中国宅基地制度改革回顾、思考与展望

吴迪 陈凤

摘要：随着乡村振兴、社会主义新农村建设步伐加快，现有宅基地制度已经无法满足社会主义市场经济发展的现实需要，宅基地制度深入改革势在必行。目前，由于相关宅基地法律制度规定模糊，农村宅基地使用权流转困境重重，因宅基地使用权流转而引起的纠纷案件屡见不鲜。深入改革宅基地制度，需要从宅基地以及宅基地使用权最基本的概念出发，梳理宅基地制度的历史演变及相关文件，追根溯源，为宅基地制度改革提供理论参考，为乡村振兴助力。

关键词：宅基地制度改革;“三权分置”;宅基地使用权;法律史;乡村振兴

中图分类号：DF452 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）09-0008-12 收稿日期：2020-08-05

1 宅基地及宅基地使用权

《现代汉语大词典》对宅基地的解释是“住宅的基址宅地”。联合国2005年出版的《多语种土地词汇手册》中对宅基地的解释是“农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地”。通过这一定义，我们可以看出，宅基地的范围不仅包括主体住宅，还包括附属设施。宅基地的所有权归集体，使用权归农户。农户有使用权，但是不得买卖、出租或非法转让。

2020年中国首部《民法典》（物权编）第152条已经明确将“宅基地使用权”定性为我国法定物权，并将宅基地使用权定性为具有占有、使用权能的土地用益物权。物权具有排他效力和优先效力，起到保护农民对宅基地占有、使用的积极作用，使得农民和宅基地的使用关系相对安全和稳定。

2 宅基地制度的历史演进

为深入探索宅基地制度改革发展路径，需要对宅基地制度发展历程进行梳理。宅基地制度经历了私有制到公有制，由村民享有宅基地所有权到村民只具有对宅基地占有、使用权能的过程。从宅基地使用权的流转来看，宅基地所有权被集体收回，集体严格限制宅基地流转，但随着我国宅基地“三权分置”改革的推进，宅基地在部分试点地区又得以流转。宅基地制度的演变主要分为四个阶段，每个部分各具特色。

2.1 宅基地所有权归农民所有，可自由流转

我国农村宅基地使用权制度脱胎于我国革命斗争的实践中。新中国成立初期，经济凋敝，为充分调动农民积极性，中央人民政府充分考虑到当时的社会矛盾，于1950年制定《中华人民共和国土地改革法》，在新解放区开展了土地改革运动，明确肯定土地归农民私有这一基本原则。土地改革对于调整稳定社会矛盾，让农民居有定所具有积极意义。此阶段宅基地所有权和使用权合二归一，农民私有，可以自由流轉。尽管当时对于土地流转完全没有限制，但由于当时我国市场环境并不发达，农民对于土地的流转意愿几近于无。

随着社会经济环境有所好转，土地兼并和集聚的现象有所抬头，据1952年华北局对山西省等共7个县22个村的调查发现，农村雇佣劳动从1950以来逐年增长，雇长、短工者475户，占总户数的20%。土地改革作用斐然的同时也带来了一系列问题，除了地块分散和户均土地规模狭小以外，土地集聚产生的农民失地情况引起中央人民政府警觉。然而，1954年《宪法》再次肯定了农民土地私有制。由此可见，此阶段通过废除封建土地制度，我国建立了农民土地私有制的土地制度。宅基地所有权和使用权统一行使，宅基地可以自由流转。

2.2 宅基地所有权归集体所有，农民享有宅基地使用权，宅基地流转不受限制

1956年底，我国基本上完成了“一化三改”任务，宅基地所有权集体所有的制度随之确立。中共中央于1962年《农业六十条》规定了农民只享有宅基地使用权，宅基地所有权则由集体经济组织以无偿形式取得。1963年出台的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》又明确了这一原则。1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见修正稿》严格限制宅基地的流转，明确了宅基地不得买卖和出租，这是对集体所有权的重申和保护。1975年、1978年、1982年的《宪法》都明确了宅基地所有权由农村集体经济组织享有，农民享有宅基地使用权。《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》，基本构成了我国宅基地所有权的法律框架，在此阶段非农业户口无偿或有偿使用农村宅基地建房仍然合法。至此宅基地所有权和使用权一分为二，我国宅基地“一地二权”的法律框架基本形成。

2.3 农民享有宅基地使用权，宅基地流转受到严格限制

这一阶段，农村宅基地使用权的身份性凸显。从中央政策来看：2004年12月国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2008年1月的《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2013年11月《国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅关于遏制违法建筑、销售“小产权房”的紧急通知》等文件都严格执行“一户一宅”政策，且明确规定城镇居民不得利用农村集体土地建造住宅、也不得向农民购买宅基地及农民住房，严格限制农村宅基地流转。从法律角度来看：《土地管理法》（2004年修订）和《物权法》同意坚持对宅基地限制流转的态度，宅基地流转基本限定在本集体经济组织内，绝对不能转让给本集体经济组织外的人员，尤其是城镇居民。《土地管理法》（2004年修订）第63条规定将流转对象限制在集体经济组织内部。宅基地身份性日益明确，宅基地保障性与农民的身份性不可分割是这个阶段的主要特点。2007年《物权法》的出台，对于宅基地使用权用益物权属性的确定无疑是一个巨大进步，这对于产权的保护具有积极意义，但《物权法》也再次强调农村宅基地不能抵押。

通过以上文件和法律法规，我们可以发现严格限制宅基地使用权流转是这个时期的主旋律，宅基地使用权具有很强的身份性是这个时期的显著特征。然而，“一户多宅”“小产权房”“滥占耕地”现象愈演愈烈，迫使我国进行宅基地制度改革，放开宅基地流转限制。

2.4 宅基地使用权流转放开阶段

2.4.1 宅基地使用权流转放开的探索阶段

在“一地两权”制度下，宅基地所有权属于农民集体，使用权属于农民，该制度在土地公有制前提下对保障农民最基本居住条件起到至关重要的作用。但是随着城镇化率提高，农民进城务工数量增加，农村宅基地闲置率提高，土地资源浪费严重使得该项制度的弊端逐渐显露。按照第三次农业普查的数据，截至2016年年末，全国99.5%的农户拥有自己的住房。其中有两处住房的2677万户，占11.6%;有3处及以上住房的196万户，占0.9%。为此，我国一直在探索宅基地制度流转的放开方式。

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出新时期要在部分农村开展改革，并将农村的试点改革成果推向全国。与上一轮始于民间，最终得到官方确认的改革不同，在这一轮土地制度改革中，“顶层设计”自始至终存在。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了农村改革应该引入工商资本的进入，并将资本与农业生产相结合。而宅基地改革进入新的历史时期的标志是2015年1月印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。2016年9月，国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源社会保障部和住房城乡建设部印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），《实施意见》是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家新型城镇化规划（2014一2020年）》制定并颁布实施，要求从提高农村土地利用效率出发，结合宅基地改革试点的要求，探索宅基地退出以及流转模式。《实施意见》的出台，反映了国家逐步放活宅基地使用权的流转，鼓励宅基地流转有序进行，逐步建立、规范宅基地流转市场，建立、完善宅基地使用权制度。随后，浙江省义乌市、安徽省金寨县、四川省沪县等试点6市县，先后也出台了一些改革文件推进宅基地制度改革进程，为我国构建宅基地制度提供了可供参考的经验。

2.4.2 宅基地“三权分置”政策解读

2.4.2.1 宅基地“三权分置”政策出台

新的历史时期，随着社会主义市场经济体制的不断发展，农村宅基地流转制度从被严格限制到放开流转是符合当前市场经济体制发展趋势的。近年来，农村宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴的重要一环，2018年中央一号文件正式提出宅基地“三权分置”改革，将宅基地使用权进一步划分，提出宅基地资格权理论，突破一直以来的“一地二权”的法律框架。强化宅基地使用权的物权保障，为农村宅基地流转奠定理论基础，这是宅基地使用权放活流转的一大历史性突破。2019年8月26日修订的《土地管理法》进一步完善宅基地制度，对宅基地制度的改革主要有3点：一是明确规定在“一户一宅”基础上新增“户有所居”规定，这是对传统“一户一宅”政策的重要补充。二是下放宅基地审批权限。三是允许已经进城落户的农民自愿有偿退出宅基地但是不得强迫其退出，并且明文规定鼓励盘活利用农村闲置宅基地及住宅。但是《土地管理法》并未详细规定宅基地的退还对象以及退还渠道，也未明确规定宅基地的流转对象，导致实践中宅基地流转的可操作性并不强。2019年9月印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（以下简称《通知》）是对《土地管理法》（2019年修订）的重要补充。该通知补充规定农村村民只能在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。2020年中央一号文件进一步明确放活宅基地使用权流转的方式，提出要放活农村宅基地使用权的财产属性，而宅基地使用权的财产属性需要投入市场通过交易获得，这对于进一步促进宅基地使用权流转具有积极意义。但是，由于宅基地私下流转，占耕地建房、“小产权房”、一户多宅等问题依然严峻，现有法律和政策仍无法从根本上解决宅基地流转困境。2020年自然资源部下发宅基地确权的通知指出，2020年底基本完成宅基地确权登记工作，推动解决宅基地流转过程中的严重问题，土地使用权确权可以很好地保证在宅基地流轉过程中农民的合法权益，强化农户在宅基地流转市场的主体地位，是解决农村宅基地流转问题的另一大历史进步。

总的来说，此阶段为宅基地流转放开阶段，宅基地流转限制部分放开。宅基地“三权分置”改革成为亮点，创设宅基地资格权，着重强调宅基地使用权的身份性和福利性。值得注意的是，这一阶段宅基地使用权流转主体仍然被限制在农村集体经济组织内部。

2.4.2.2 宅基地“三权”的关系

解构宅基地“三权分置”改革，可以从以下三方面人手：

第一，强化宅基地集体所有权是根本。坚持我国土地公有制地位不动摇就是要坚持宅基地所有权归集体所有。我国宅基地制度经历了“两权分离”到“三权分置”政策的演变，但始终都要坚持宅基地归农民集体所有。宅基地所有权归集体具体规定在我国《宪法》（2018年修订）第6条和第10条以及《土地管理法》（2019年修订）第11条。宅基地集体所有权是农户资格权和宅基地使用权的基础和本位。宅基地所有权属于“母权利”，宅基地资格权和宅基地使用权则是基于“母权利”派生出来的“子权利”，“母权利”与“子权利”相辅相成。宅基地制度改革的核心是放活宅基地使用权，属于“子权利”，“子权利”的放活并不会影响“母权利”的功能实现。然而，目前由于宅基地隐形流转、宅基地闲置以及宅基地违建、超建问题等导致宅基地集体所有权“虚化”，村集体的权威和凝聚力下降。为在确定宅基地集体所有权基础上更好地发挥集体所有权优势，宅基地制度改革需要切实解决宅基地流转问题，强化“母权利”的管理权能、收益权能与处分权能，重塑村集体权威，为乡村振兴打下坚实基础。

第二，宅基地资格权是宅基地使用权放活流转的根本保障。宅基地资格权兼具身份属性和财产属性，充分利用宅基地资格权的身份属性是宅基地“三权分置”改革的亮点之一。宅基地资格权同时具有积极权能和消极权能两个属性，积极权能是指农户宅基地资格权的主要来源依据为户籍，农户通过法律规定或者集体章程规定而取得集体成员身份后自然享有该权利，其获得具有无偿性。消极权能是指在宅基地使用权流转过程中，流转对象必须是已经合法获得宅基地资格权的集体组织成员。宅基地资格权的两个权能与2019年修订的《土地管理法》有关宅基地申请条件相呼应，《土地管理法》对宅基地申请的积极条件可以概括为：村集体组织成员秉承“一户一宅”原则，以户为单位向该集体提出申请用以居住的宅基地。其消极条件可以理解为将宅基地流转的农户不得再申请宅基地。可以看出，宅基地资格权主要是集体组织成员的一种身份福利，它保障集体成员在宅基地使用权流转过程中的经济权益，提高集体成员流转宅基地的积极性，有助于盘活农村闲置宅基地资源。

第三，适度放活宅基地使用权流转是宅基地“三权分置”改革的核心。为激活宅基地资源的财产属性，需要将宅基地使用权投入市场参与交换和流转才能实现。宅基地使用权可以追溯到1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，该通知首次规划了宅基地使用权的权利形态，我国宅基地形成了“宅基地所有权”和“宅基地使用权”二元格局（“一地二权”制度），该制度下的宅基地使用权在改革开放初期，对于保障农民基本住房需求意义深远，对农村经济发展起到很大的促进作用。但随着农村经济迅速发展，城镇化进程加快以及农村人口向城市集聚，当前宅基地使用权的权利内涵已经与我国农村经济的发展需求相背离。重新划定宅基地使用权权利范围被提上日程，宅基地“三权分置”政策应运而生。宅基地“三权分置”模式下宅基地使用权被重新解读，不同于以往“一地两权”宅基地使用权的单一性，“三权分置”宅基地使用权被分为两类，第一类是指农村集体经济组织成员依据成员资格所获得的原始性权利，属于宅基地使用权的身份属性;第二类是指该集体经济组织以外的人可以依据买卖、抵押、信托等契约方式所获得的集体成员转让的使用权，属于宅基地使用权的财产属性。我们所称的宅基地使用权流转实质是第二类使用权流转，而第一类权利并未转移，一旦契约终止或消灭，集体经济组织成员又会收回宅基地使用权，这对于促进宅基地使用权流转颇为有益。

宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”看似分离，实则为一个内在统一且不可分离的有机整体。宅基地所有权归属于农民集体，宅基地资格权是因农民具备农村集体组织成员身份而获得，一旦该身份丧失，宅基地资格权就会消灭。宅基地资格权兼具身份属性和财产属性，使宅基地使用权流转具备可能性。

3 未来宅基地流转展望

目前，宅基地“三权分置”政策出台后，各地宅基地改革试点也推行了一系列有益探索，取得明显成效，这是值得肯定的。但是，从实践来看，我国宅基地市场仍然存在一系列问题，法律界定模糊、政策协调缺乏、配套机制不健全等现实问题，亟需进一步完善。笔者认为，对于宅基地流转的未来发展趋势应当将宅基地制度改革与村庄规划利用同当前乡村振兴战略相结合，统筹规划，探索宅基地“三权分置”的具体实现方式，推动宅基地资源的经济效益、社会效益、文化效益和生态效益同步提升，帮助农民增收。

当前，宅基地“三权分置”改革迈向“深水区”，有待实践和理論的检验和不断完善。放活宅基地使用权流转，改变以往严格禁止流转的态度则是宅基地制度改革的核心和初衷。

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作者简介：吴迪，中国社会科学院大学博士后流动站研究人员，吉林财经大学财经法律研究中心研究员，法学博士。

陈凤，东北农业大学公共管理与法学院，硕士研究生。

基金项目：本文为中国社会科学院博士后创新项目（ZBH20191045）阶段性研究成果。