西藏巩固脱贫攻坚成果路径探析——基于率先脱贫县市的有益实践

多庆 方晓玲

(西藏自治区社会科学院农村经济研究所，西藏 拉萨 850000)

自脱贫攻坚战打响以来，西藏坚持以习近平总书记关于扶贫工作和“治边稳藏”重要论述[1]为思想指导，将脱贫攻坚作为统揽西藏农牧区经济社会发展全局的头等大事和第一民生工程来抓。经过四年不懈努力，西藏脱贫攻坚工作取得重大决定性进展[2]。2019年底，西藏自治区宣布最后19个县(区)退出贫困县(区)[3]，标志着西藏绝对贫困基本消除，全域实现整体脱贫[4]。期间，西藏连续三年在全国脱贫攻坚考核中被评为“综合评价好”的省区之一[5]。2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，西藏深入领会习近平总书记关于统筹推进疫情防控和经济社会发展的一系列重要指示精神，在抓好常态化疫情防控的基础上，有力有序推进复工复产及巩固脱贫攻坚成果工作，为西藏在我国现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫、与全国一道进入全面小康社会，奠定了扎实基础[6]。当前，只有做好脱贫攻坚成果的巩固工作[7]，筑牢全面小康社会的根基，才能无缝衔接西藏“乡村振兴”战略的实施，为西藏乡村的全面振兴打牢基础。

一、西藏率先脱贫县市巩固脱贫攻坚成果的积极探索

为全面了解2019年前率先脱贫的部分市(地)、县(区)在巩固提升脱贫攻坚成果方面的积极探索，课题组以拉萨市、山南市、日喀则市、林芝市的部分县乡为调查点，以入户观察、结构性访谈、开放式座谈等方式开展实地调查，调查对象包括市县乡的分管领导、一般干部、村两委班子、村民等。从调查结果来看，西藏2019年前率先脱贫市(地)、县(区)巩固提升脱贫攻坚成果的有益做法，主要集中在健全决策部署长效机制、补齐乡村基础建设短板、建立监督检查机制、构建党建同抓机制、推动扶贫产业发展、促进乡村专业合作社发展，以及强化地方产业及合作社与脱贫人口的利益联结机制等方面(见图1)。

图1:西藏率先脱贫县市巩固脱贫攻坚成果做法归纳图

以决策部署保障长效机制。率先脱贫的市(地)、县(区)按照中央要求和自治区决策部署，紧密结合各自实际，普遍出台了巩固提升脱贫成效三年行动实施方案，明确主要政策措施，构建长效制度保障。如拉萨市2018年在率先实现整体脱贫的基础上，从监测预警、产业全覆盖、政策保障、贫困群众素质提升、党建促脱贫和投入保障等六个方面，建立了稳定脱贫的长效机制，用以巩固提升脱贫成效(1)拉萨市脱贫攻坚专题实地调研，2019年12月。。

把产业发展作为巩固脱贫攻坚成果的核心措施。把产业作为解决巩固提升脱贫攻坚成果“钱袋子”问题的核心措施[8]，是来自于脱贫攻坚战的经验延续。如林芝市将乡村旅游产业的发展作为巩固提升脱贫攻坚成果的重要抓手，不断促进旅游扶贫富民的实际成效。2018年1—5月，林芝市参与旅游服务的农牧民群众达1358户8207人次，实现收入6397.35万元(2)林芝市脱贫攻坚专题实地调研，2019年11月。，户均增收4.71万元，人均增收7795元，旅游扶贫收益显著；日喀则市根据县(区)之间资源配置不均、经济发展不平衡等实际情况，坚持优势互补、互利共赢原则，充分发挥各县(区)资源潜力和比较优势，整合区域资源，打破行政区划限制，以产业合作为抓手，以互利互惠、合作共赢为目标，实施东西部合作发展“飞地经济”，有效促进了日喀则市内各类园区资源配置的优化和项目布局的合理化，形成了全市一盘棋的整体产业分布格局(3)日喀则市脱贫攻坚专题实地调研，2019年11月。；日喀则市亚东县在以产业发展巩固提升脱贫攻坚成果过程中，采取“三步走”战略，产业发展初期政府加大扶持力度，包着走，产业发展得到稳定后，牵着走，产业形成规模后，自己走，努力打牢群众致富的产业基础(4)日喀则市亚东县脱贫攻坚专题实地调研，2019年11月。。

为确保产业发展与农牧民群众的增收的直接关联，率先脱贫各市(地)、县(区)普遍注重发展合作组织加强协同力量，并通过强化利益联结机制确保农牧民群众在专合组织发展中获益，积极壮大农民专合组织、扶持龙头企业的同时，为农户和市场之间构架利益桥梁。如日喀则市把发展农牧民专合组织，作为农牧民群众尤其是贫困群众稳定致富、稳定就业的重要平台，在全市2775家农牧民专合组织中，以优惠政策成功吸纳21.7万群众入股合作社，其中贫困户、边缘户群众13.28万人(5)日喀则市脱贫攻坚专题实地调研，2019年11月。，鼓励贫困户、边缘户群众将生产要素及惠民资金、产业扶贫资金入股合作社，推进资源变资产、资金变股金、农民变股民，实现建一个组织、兴一项产业、活一地经济、富一方群众。

以利益联结机制确保产业项目与贫困群众的利益产生直接或间接的关系，保障后续增收方面，很多率先脱贫市(地)、县(区)也展开了积极探索。如山南市乃东区制定脱贫攻坚产业项目利益分配规定，在不同项目区域执行不同分配标准，分红给项目受益区扶贫对象(6)山南市乃东区脱贫攻坚专题实地调研，2019年12月。；林芝市米林县把适于产业滚动发展、利于长期保持收益稳定增长的商品房、客栈、商铺等商业投资产业作为异地扶贫开发项目，建立相应利益联结机制，规定效益资金的40%用于无劳动力建档立卡户的定向补助，对享受定向补助的建档立卡户实行动态管理，适时调整补助执行期(7)林芝市米林县脱贫攻坚专题实地调研，2019年11月。。产业布局、合作组织、农牧民群众之间的利益联结机制，不仅体现在分红分利方面，也体现在紧靠产业促进培训稳定就业等方面。如拉萨市根据自身周边城乡结合部的产业分布以及农牧民的就业需求，把提高技能培训的实用性、促进培训就业规范化作为工作重心，仅2019年上半年就使用培训资金300.85万元，举办了养殖、汽车驾驶、装载机和挖掘机操作、烹饪、民族歌舞、民族手工艺、SYB创业等培训项目，并衔接好春季、夏季精准扶贫暨农牧区劳动力转移就业促增收大型专场招聘会，使农牧民群众的就业增收与区域产业发展紧密结合(8)拉萨市脱贫攻坚专题实地调研，2019年12月。。

从率先脱贫市(地)、县(区)的巩固提升工作看，还有一个普遍做法就是党建同抓，以党建促监督检查杜绝虚假脱贫，以党建促民主协商补基础短板。如林芝市米林县在推进66个贫困村巩固提升工程中，紧紧围绕“党建带扶贫、扶贫促党建”主题活动，紧扣贫困村突出问题，结合乡村振兴战略，坚持把提升基层公共服务水平作为巩固脱贫攻坚成果的硬任务，全力推进基础设施和基本公共服务提档升级，同时在基层党建活动中坚持把乡风文明建设作为激发贫困群众内生动力的重要抓手，扶志与扶智相结合，正向激励与反向约束并重，有力提升贫困群众脱贫致富奔小康的积极性、主动性、创造性(9)林芝市米林县脱贫攻坚专题实地调研，2019年11月。。基层党建促进监督检查方面，山南市组织2300余名市县乡村干部直插基层一线、深入农户，通过与村“两委”班子座谈、走访群众、实地查看、查阅资料等多种方式，全面核查脱贫成效；同时，组织专项调研组，按照乡镇全覆盖、每个乡镇抽查地处偏远或条件较差的2个村(居)、每个村(居)抽查10%以上脱贫户的要求，不打招呼、直接入户，深入调研脱贫成效，切实落实对建档立卡已脱贫对象防止返贫“回头看”各项工作(10)山南市脱贫攻坚专题实地调研，2019年12月。。

二、西藏巩固脱贫攻坚成果面临的挑战

西藏作为全国唯一的省级集中连片特殊贫困地区、全国深度贫困地区“三区三州”之首，能在短短数年内取得脱贫攻坚战的阶段性胜利，实属不易。在党中央的关怀、各兄弟省市的帮扶，以及西藏各族人民的共同努力下，西藏贫困县(区)的经济社会各方面得到改善，为后续发展奠定了良好基础，在脱贫攻坚过程中不少县乡政府逐渐探索出一套本地适用的科学治理办法，乡村党组织凝聚力、战斗力明显增强。但西藏脱贫攻坚战毕竟时间短、条件差、任务重，遗留部分薄弱环节在所难免。西藏巩固脱贫攻坚成果的挑战，有来自西藏地理环境的条件限制，有来自生态环境保护的压力，也有来自防止脱贫人口重返贫困的具体困难，这些困难与挑战既是西藏巩固脱贫攻坚成果的重点所在，也是无缝衔接“乡村振兴”战略的难点所在。

一是实现脱贫“摘帽”后的边缘户极易返贫，这个群体数量较大，收入不稳，徘徊在贫困与脱贫的边缘线上。在脱贫攻坚时期，这些边缘户得到的帮扶远远少于贫困户，虽然收入水平处于贫困线之上，但高出贫困线的部分其实十分有限。如果在巩固脱贫攻坚成果阶段，不对这部分人群采取针对性的帮扶措施，不对之加强监测、及时发现、提前干预，他们很容易成为新的贫困户。

二是脱贫“硬指标”虽完成，“软实力”仍需进一步提升。从已脱贫乡村看，“两不愁三保障”已经基本实现，这是脱贫攻坚战的硬性指标，但细观其间可以发现“不愁吃”“不愁穿”得到基本解决的基础上，义务教育、基本医疗、住房安全等方面的保障还存在不少需要巩固提升的地方[9]。农牧区基础教育条件、基本医疗卫生条件的改善不是一朝一夕的事，硬件教育配套设施、乡村教师队伍，以及乡村医疗硬件配套、乡村医疗卫生队伍等的完善都需要一个过程，这些软实力在脱贫攻坚战中有所提升，但离全面建成小康社会，尤其是乡村全面振兴的要求，仍存在不少差距。

三是基础设施建设的“最后一公里”还需进一步延伸。西藏脱贫攻坚战难于其他省区，其中最重要的原因之一就是自然环境的限制以及由此带来的基础设施建设困难。也正因如此，历年的西藏政府工作报告一直强调要做好基础设施建设工作，2020年仍要进一步加强西藏基础设施建设，推进那曲至拉萨、昌都至加卡高等级公路建成通车，加快建设S5快速通道、沿边公路网等[10]。相比全区的基础设施建设水平，一些自然环境恶劣、地理位置偏远的贫困县(区)的基础设施建设水平相对更低，道路交通、饮水安全、电力、通讯设施等更跟不上经济社会发展的现实需求。

四是如何让农牧民群众持续稳定增收仍是巩固脱贫攻坚成果的难点。按照中央第六次西藏工作座谈会确定的到2020年城乡居民人均可支配收入“接近全国平均水平”的目标要求，如将“接近”理解为全国平均水平的85%，则西藏农牧民收入增速每年需要高出全国平均增速4个百分点[11]，但根据最近10年的统计情况分析，西藏农牧民收入增速高于全国平均增速最好的年份也只有3.1个百分点。因此，西藏农牧民增收增速仍是有待破解的难题。

五是如何将脱贫攻坚、巩固脱贫攻坚成果与“乡村振兴”战略紧密衔接，仍需进一步探索。党中央提出的“乡村振兴”战略，旨在实现我国乡村地区的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，是一种包含“五位一体”总体布局的全面振兴。这几个方面在西藏脱贫攻坚战中得到提升的程度各不相同，乡村人才、文化、生态、组织等方面的发展较为欠缺，特别是乡村教育和乡村就医的现有质量与乡村振兴的基本要求存在差距，即使是比较于自身基础已经发展较好的农牧业产业，也仍存在产业基础薄弱、组织化程度低、经营单元小、发展层次低、产业化程度不高等现实。对已经脱贫摘帽的贫困村，如何谋划好乡村振兴长远发展规划，使产业持续振兴、村居生态宜居、乡村治理有效，让农牧民群众在今后的发展道路上走得更坚定，步子迈得更扎实，仍需要进一步深入研究。

三、西藏巩固脱贫攻坚成果路径分析

习近平总书记2020年3月6日出席决战决胜脱贫攻坚座谈会发表重要讲话时强调，到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现，对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程[12]。西藏脱贫攻坚战取得阶段性胜利，以较高的满意度答卷兑现了承诺[13]，但接下来的巩固任务仍然艰巨，脱贫不止于摘帽，不返贫才能确保脱贫质量和成色。通过调研，课题组认为目前西藏脱贫最大的风险在于根基不牢、自身造血功能不强，遇到一些突发因素影响极易返贫。如2020年上半年受新冠疫情影响，一些自身发展能力欠缺的扶贫产业面临了诸多资金、销售、人才等方面的问题，只有在优惠政策继续、帮扶措施不断的环境下才能度过难关。因此，西藏巩固脱贫攻坚成果，首先要在“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”[14]上下功夫，把以往好的制度、经验做法坚定执行下去，坚持主要政策措施不松劲，持续“造血”推动[15]；同时，加快建立防止返贫监测和帮扶机制，加强监测关怀，提前做好针对性帮扶指导，让脱贫群众稳得住、能致富。

(一)坚持产业发展与多样化就业培训相结合，促就业稳增收

坚持农牧业产业化发展方向，是县域经济大局中的重要环节，是巩固脱贫攻坚成果的重要举措，也是对接乡村振兴中产业振兴的基础[16]。要依托特色农牧业，带动小农牧户对接大市场，充分挖掘各县乡独特的自然或文化资源，推动乡村农牧产业与文旅产业的融合发展，保护并有效利用良好的生态优势资源，推进绿色生态产业发展并提质增效[17]。注重在边境地区以边境口岸城镇群[18]为中心，发展边境旅游；在县域经济大局中以产业经济为轴心促进城乡一体化[19]。对已经形成一定发展基础的产业，注重技术、信息、资金等方面的扶持，引导提质增效，对发展基础尚未稳定的产业，帮助精准定位发展方向、谋划发展策略[20]。确保农牧业产业化的发展在巩固脱贫攻坚成果中发挥基础性作用，还要注重地方产业与当地农牧民的利益联结机制，使地方产业在吸纳就业、促进增收方面发挥实质性作用。产业发展与多样化就业培训的结合，要重点关注已脱贫的原有贫困户和边缘户，所开展的技能培训要结合当地的产业发展实际，才能促进这部分群体用劳务协作方式参与到地方产业发展中；培训方式方面，应突出多元化技能培训以应对多元化工种需求[21]。

(二)构建政策保障机制防护网，确保制度倾斜落实到位

政策保障机制的构建，面向的是西藏农牧区经济、社会、文化、生态等多方面的事业，要以政策集群的视角来看待这个问题，并通过一个统一平台，将政策涉及对象、对象基本信息及其动态变化等纳入一个集中管理的数据库。政策保障机制既要有一般农牧民群众的基本数据，更要关注巩固脱贫攻坚成果工作中的重点对象，如重点针对农村低保对象和扶贫对象的情况清查，通过这两类群体的信息对比，清晰地呈现西藏乡村人口中处于社会底层群体的现状及其动态。从现有的政策看，构建政策保障机制主要包含“双创”优惠政策、生态补偿政策、教育扶贫政策、健康扶贫政策、低保兜底保障政策、特困救助政策以及临时救助制度等(见图2)。

图2：西藏巩固脱贫攻坚成果的政策保障机制防护网

(三)提升公共服务供给，推动农牧区教育和医疗卫生服务均衡发展

教育和医疗卫生服务是乡村振兴的两大基本条件，也是西藏农牧区巩固脱贫攻坚成果的两大长期任务。农牧区教育均衡发展方面，要进一步加快农村义务教育薄弱学校改造和义务教育学校标准化工程建设进程，持续“强师提质”，加强教师队伍建设，不断充实并优化乡村教师队伍结构，逐步提高县乡教师工资待遇，稳定县乡教师队伍，进一步提高教育教学水平；在逐步提升乡村教育整体性发展的同时，以城乡一体化为目标，促成全区义务教育由基本均衡向优质均衡发展；从终身教育、职业教育等多角度看待农牧区教育的改革与发展，不断创新教育方式、扩大教育范围，如驻村工作队可定期开办农牧民夜校，宣传保障性政策体系和法治观念，引导群众树立自我发展意识以及积极参与乡村治理的主体性意识[22]。推动医疗卫生服务均衡发展方面，要着力于全面加强县乡村三级卫生机构的服务能力，深入开展乡镇卫生院达标建设，着力改善乡镇卫生院医疗条件，配齐各类医疗设备，提升乡镇卫生院医疗服务能力和水平；加大科技力量在农牧区医疗卫生领域的保障力度，进一步提高乡村两级医疗保障能力，融合医疗养老服务，拓展乡镇卫生院和村卫生计生室的增值服务空间；加强乡村医生队伍建设，实施“健康暖心——乡村医生健康扶贫公益项目”，不断充实优化人员队伍结构，逐步提高乡村医生工资待遇，稳定乡村医生队伍；继续实行就医便民惠民政策，为群众提供更加便捷的医疗服务[21]。

(四)提升农牧区基础设施建设，确保脱贫不返贫的强力支撑

农业农村基础设施是乡村振兴总体任务的强力支撑，是实现农业强、农村美、农民富的重大抓手[23]。没有完善的基础设施建设，农牧区产业聚集发展就缺乏基本要素；没有完善的基础设施建设，美丽乡村就会失去本质意义上的建设平台；没有完善的基础设施建设，乡村治理现代化将失去延伸能力和后盾支持；没有完善的基础设施建设，广大农牧民也将缺少生活富裕的动力来源。因此，考量西藏农牧区基础设施建设问题，不仅仅是巩固脱贫攻坚成果的基本要求，也是与现代农牧业发展需求匹配、满足农牧民群众美好生活需要以及全面实现农业农村现代化，必须要补齐的短板。从西藏农牧区现有基础设施建设情况看，构建基础设施支撑体系主要包括农牧区道路建设、灌溉设施、安全饮水、能源建设、通讯保障、住房保障以及农村综合环境整治等方面(见图3)。

图3：西藏巩固脱贫攻坚成果的基础设施支撑网

(五)加强村居“两委”班子建设，培养乡村振兴的领头雁队伍

切实加强贫困村“两委”班子建设，巩固村居“两委”班子成员100%是党员的成果，优先把村“两委”班子培养成带头人，把组织优势和能人带动优势有机结合起来，进一步发挥基层党组织在深度贫困地区脱贫攻坚中的战斗堡垒作用[24]。持续发挥驻村工作队的作用。全面实施乡镇干部、第一书记、驻村工作队与贫困地区建档立卡贫困户结对帮扶机制，强化驻村工作与巩固提升脱贫成果的精准对接，协助当地党委、政府破瓶颈、建机制、促增收。村居“两委”班子建设，以乡村振兴对领头雁队伍的要求为目标，在发展产业经济中促进党建工作，在促进农牧民群众增收工作中完善党建机制，在增强集体经济实力的实践中强化基层党组织的领导能力。通过集体经济的扶持培育，使每一个有条件的村集体经济年收入至少达5万元以上，增强村级财政的实力，让村居“两委”有钱办事、有章理事，确保乡村治理体系及治理能力现代化的顺利实施。村居“两委”班子是巩固脱贫攻坚成果工作的领导核心，是乡村振兴事业的领导核心，在领导经济发展的同时，带动精神文明建设，实现双轮驱动[25]。特别针对目前很多农牧区婚丧嫁娶大操大办、铺张浪费和讲排场搞攀比等不良现象，进一步加大乡风文明建设的宣传引导，把一些约束性强的具体措施写入村规民约，进一步破除陈规陋习，不让一户老百姓因陈规陋习回到贫困。