不足，而且预算追加过程中也没有执行严格的控制程序，没有进行岗位分离制度，通常是项目流程的发起人可以自行增加预算自己进行审核.

大部分项目公司在进行会计处理的时候所选择的相关成本计价方法不对，而且公司内部又缺少对会计处理的方式是否合理的评价，导致一些会计处理方法的使用不恰当，间接造成会计信息的不准确，这也是风险控制不够严格所引发的问题之一.

4 内蒙古自治区环保企业PPP模式问题成因分析

4.1 项目风险评估机制缺乏连续性、系统性

从上述对于内蒙古自治区环保企业的现状分析后可以发现，内蒙古自治区环保企业的PPP模式应用产生的风险了解不足的问题是因为环保企业对于其PPP模式项目通常却少连续的且具有系统性的风险评估，因为缺少全面的风险评估机制，环保企业通常依靠高层管理者的风险投资偏好来决定是否参与PPP项目.

这样的决策流程不利于PPP模式正常的进行，也违反了财政部2008年发布的《企业内部控制基本规范》，规范规定企业在进行相关业务的时候应当根据既定的目标，对项目进行全面、系统、且连续的风险评估.

而内蒙古自治区中大多数参与PPP模式项目的环保企业中缺少这样的缓解，从而导致了一些后续问题的发生.

4.2 环保企业现有的融资能力有限

因为环保产业PPP模式项目自身的特点，就如本文作者调研的结果一样，参与PPP模式下的环保项目的环保企业需要极大的资金支持和十分漫长的执行周期，这就需要参与项目的环保企业具有十分雄厚的资金实力，以及强大的融资能力.

但是经本文作者调研后发现内蒙古自治区的环保企业大多采用的PPP项目融资工具都是单一的债权融资，这样的融资方法对市场环境和企业的征信要求比较高，但是相对应的股权资金仅仅是作为补充.

而债务融资中环保企业选择最多的方式是银行贷款的方式，这样的融资方式成本较高.而且近年来由于环保产业中少数的企业违约的影响，导致很多银行在投放贷款的过程中增加了审批的难度.而且商业银行对于PPP项目的贷款与其传统贷款的流程等方面都是相同的，甚至于因为违约的风险较高，审批流程更为严格.

但是PPP项目建设时间安排难以适应商业银行的长时间的审查其，因此存在时间上的错配，导致企业在需要大量投资资金的项目建设初期却拿不到相应的项目贷款资金，从而引发后续的资金链断裂的问题.

4.3 内部控制体系不健全

一般规模较大的内蒙古自治区环保企业在进行PPP项目的时候都会建设有专门的审计委员会，以及相关的监督管理会.

以保证在PPP模式的应用过程中的所有流程进行监督和控制，具体内容主要包括：PPP项目制定的制度执行，项目的经营情况，整个PPP项目的进度安排，项目施工现场的管理，所雇用人员的素质状况和受托责任的履行状况等方面进行内部控制，并且进行评价.并且根据评价结果，提出相应的改进建议，再由审计委员会进行评估并向高层管理者进行汇报.

但是在本文作者调研时同时发现，这样的监督举措主要是依赖于企业内部的审计，因为人员大多采用兼职，导致其审计频率较低，无法做到全项目的覆盖，对风险防控的力度较为有限.

5 内蒙古自治区环保产业PPP模式应用问题政策性建议

5.1 完善企业内部的风险评估机制

要想改善整个环保产业的PPP模式应用问题，最基本的就是完善风险评估机制，完善企业内部的风险评估机制可以从根本上改善整个PPP模式项目的进行环境.

主要包括制定合理的风险评估方案，进行相关数据的收集整理，再结合整个项目的特点运用科学的风险分析方法对所搜集的数据信息进行风险分析，最后形成整体的成体系的风险评估报告，并对整个风险评估过程进行记录和归档.

并且注意将整个风险评估程序引入到整个的PPP模式项目的投资决策过程当中，做到有理有据的进行投资决策，而不是仅仅依靠高级管理层的投资喜好进行决策.通过动态的风险评估程序对PPP项目进行评估和决策，并进行企业资源的合理配置，结合风险评估的结果将有限的企业资源投入到符合企业自身的战略的项目中，从而实现企业的利益最大化.

5.2 拓展企业的融资渠道

目前来说面对资金链断的解决办法最直接且最有效的方式就是拓展环保企业在PPP项目上所应用的融资渠道，本文作者在结合了内蒙古环保企业的融资模式现状后认为，内蒙古环保企业PPP项目進行的时候选择融资方式过于单一，而现有的融资方式还有很多，包括：股权融资、债权融资、信用证借款、融资租赁、票据贴现以及流动单款等多种融资方式.

而环保产业在考虑增加这些融资方式的同时，也应当积极创新，增加其他的融资形式.例如引入其他的占率投资者.所谓的战略投资者在这里指的是具有相应的资金、技术、市场等有方面的大型集团或者企业，可以提高环保企业的竞争能力，同时获取到长期的投资回报.

环保行业技术复杂程度通常较高，变化也比较快，需要不断的进行创新以及技术的更新，在这方面每个企业都有不同的优势，因此这样的融资方式不但可以拓宽企业的融资渠道解决企业资金链的问题，还可以取长补短增加企业的核心竞争力.提高环保企业的融资能力，为后续增加规范化的一个PPP模式项目应用提供基础.

5.3 加强PPP项目的日常监督和评价体系

因为环保产业PPP模式的投资规模较大，运行周期都比较长，仅仅依靠企业内部原来设置的内部控制难以满足PPP项目执行过程中所需要的风险防范需求.所以这就需要进行PPP模式项目的环保企业建立健全的日常监督评价体系.并且通过深入分析PPP模式项目应用过程当中的重要风险点，形成系统连续的监督评价体制.

6 结论

环保产业发展PPP模式近年来一直是内蒙古自治区研究和发展的重要方向，但是仍处于初级的发展阶段，内蒙古自治区的环保企业在应用PPP模式的过程中都出现了比较多的问题，这些问题与内蒙古自治区的PPP模式项目发展不成熟有关系，同时也与参与PPP项目的企业在该方面的经验不足也有关系.因此研究内蒙古自治区环保产业PPP模式发展问题可以帮助环保企业改进模式的应用，了解问题构成的原因，并针对性的提出解决问题的对策，解决内蒙古自治区环保企业在进行PPP模式时，解决问题，顺利完成所承接PPP模式项目.

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