转基因食品市场化监管模式的缺陷及其法律矫正

刘婷

摘 要：转基因食品的市场化监管模式一直被认为是尊重市场机制下的有效监管模式。然而美国以食品药品监管局的监管实践经验表明，转基因食品市场化监管模式存在着双重缺陷。由于市场失灵与政府失灵的存在，转基因食品的市场化监管并不能够有效实施，也无法解决消费者对转基因食品安全性的担忧。针对转基因食品的公共安全风险、负外部性以及信息不对等等市场失灵表现，需要通过转基因食品标识、追溯与信息披露制度的结合进行规制。对于政府监管带来的问题则需要在法治语境下对转基因食品实施审慎监管。因此，转基因食品审慎监管是既符合转基因食品市场发展，又能够有效保护公众利益的现实解决路径。

关键词：市场失灵;强制标识;风险追溯;信息披露;转基因食品

1 转基因食品市场化监管模式：来自美国的实践

美国的转基因食品的监管经验包含了转基因食品上市前审批程序，上市后由生产商消费者决定与自由选择。美国食品药品监管局FDA认定转基因食品是“一般被认为安全GRAS的”食品，与其传统的食品“实质等同”。这意味着转基因食品需要进行标识的唯一情况是与传统食品存在营养成分上存在重大差别。FDA对转基因食品实施监管的核心程序是上市前自愿咨询程序，该程序的核心环节是安全性评价。FDA主要是通过新型食品生产者向其提供的食品上市申请书材料来理解和判断其安全性。添加有“一般被认为安全GRAS的”新成分的食品可以不经过FDA的检测和严格审查而直接进行上市生产和销售[1]。新型食品生产者认定新型食品食用安全便可上市销售。新型食品只有出现安全问题时，生产者才可能需要对其负相应的法律责任。新型食品生产者商可在食品上市前咨询FDA，以确定其生产的新成分和新型食品的安全性，由FDA对其食品添加剂进行安全检测与审查分析。这种“市场化监管”被认为是“看得见的手”与“看不见”的手之间的良性契合，充分尊重了市场机制。

然而，在这种市场化监管模式下，民众对于转基因食品安全性以及政府部门监管的合法性和能力的质疑愈演愈烈。2014年，佛蒙特州成为对转基因食品强制标识进行立法的第一个州[2]。根据佛蒙特州联邦众议院112法案的相关规定，自2016年开始，含有转基因成分的食品必须进行强制标识。不仅如此，该州还创设了专项资金应对州立法可能面临的违宪审查诉讼。在美国各州立法的巨大舆论压力下，奥巴马签署了S.764号关于转基因食品使用强制标识的联邦法案，以联邦立法的形式正式否定了“实质等同”的原则，将转基因食品与其他传统食品区别对待，彻底推翻了对转基因食品的标识与上市前咨询的自愿原则，侧面否定了FDA的市场化监管。美国转基因食品市场化监管经验表明：转基因食品市场化监管模式存在着一定的缺陷。

2 转基因食品市场化监管模式：難以避免的双重缺陷

2.1 转基因食品市场化监管模式过度依赖市场机制，市场失灵难以避免

转基因食品市场是伴随着转基因食品交易而衍生出的一个新兴市场，与农业市场、食品市场紧密相联。作为细分市场，转基因食品市场同样面临着市场失灵问题。由于转基因技术的特殊性与超前性，市场失灵在转基因食品领域更为明显。市场机制难以独立自主的充分发挥其市场调节作用，是以“市场机制”为主导的市场化监管在现实中难以有效实施的基本原因之一。

转基因食品市场失灵表现为转基因食品公共安全风险、负外部性、信息不对等性等方面。转基因食品的公共安全风险泛指转基因食品的过敏性、毒性和抗药性等对广大消费者健康利益可能会产生直接影响的公共安全风险[3]。例如，美国埃文迪斯农作物科学控股公司通过转基因技术研制出一种能产生Cry9C蛋白质（对某些昆虫有毒）的农作物种子，并以“星联”为商标进行销售，此后有报道反映人用该谷物食品后，Cry9C检测为阳性，转基因食品生产商大量召回该谷物产品，许多美国食品生产商停止使用该谷物。韩国和日本等国终止或限制从美国进口谷物[4]。事实上，星联种子案并不是个别事件，美国农业部曾多次宣布农作物基因污染事件。转基因食品的负外部性首先表现在生物多样性方面，转基因生物的使用能够通过转基因品种的介入、或者基因移植等方式对环境造成损害[5]。与自然品种相比，转基因品种对于气候变化更具抵抗能力，同时在特定地理区域内可能会改变自然植物的构成，从而对现有的生物多样性造成了严重威胁[6]。转基因食品的“负外部性”还表现在转基因食品安全方面。在转基因食品市场中，价格并不能有效指导市场进行合理的资源配置。早在20世纪90年代末，瑞典65%的消费者认为转基因食品存在严重风险，奥地利69%的消费者认为转基因食品有严重风险，德国50%的消费者认为转基因食品存在严重风险，英国39%的消费者认为转基因食品有严重风险，只有14%的美国人认为转基因食品存在风险[7]。2010年，欧洲消费者仍很难接受转基因食品[8]。大部分的爱尔兰消费者在转基因食品问题上持抵制态度[9]。随着时间的推移，消费者对于转基因技术及其产品的认知水平越来越高，但是接受程度却越来越低[10]。在转基因食品市场中，由于转基因食品的安全问题普遍存在，价格管制手段并不能有效解决食品市场经营过程中的质量问题，市场机制并不能按照其理想状态正常运行。

转基因食品信息不对等是信息不对等在转基因食品领域的反映。转基因技术研发者与转基因作物种植者信息沟通不畅，很多转基因作物的种植者甚至不清楚他们种植的作物是否属于转基因作物。转基因食品的生产商与销售商之间信息沟通不畅，转基因食品生产商也会因为无法及时获得市场信息而盲目进行决策和生产，导致了转基因食品的供给和市场需求在产品数量和价格结构上的不平衡。转基因食品销售商与消费者之间的信息沟通不畅导致转基因销售商没有或者不愿将与转基因食品相关信息公开，消费者不能够充分了解这些转基因食品与新技术的相关信息，降低了消费者购买意愿。转基因食品消费者很难以从外观上辨别出食品中是否存在转基因成分以及这些转基因成分的真实名称与含量，从而直接引发了消费者的担心。这些食品信息不对称既是直接导致转基因食品市场信息失灵的重要决定性原因之一，也是导致转基因食品安全问题出现的根本原因。

其实，缺少对市场交易权力结构的分析是现有的市场机制的一大问题，其会导致对市场主体真正行为逻辑的忽视。社会经济的进步和发展速度远超出了市场主体的想象和认知，自然人之间的经济利益存在明显的冲突。因此，市场主体在其交易行为中进行利益交换与合作，自觉遵循既定交易行为的模式或者行为习惯，这意味着社会必然存在各种剥削或者掠夺[11]。为了寻求自身经济利益的最大化，转基因食品的生产加工商往往不愿意过多宣传转基因食品，更不愿意对食品中含有转基因成分的食品加贴标识。考虑到消费者的选择倾向，无论其生产的食品是否含有转基因成分，一些投机的食品生产商均会故意加贴“非转基因食品”标识以吸引客户，从而获取定价优势，攫取更大的经济利益。转基因食品产业与国际市场的健康有序发展需要政府和监管部门的介入合作来对其进行市场保证。美国转基因食品自愿式的标识与咨询，忽略了食品生产商作为“经济人”的逐利动机，夸大了市场机制的能力，无视了法律的约束力。

2.2 调解市场过程中的政府失灵

市场失灵是政府介入市场经济活动的有力依据。无论是凯恩斯主义还是社会福利经济学基本理论，都对政府对于市场经济活动进行管制和市场调节的合理性和有效性进行了充分的论证。但是政府在市场管制的实践中不断出现政府失灵问题，说明了政府同样不是万能的。由于政府的有限权力和合理性、信息偏在、权利的寻租等导致其对于市场的积极干预和市场调节行为进一步走向僵化和低效。在美国的市场化监管经验中，政府失灵频现，是造成转基因食品市场化监管困境的原因之一。

转基因食品监管中政府失灵的出现并不鲜见。一方面，转基因技术的复杂性造成监管难度增加。由于转基因技术自身的专业门槛非常高，政府部门作为监管主体，事实上很难针对各个环节进行有效监管。从转基因风险管理的角度来说，与传统的食品相比，转基因食品在安全风险评估、风险来源转移等各环节方面都有着显著不同。新型转基因技术的发展更是为政府的监管制造了层层阻力。另一方面，政府“寻租”的行为也是导致政府监管失效的一个重要动因。政府官员会充分利用其所掌握的资源诸如公权力，为自己、部门或利益集团在公共决策的制定和执行中谋求经济利益[12]。2016年，美国颁布的S.764法案中关于“转基因食品可追溯性”的部分条款就是联邦政府权力寻租的典型例子。美国联邦政府和当局迫于州立法的要求出台了转基因食品强制标识的联邦法案。在该法案下，转基因食品的标识被明确赋予了法律约束力，要求含有特定转基因成分的食品必须强制标识。可惜的是，受到了来自于转基因食品行业各个利益集团的压力，该法案对于标识以及“可追溯性”的要求非常宽松，标识达不到其应有的效果，没有可追溯性保障的食品标识效力大幅削减。美国民众对此反应强烈并称之为“黑暗立法”[13]。

2.3 转基因食品市场化监管模式的法律矫正：审慎监管的现实意义

审慎监管一词最早来自于金融市场。在不同的市场领域，监管的对象不同，但是审慎监管的核心理念一致，就是对风险进行及时、有效的控制和监督，防止出现严重的后果。转基因食品领域实施审慎监管的理论基础是风险预防原则。根据风险预防原则，将可能会对生态环境和人类健康产生潜在危害的活动判定为风险行为，其实际伤害的判定及举证责任由行为人承担。即举证责任应由行为人来承担，而不是由主管机构来承担。该原则赋予了监管机构能动性，无论是否具有合理证据，只要其提出怀疑，申请人就必须承担证明其项目安全可靠的义务。

2.4 审慎监管：转基因食品市场失灵的解决

与市场化监管模式不同，审慎监管以“风险”作为监管对象，在宗旨上与《卡塔赫纳生物安全议定书》相吻合，更强调监管主体对于“风险”发生前的干预。因此，针对市场失灵的种种表现，坚持审慎监管，建立与完善相应的制度是解决市场失灵的有效手段。

2.4.1 转基因食品强制标识制度的完善

转基因食品的强制标识制度是目前解决信息不对称的重要途径。转基因食品消费者在市场中处于信息劣势的地位，而掌握产品信息的转基因食品生产者和销售者就有了使用转基因食品冒充非转基因食品而获取超額利润的可能[14]。为了有效保护广大消费者的合法利益，转基因食品加贴标识是合理的。通过加贴转基因标识，从生产源头控制转基因食品，市场销售者与其他消费者对于转基因食品成分的相关信息就非常明确。很多消费者无法从转基因食品的外观上明确区分出转基因食品与非转基因食品，而通过标识，消费者可以准确辨别出食品中是否存在含有转基因成分。

2.4.2 信息披露制度的建立

转基因食品信息披露制度是解决市场中信息不对称问题的有效方法。通过对转基因食品以及原料等相关信息的披露，消费者能够掌握更多的与转基因食品有关的安全性信息，做出消费选择。在建立转基因食品信息披露制度的过程中应坚持以下主要原则：①真实、准确、完整原则。信息披露的首要原则之一就是信息真实性。转基因食品的生产者与销售商披露的信息需要完全反映客观事实。信息准确性要求信息必须准确表达信息的含义。信息完整性要求披露信息利于消费者形成完整的消费价值判断和意识。②时效性原则。转基因信息的披露要严格遵守法定期限，对于重要的事实信息需要及时收集和报告，当信息披露方式发生了实质性的变更时，信息收集和披露的主体机构应及时进行更改与完善，从而有效保障消费者及时获得真实有效的产品信息。③风险揭示原则。转基因食品生产商和销售商应当说明现状及发展前景，并向购买转基因食品的消费者陈述转基因食品的潜在问题和风险。

2.4.3 建立风险追溯法律制度

转基因食品风险追溯制度是解决信息不对称，保证转基因食品质量安全的有效手段。建立转基因食品的风险追溯制度，能够对转基因食品整个贸易链条上的每一个关键环节进行有效管控。风险追溯是能够有效减弱公共健康环境受转基因食品安全事件直接影响的有效措施和手段[15]。转基因食品风险追溯制度的核心在于信息记录与存储，记录转基因食品生产与流转的全链条中覆盖的全部信息，输入到数据库，建立电子监管网络，确保政府在实施监管时可以随时追溯查询，公众也可以在需要的时候查询。欧盟建立了世界上第一个转基因食品可追溯制度。可追溯性的核心是系统的有效性，这意味着在转基因食品流通的每一个环节，都有着双向判断的意义。转基因食品投放市场后，经营者应确保将书面信息传递给接收产品的运营商。含有转基因成分的产品直接作为食品或饲料或加工产品时，书面信息可以由操作者声明取代，并附上所有这些转基因产品的独特标识列表。转基因食品整个生产经营链条中的各个环节都有着质量记录以供备查。欧盟成员国消费者既不担心转基因食品信息获取方面存在阻碍也并不担心转基因食品安全危机的爆发。

2.5 审慎监管：“政府失灵”的法治抑制

2.5.1 政府权力的限制

以美国的《HR933农业拨款法案》为例，美国国会于2013年曾通过了这部法案，该法案中第735款是“农场主担保条款”，该条款既不是来源于美国参众两院议员的提案，也没有经由联邦司法委员会与农业委员会先期审核。这一举措违反了美国的立法程序。按照“农场主担保条款”的规定，转基因公司向民众销售的转基因食品对人类健康产生损害或导致环境污染时，即使该公司因为食品安全性问题成被告，那么该公司以及转基因作物的种植者在诉讼期间依旧能够继续生产、销售转基因食品。尽管该法案在施行半年后就被废除，但是充分体现了美国政府受到利益集团影响时的权力寻租表现。近年来，美国国会剥夺联邦法院的管辖权法案的情况并不是很鲜见，一般都是干涉反恐等其他关系国家安全的重大活动和事项。该法案当时能够在美国得以通过并出台的唯一解释就是美国政府在利益集团势力影响下的寻租行为。因为孟山都、先正达公司曾陆续向美国国会进行捐助，金额高达750万美元。

上述可见，政府失灵的主要可能性原因是约束与限制政府行为的法律规则过时或者缺乏法律约束力。由于政府对经济生活的干预过度以及政府各机构和官员的行政裁量权宽泛，导致权力寻租频频出现。因此，限制政府权力寻租的关键是：通过宪法明确政府的管理职权范围，政府官员只能在宪法明确授权的范围内从事活动，限制政府各机构和官员的裁量权，权力寻租行为才能受到规范和制约[16]。此外，进一步明确行政部门职权和边界也很重要。例如，《卡塔赫纳生物安全议定书》由我国环境保护部牵头会签，但实际上环保部并不直接负责。农业部门在实践中对转基因生物及其相关产品的研究、试验、进口和产业化等问题进行指导和管理。但是作为国务院环境保护行政主管部门，环境保护部在转基因生物安全管理领域十分活跃，其环境保护行政部门职权的边界和法律依据却并不明确[17]。明确政府机构职权边界才能够将权力寻租的种子扼杀在萌芽中。

2.5.2 政府权力的监督

目前，我国农业行政主管部门承担着农业转基因生物安全管理的主要职责，转基因生物的研发、生产与加工、经营等相关活动主要由我国农业部及省级人民政府的其他相关农业部门直接负责，对其进行监督以及管理。科技、卫生、环保、质检、食品药品的监督与管理、外交等主管部门包括中国科学院等企事业单位也在各自的农业行政职责和范围内承担了部分对转基因生物安全的管理和监督职责。然而，对这些主管部门的指导和监督基本属于缺位的状态，相关的主管部门很容易发生转基因寻租行为。在转基因食品销售领域，管理者与转基因食品的生产者和销售者之间本质上是一种管理与被管理的关系。管理者手中往往掌握着大量的转基因食品上市与生产流通资源，处于垄断地位。这种垄断地位能够带来高额的经济收益，即所谓的“租金”。一些转基因食品生产者与销售者为了有效维护自己的既得利益，会采取各种方式获取食品管理当局对转基因食品宽松管制。因此，针对寻租者，政府部门实施的转基因食品监管活动需要有有效的监督机制来制约，促进其决策的科学化。

2.5.3 问责制度的建立

监管“问责制度”的建立至关重要。首先，转基因食品监管部门要依法进一步明确政府加强监管的职责、落实政府加强监管的责任。其次，继续加强对各级政府关于转基因食品安全监管部门的履行职责落实情况。在发生转基因食品安全事件时，通过转基因食品追溯链条，快速锁定危险环节，明确相关责任人及相关监管机构，加强对责任的追究，实施问责制，有效保障民众的安全和利益。严格建立和执行问责制[18]，使各级政府有效自觉履行转基因食品安全监管的职责。最后，各级政府要建立更加完善的轉基因食品安全监管绩效考核机制，将转基因食品安全监管效果指标予以严格量化，并作为衡量其政绩的重要指标[19-21]。

3 结语

转基因食品领域审慎监管的实施对转基因食品风险控制有着积极意义。对转基因食品实施审慎监管时，监管机构需要就如何引导市场参与者的行为做出选择。监管机构的选择对市场参与主体来说非常关键，因为这将决定市场参与主体的市场行为选择[22]。以来，我国的农业转基因食品管理与应用和转基因加工食品强制标识的立法都一直走在其他国家的前列，虽然在执行力度与相关立法的完善程度上仍有很大的调整和提升空间，但其实不存在任何中国向美国借鉴转基因食品监管模式一说。我国转基因食品监管路线非常明确：只有充分认识转基因食品的风险性，对转基因食品实施审慎监管，才能在法治化语境下保障转基因食品的安全性，维护消费者的基本权利[23]。

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