战略性新兴产业与传统产业协同演进的理论框架与政策建议

宗 颖

（南京财经大学 国际经贸学院，江苏 南京210023）

一、引言

2008 年金融危机之后，中国制造业面临内外两方面的压力：首先，世界各国都把发展新兴产业作为经济复苏和推动经济增长的突破口。 其中，以美国为代表的发达国家努力通过重振制造业的产业政策，引导制造业回流，实现“再工业化”，新兴发展中国家利用人力成本优势大力吸引劳动密集型加工制造业入境投资。 其次，国内传统制造业经过三十多年的快速增长之后，过去依赖投资驱动和规模扩张的模式难以持续， 资源环境承载能力接近极限，急需提高增长质量和效益，实现产业的转型升级。 在此背景下，如何突破发展瓶颈、破解资源约束、促进产业结构优化升级是我国经济发展面临的重大挑战。 为促进产业结构转型升级、推动经济高效发展，中国政府提出发展“战略性新兴产业”的计划。 其后各地相继制定了本地战略性新兴产业发展规划和政策意见。 本文拟在分析已有文献的基础上，利用产业演进的基本理论，从战略性新兴产业与传统产业互动视角， 探讨产业政策的着力点，并提出相应的政策建议。

二、文献回顾

（一）战略性新兴产业的内涵

2016 年，国务院发布《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》认为战略性新兴产业是具有导向性、全局性、动态性、可持续性特征的产业。 国外学者一般将主导产业和支柱产业看作战略产业的范畴。 Porter(1980)认为新兴产业是通过包括技术创新、相对成本变动、新消费需求的出现，或者其他经济及社会演变导致某种新产品或新服务得以市场化，从而形成的产业。 有部分学者则从业务、就业增长以及范式转变视角来界定，认为新兴产业往往等同于“范式转变”，是业务和就业方面全新以及快速增长的产业领域， 典型如20 世纪初的汽车产业以及20 世纪80 年代的电脑软件产业（Blank，2008）。目前，对于战略性产业，在内涵及其具体界定方面理论界还存在诸多分歧。 刘洪昌(2011)认为，从产业特征上看其具有战略性、创新性、成长性、关联性、导向性、风险性等。 孙国民（2013）从“战略性”和“新兴” 两个方面对战略性新兴产业的内涵进行阐释，认为战略性体现的是该产业的战略重要性或战略地位，包括关系到国家安全、产业安全、关键技术突破，乃至国际竞争中该国竞争优势获取和国家战略目标实现等，是具有全局性影响的产业。

（二）战略性新兴产业的选择标准

赫希曼(1991)认为，考虑到资源的稀缺性，发展中国家在资本有限的情况下应该集中有限资本与资源，重点发展新兴产业，以此带动其他产业的发展，从而促进经济整体发展。 对于这些新兴的、有带动作用的主导产业的选择，筱原三代平(1990)提出了选择标准，即以需求收入弹性和生产率增长较快这两个指标作为标准，“筱原标准”也成为后来日本政府制定产业政策的基调。当然。也有人提出，还要考虑是否能够实现社会就业效应等。 国内早期研究承袭了关于主导产业标准的讨论，主要从持续发展基准、市场基准或需求基准、效率基准、技术进步基准、产业关联基准和竞争优势基准等方面进行探讨（关爱萍等，2002）。 刘洪昌(2011)从战略性新兴产业的特征角度出发，认为战略性新兴产业的选择应遵循国家意志、市场需求、技术创新、产业关联原则、就业吸纳能力和可持续发展等原则。

（三）战略性新兴产业特殊的发展规律与路径

王新新(2012)认为技术进步、产业结构高级化、改造传统行业是战略性新兴产业发展的动力。 岳中刚（2014）认为战略性新兴产业具有引入期、成长期、成熟期以及调整期等一系列遵循新兴技术和新兴产业发展的一般特征和规律。 马静洲等（2018）认为世界各主要发达国家都将发展战略性新兴产业作为走出金融危机、实现经济复苏的重要手段。

现有研究主要从战略性新兴产业的意义、选择原则与标准、发展规律等角度进行了分析，推动了战略性新兴产业理论深化，及相关政策的实施。 但是现在的研究文献较少涉及战略性新兴产业与传统产业互动，也没有能够从产业政策角度为二者互动提供理论支持。 因此，有效实现两者互动才能够推动产业结构转型升级，并进一步推动战略性新兴产业成为主导产业。

三、传统产业与战略性新兴产业协同演进的理论分析

从现代产业体系的演进历程来看， 产业系统是一个动态演变的系统。 产业系统的演进包括两个方面：一是从时间维度来看，表现为产业的历史形成和演变过程，即产业随时间推移所发生的演变，包括发育、成长、壮大和衰退过程，然后发生的更替。二是从空间维度来看，主要表现为在空间上的横向扩张，使新产业以新技术与新活力持续改造传统产业。

（一）战略性新兴产业发展演进规律

从时间角度看， 战略性新兴产业成长经历了从萌芽、成长到成熟的阶段，也是从幼稚产业成长为主导产业的过程。在成长过程中，与传统产业的互动既有自然演进的规律，也有政府政策推动的影响，具体来看，图1 动态地描绘了二者之间的互动关系。

第一，初始阶段。 此阶段随着新科技成果在生产领域的应用，战略性新兴产业开始萌芽。 但是作为新产业，无论在企业数量、产品种类还是市场影响力方面都处于比较弱小的状态，整个产业竞争力水平较低。 此时，处于产业主导地位的是传统优势产业，利用成熟的技术及产业链，传统优势产业处于明显的优势地位。 两类产业此时地位和实力差距较大，彼此互动也不够，呈现较为清晰的差异。

第二，融合阶段。 战略性新兴产业呈现快速增长势头，而传统产业步入衰退，二者市场竞争实力逐步平衡，协调融合也步入关键时期。 一方面，传统产业主导地位逐步丧失，产品市场份额萎缩，生产要素流失，急需进行产业升级。 另一方面，战略性新兴产业的快速发展，需要技术、资金、市场等空间，二者在要素等方面进行强烈的交换。

第三，均衡阶段。 通过上一阶段的融合发展，战略性新兴产业逐步进入成熟期，成为区域经济的主导产业，在技术、管理、市场、商业模式等方面都处于优势地位，成为经济增长的重要推动力。 通过“溢出效应”，对其他产业产生辐射和带动作用。 而传统产业此时也改造升级完成，部分传统产业在吸收新技术、采用新商业模式之后，融合转变为新兴产业的组成部分，部分产业步入衰退期之后，逐渐被淘汰。 与此同时，技术革新在产业化推动下，新的战略性新兴产业开始萌芽，下一阶段的产业循环演进在此时开始孕育。

图1 战略性新兴产业的演进

（二）战略性新兴产业与传统优势产业互动

在两者的发展过程中，必然产生互动，两者关系并不是简单的竞争、淘汰与替代关系，而是协同融合、互补互促关系（图2）。

首先，传统产业是战略性新兴产业的产生和发展基础，这在图中体现为支持融入。 任何一个新产业发展起来都需要资本、技术、劳动力以及市场，战略性新兴产业是知识、技术、资金密集型产业，发展同样需要以上要素的支持。 在战略性新兴产业的萌芽时期，由于存在多种较大不确定，其自身发展水平及产业影响力低下，投资呈现高风险、低回报特征。 此时传统产业与战略性新兴产业关联互动程度较低，而战略性新兴产业发展需要的资金来源也较为分散，政策性资金与风险投资占主导地位。 当战略性新兴产业进入快速成长期之后，在产业要素支持、产业布局密度等方面逐步上升，无论在资金需求，还是技术支持等方面都出现快速扩张，此时分散的风险投资和政策资金无法满足产业成长需要。同时，规模扩大，技术上需要相应成熟的体系，此时二者互动表现为战略性新兴产业对传统优势产业的依赖为主。 当战略性新兴产业步入成熟期之后，劳动力需求、市场空间都趋于最大，由于资源的有限性，两者在要素资源的竞争、产品市场的占有等方面会出现相互排斥的现象。 在传统产业走向衰落的情况下，新兴产业可能会对传统产业的市场和劳动力产生虹吸效应，导致后者规模上的萎缩。

其次，战略性新兴产业的技术创新为传统产业的升级改造提供了必要的推动力。 这在图中体现为改造升级。 萌芽时间，传统产业在要素占用、市场开拓方面都处于绝对优势，战略性新兴产业影响能力有限。 传统优势产业步入成熟期之后，产业规模失去扩张力并逐步萎缩，收益转向下降，从而在产业结构中的作用和影响力日趋下降。 与此同时，战略性新兴产业不断成长壮大， 技术上的优势逐步体现，并为传统产业提供技术上的支持，提高传统产业产品的质量， 从而实现传统产业的产业结构升级，新旧两类产业的关系逐步演变为相互依赖。

再次，战略性新兴产业与传统优势产业的竞争与排斥。 产业发展理论表明，任何产业的发展都必然经历初创期、成长期、成熟期以及衰退期等阶段。在战略性新兴产业处于快速成长阶段，传统优势产业也进入从成熟期向衰退期的转换关键阶段。 由于资源的有限性，二者在要素资源、产品市场、产业政策的支持等方面会出现竞争， 进而导致相互排斥。在这种情况下，市场环境与制度、产业政策就显得至关重要， 从以美国为代表的发达国家的经验看，“市场选择，政府推动”是基本特色，创造健康公平的市场竞争环境是制度前提， 加大科研支持力度，增加科研投入条件，政府引导，鼓励风险投资机构对创新性中小企业进行扶持是保障，最终实现促进创新产品的产业化是根本目的。 通过相应的环境创造和政策扶持，在产业演进转换期内，实现战略性新兴产业与传统优势产业的平稳过渡，形成新的有序产业系统结构。

图2 战略性新兴产业与传统产业的互动

四、传统产业与战略性新兴产业协同发展的产业政策建议

从产业演进视角看， 中国政府提出大力发展战略性新兴产业，是希望利用战略性新兴产业的优势，将其培育成为新兴主导产业， 推动产业结构升级转型，实现经济从高速增长向高质量增长转变。但是战略性新兴产业的培育与发展， 需要处理好与传统优势产业之间关系，通过合理的制度与政策，实现二者之间的协同融合、 互补互促， 避免简单的竞争和替代，才可以顺利有效地实现产业的升级换代。

（一）遵循产业发展规律，建立协同发展机制

产业发展规律和经济发展水平决定了中国战略性新兴产业发展必须处理好与传统优势产业的关系。作为发展中国家，目前中国的战略性新兴产业是在工业化尚未成熟的情况下培育起来的，传统产业作为现行国民经济的支柱，是经济稳定发展的基础，战略性新兴产业发展离不开稳定的外部经济条件，也离不开传统产业的支持。同时，作为新科技的代表，战略性新兴产业可以通过新知识、新技术、新成果对传统产业进行渗透，有效实现传统产业的转型升级。

作为战略性新兴产业，在发展中还存在诸多不确定因素，充分发挥市场的作用，通过企业的良性竞争，才能发现市场机会并深层挖掘产业未来的创新点。 相反，如果由政府选择，可能出现重复建设等问题。 因此，“市场竞争为主，政府引导为辅”的政策选择是建立战略性新兴产业和传统优势产业协调发展必须遵循的原则。 政府在产业发展过程中的作用在于，遵循产业发展规律，重点解决产业布局，消除地方经济壁垒，构建符合地方产业实际的重点产业发展领域。 加强规划、协调和引导，统筹规划战略性新兴产业与传统产业发展的衔接和配套，创造良好的竞争环境，通过相应的政策调动企业自主创新的积极性， 引导战略性新兴产业与传统产业在资金、技术、市场等方面进行有效互动，鼓励有创新意识的企业积极参与到企业创新活动中去，从而推动二者的融合发展。

（二）健全产业创新制度，完善政策支持体系

目前， 我国部分技术如5G 等已经处于世界领先水平，但是总体看，大部分关键技术与发达国家相比仍然较为落后，核心技术的研发与成果转化成为战略性新兴产业发展的障碍，也是传统产业升级的瓶颈。 考虑到战略性新兴产业成长过程中在技术创新方面面临高风险、高投入，单个企业基于成本收益原因，往往缺少创新动力和能力，因此健全创业创新制度，完善政策支持体系显得尤为重要。 首先，打造激励企业技术创新的良好社会环境。 以体制机制改革为突破，为战略性新兴产业发展提供较为全面的制度保障，制定合理的产业规划，深化技术创新的全球竞争与合作，推动以重大技术突破为基础的产融结合发展模式，完善激励企业技术创新的引导性政策，加速企业提升技术创新能力。 其次，完善产业政策配套实施细则。 通过制定与完善产业配套政策实施细则，针对国内七大战略性新兴产业现阶段多数细分产业尚处于产业发展初期的状况，降低中小企业进入市场壁垒， 搭建企业合作联盟，确保战略性新兴产业与传统产业的顺利融合。

（三）制定合理金融政策，提供必要的金融服务

在战略性新兴产业发展过程中，资金支持是基础。 制定合理的金融政策，是战略性新兴产业发展不可或缺的一环。 金融体系能够提供集结资源并向企业分配资源的机制，而决定这种机制运行效率的因素中，金融政策的作用首当其冲。 战略性新兴产业代表的先进科技成果要想有效进入市场，需要金融杠杆的支持。 但是作为新兴产业，所特有的技术密集、 资金密集特点以及未来盈利的不确定性，导致传统金融不可能作为主要资金供应者，创业投资由于自身特点，是战略性新兴产业较为合适的资金支持者。 首先，完善创业投资发展的制度和环境建设。 制定合理的政策法规，修订和完善合伙企业法、私募基金投资法，出台相关实施细则。 要加快社会信用体系建设，制定和完善创业投资规章制度等有关文件的规范性指引，保护投资者权益。 其次，针对不同产业发展对象，优化投资结构，鼓励大规模产业基金进入生物医药、高端装备制造等产业，利用自身传统产业优势与经验，实现与新产业的技术资金融合。 对于数字创意、互联网等产业，鼓励各类具有风险承受力与投资经验的机构和个人进入创业投资市场，扩大资金来源。 第三，加强监管，规避风险。 创业投资属于金融范畴，基于金融行业的特殊性，加强监管是金融行业发展的前提，通过完善相应的监管法规，加强窗口指导，才能有效防范风险，同时推动行业的健康发展。

（四）完善财政税收政策，积极扶持新兴产业成长

我国的新兴产业无论从规模、产值还是产业内部结构来看，与发达国家相比都有较大差距，根据产业发展理论， 对幼稚产业的扶持具有相对合理性。 首先，从基础研发方面给予财政支持，发挥财政支出的杠杆作用，对产业发展前沿性、关键性和共性基础研究提供支持。 特别是在企业战略性新兴产业技术研发或科技成果转化方面，鼓励战略新兴产业突破关键技术，抢占科技制高点。 其次，完善税收激励政策。 在企业研发过程中，允许企业提高研发费用的扣除比例，鼓励企业加大对新技术的研发投入力度。 在科技成果转化环节，允许采用固定资产加速折旧法，以降低企业负担。 再次，完善政府采购政策，刺激需求，培育市场。 借鉴国外经验，可以对特定领域和产品的政府采购实行配额管理，出台国家标准， 规定战略性新兴产业产品采购比例额度，通过政府引领来拉动社会消费，扩大战略性新兴产业的市场份额，从而推动企业快速扩张。

（五）“政用产学研”一体化，搭建开放创新平台

随着信息技术的发展和创新形态的演变，政府在开放创新平台搭建和政策引导中的作用以及用户在创新进程中的主体地位进一步凸显。 “政用产学研”是对产学研结合的深化，也是战略性新兴产业发展所强调的生产、学习、科学研究、实践运用系统的有效合作途径。 首先，由政府牵头推动开放创新平台搭建并出台相关政策来推动一体化发展，通过政策保障，促进产学研合作向战略性新兴产业发展应用方向转化，政府可以通过先期投入财政引导资金，吸引传统优势企业和社会资金设立专项合作基金，以产学研合作机制培育战略性新兴产业。 其次，鼓励企业作为主导，建立以科技项目为龙头的项目联盟，邀请科研机构与高校共同参与，以实现重大科技成果的产业化为目标， 共同进行技术攻关，同时也为技术转移提供便利。 第三，吸引高校参与创新平台建设，根据产业发展需求培养创新型人才，以适应社会经济发展的需求；支持高等院校建立自己的研发基地或大学科技园，为战略性新兴产业的企业发展提供技术支撑等。