地方党内法规实施后评估指标体系的构建

朱璇　黄大熹

〔摘要〕 地方党内法规实施之后的评估指标体系是地方党内法规实施后评估机制的核心要义，是提升地方党内法规体系建设科学化水平的有力推手。为满足理论研究的需要，解决制度供给不足及实践层面的短板问题，应基于立法后评估的基本理论，遵循凸显党内法规特质、融入地方元素、以效果评价为主的设计逻辑，围绕“文本—行动—观念”的基本框架，建构一个由法理标准、价值标准、规范标准、实践标准4项一级指标、9项二级指标、44项三级指标组成的地方党内法规实施之后的评估指标体系。

〔关键词〕 地方党内法规，评估指标体系，法理标准，价值标准，规范标准，实践标准

〔中图分类号〕D26    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）04-0034-10

全面从严治党、依规治党是党在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下加强管党治党的时代最强音，它们均以完善的党内法规体系作为必要前提，而地方党内法规建设在党内法规体系中发挥了补充性与从属性的作用，作为地方党内法规建设进行自我审视的“正衣镜”，地方党内法规实施后评估制度对地方党内法规质量以及实施效果进行严格检验，是加强地方党内法规建设不可或缺的重要一环。完善的地方党内法规实施后评估制度不仅需要明确的评估主体，科学的评估流程，更需要合理的评估指标体系，它实质上是地方党内法规实施后评估机制的核心要义。科学完备的地方党内法规实施后评估指标体系的构建不仅有利于提升地方党内法规质量和实施效果，还有利于优化地方党内法规实施后的评估机制，发挥其在中国特色社会主义法治体系中的功能，这意味着地方党内法规实施后评估指标体系不仅要遵循立法后评估的理论要求，而且要符合地方党内法规自身的特殊规律。鉴于此，本文对地方党内法规实施后评估指标体系进行初步探讨，以期抛砖引玉，推进学术界与实务界对此问题的深入研究，促进地方党内法规质量与实施效果的提升，以此引导党内法规建设工作向党内治理法治化方向发展。

地方党内法规是指省、自治区、直辖市党委，在依据《中国共产党党内法规制定条例》，遵循党中央的统一领导、党内法规体系一体性的要求下，结合地方实际情况制定的专门规章制度。地方党内法规实施后评估，又被称为“地方立规回头看”“地方党内法规实施评估”“地方党内法规评估”“地方党内法规质量评估”等，其名称变化不一，然而其实质是一致的。依据立法后评估基本理论，设定立法后评估指标时“既要关注价值判断，又要关注事实判断;既要有应然标准，又要有实然标准;既要有形式标准，又要有实质标准;其评估内容既涉及法律文本的质量，还关乎法律本身的价值取向及法律实施后的实际效果” 〔1 〕。对于地方党内法规而言，亦不例外。地方党内法规实施后评估指标体系即是指地方党内法规实施后，由相关评估主体依照规定程序，对现行有效的地方党内法规文本质量、立规价值、实施效果等进行评估时所依据的客观评价指标。不同于其他评估指标体系的构建，地方党内法规实施后评估指标体系并非既定的价值标准，也非简单的理论推导，而是要以地方党内法规建设实践为切入点，严格遵循地方党内法规建设的理念及基本原则，是理论价值与实践事实相互交融的动态过程。因此，其不仅是涉及事实与价值互动的重要议题，而且是提升地方党内法规体系建设科学化水平的有力推手。

一、评估指标体系构建的必要性

当前我国已初步建构起党内法规体系，党内法治建设基本实现了“有规可依”，但是，我们必须正视，相较于中央党内法规而言，目前学术界关于地方党内法规实施后评估机制的理论研究还较为薄弱，难以为评估工作提供强有力的理论支撑。与此同时，关于地方党内法规实施后评估机制的制度供给又不足，不仅无法为地方党内法规建设实践提供制度支撑，而且难以适应全面推进从严治党、依规治党的新时代要求。

（一）理论研究的必然需求

尽管目前国内学术界对党内法规的性质和定位还未形成统一的标准，但无论党内法规是属于“软法”还是“硬法”，都应追求良法善治的目标，良法善治是党内法规的价值追求，且具备可操作性和实效性，而地方党内法规实施后评估指标体系正是科学考量地方党内法规质量和实施效果的重要准则。目前国内学界对地方党内法规实施后评估指标体系进行了初步探讨，具有代表性的有“七指标式”和“三指标式”。伊士国、郭康结合党内法规自身特色和实际情况，构建包括必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性七项指标的党内法规实施后评估指标体系 〔2 〕。李福林则运用立法后评估的基本理论与实践经验，确立了包括合法性、合宪性、合理性、协调性、规范性、可操作性、实效性的体系化的党内法规评估标准 〔3 〕。可见，学界关于地方党内法规实施后评估指标体系的研究基础还较为薄弱，不仅不利于地方党内法规实施后评估制度的发展，而且无法为地方党内法规实施后评估实践奠定坚实的理论基础。

有部分学者持有一种观点，在他们看来，党内法规的备案审查机制实质上已经对党内法规的政治性、合法性、合理性、规范性进行了考查，如若再对党内法规进行实施后评估，难免有重复评估之嫌。“备案审查制度旨在对党内法规和党内规范性文件是否符合宪法、法律以及党章等要求进行审查” 〔4 〕，属于立规前预期，是党内法规实施后所期望达到的目标，但是立规前预期并不等于立规实践，实践中党内法规实施情况究竟如何，还需通过实施后评估来进行考量，二者之间并不存在重复评估。一方面，相较于立法后评估理论的成熟而言，地方党内法规实施后评估起步较晚，制定较早的党内法规并没有经过严格的党内法规审查以及立规前评估的阶段，与国家法律及其他党内法规可能存在矛盾或者冲突之处，亦或是党内法规在备案时并没有问题，但经过一段时期后可能存在问题，这就需要地方党内法规实施后评估机制来进行检测和辨别。另一方面，实践中地方党内法规的备案审查工作存在“重备轻审”的情形，“一些党规未能依照《党内法规和規范性文件备案规定》进行备案审查，使党内法规存在违法违规的隐患” 〔5 〕98，这就更加需要通过实施后评估机制来消除隐患，凸显了构建地方党内法规实施后评估指标体系的迫切性与必要性。

（二）制度建设的具体需要

纵观整个党内法规体系，目前并未有专门的实施后评估方面的中央党内法规，地方中也仅有四川省委制定了《省委党内法规实施评估办法（试行）》。关于党内法规实施评估的相关条文规定散见于《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《规划》）、新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）及《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《规定》）中，但这些规定偏于原则性、抽象性，缺乏可操作性，实践中难以运用。具体而言：

首先，《规划》与《条例》对党内法规实施后评估指标的立法欠缺。《规划》中明确规定：“制定完善党内法规备案审查、实施评估等方面的法规制度。”《条例》第三十六条也规定：“对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”《规划》与《条例》中均仅有一项条文提到党内法规实施评估，对于如何评估、评估主体、评估方式、评估指标、评估程序、评估结果等均未提及，表明党内法规实施后评估的制度供给还不够完善，影响了地方党内法规对评估问题的制度化规范，使得地方党委因缺乏相应法规而无法开展评估工作。

其次，《规定》对党内法规实施后评估指标的立法不足。《规定》第十五条规定：“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，并明确规定了评估工作要制定年度计划，确定了实施评估的党内法规范围，专项评估和一揽子评估的评估方式，评估程序上还规定了评估结束后应当形成评估报告，然而对具体的评估指标却未提及，导致地方党内法规评估工作缺乏统一的标准，使得评估往往流于形式，背离了评估机制的设立初衷，无法发挥其功能价值。因此，亟需构建科学的地方党内法规实施后评估指标体系，以保障评估工作的有序进行。

（三）实践层面的现实要求

目前，我国已初步建立上下贯通、统筹推进、系统科学的党内法规体系，但与中央相比，地方党内法规囿于立规空间受限，建设规划又相对滞后，所以其无论是在建设体制还是运行机制方面均存在明显短板，主要体现为以下两方面：

第一，地方党内法规的制定工作存在不足。主要表现为以下几方面：一是地方党内法规体系结构不平衡。地方党内法规的制定缺乏科学、全面的规划与统筹，造成其体系结构不完整，党的组织、监督保障法规相对较多，而领导、自身法规建设相对不足。虽然这与党内法规的性质有关，但也从侧面反映出地方党内法规建设实际情况与贯彻落实党的十九大精神要求之间还存有一定的差距。二是程序性党内法规尚欠缺。长期以来在“重实体轻程序”的发展模式下，实体性党规与程序性党规发展失衡，这种路径依赖不断地消解党内法规的执行成效。程序性党规的欠缺，导致实体性党规难以有序运行，与此同时，实体性党规出台后，相应的程序性党规没有及时颁布，亦严重影响地方党内法规的实施效果。三是配套衔接不完善。一些基础性中央党内法规尚未制定，配套性地方党内法规也就无所依从。如党领导群团的工作还没有制定相应的基础性党内法规;此外，部分地方党内法规的规定较笼统，定位模糊、对先行先试的探索不够明确，少数法规还停留在倡导性层面，可操作性较低，更有一些法规之间“存在不衔接、不配套、不协调等碎片化和离心力问题” 〔6 〕，这都增加了党内法规的实施难度，导致地方党内法规实施出现偏差。

第二，地方党内法规的实施效果还不尽如人意。根据中国人民大学的一项调查显示，2017年人们对党内法规完善性的好评率为70.4%，而对党内法规执行力的好评率只有57.7% 〔7 〕。相较于党内法规完善性而言，党内法规的执行力还有待提高，而地方党委在推进党内法规执行工作中，仍然存在“上热中温下冷”“先紧后松、上紧下松、外紧内松”等现象，出现虚置执行、象征性执行、选择性执行、机械性执行 〔8 〕等执行不力现象。鉴于此，建立科学的地方党内法规实施后评估指标体系，可以及时评估地方党内法规的实际成效，掌握具体实施情况，并据此提出相应的改进措施，切实增强地方党内法规的执行力。

二、评估指标体系的顶层设计

为满足理论研究的需要，解决上述制度供给不足及实践中出现的问题，就必须要构建以评估为内核的地方党内法规监督保障机制，对现有的党内法规进行系统评估，在此现实要求下，需对地方党内法规实施后评估指标体系进行合理的顶层设计，建立多元化的评估标准。

（一）设计逻辑

地方党内法规实施后评估指标体系的设立必须遵循顶层设计的逻辑而展开，即围绕《规划》《条例》《规定》等来设计，与此同时，在设置过程中还需注意以下几点：

1.凸显党内法规特质的指标体系设计

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规是我国特有的一类法律形态，从基本属性上而言，它兼具党性和法律性的双重属性，因此，对地方党内法规实施后的评估势必要体现这一双重属性。首先，党规姓“党”，具有鲜明的政治性，必然有着与生俱来的红色基因。 因此，对地方党内法规的政治性评估成为其实施后评估的首要任务，政治性是实施后评估的首要属性也是正当属性。其次，党规姓“法”，它在价值理念和外在形式上均要滿足“法”的基本要件，体现鲜明的法律特征，因此，设置评估指标体系既要体现普遍、公开、可行等价值理念，又要体现法的技术性、逻辑性、体系性等外在特征。最后，党内法规在调整范围上具有“溢出性” 〔9 〕，党内法规的实施不仅在党内产生规范效应，亦会在党外产生一定的社会效应。因此，建立地方党内法规实施后评估指标体系，还需对地方党内法规产生的社会与经济效益予以考量。

2.融入地方元素的指标体系设计

首先，党内法规已深深镶嵌于既有的社会制度和社会文化之中，它们既建构了党内法规，同时也受党内法规的规范所建构，而在党内法规中地方党内法规所占比重较大，截至2018年8月底，现行有效的党内法规约4200部，其中地方党内法规约为3700部，占比90% 〔10 〕。从实质上来说，地方党内法规建设的主要任务就在于贯彻落实中央基础性党内法规，并进行先行先试的制度创新，这本身就是针对地方问题的实践活动，它需选择一种地方可接受的方式，即通过党内法规与地方文化的相互融合来实现。因此，评估指标体系的设计自然需体现地方特色。其次，区域发展的不平衡，可能导致各地党内法规建设的内容、方式和进度等存在差异，因而实施后评估指标也应有所不同。最后，地方行政区域在党内法规体系中的地位不同，立规权限大小不一，是否被中央授权试点，在设计指标体系时也应当有所不同。因此，设计指标体系时应当融入地方元素，既能有效落实与执行中央党内法规，推进基层治理法治化，又能科学衡量党内法规与地方文化的融合水平。

3.侧重效果评价的指标体系设计

实践中，一些地方采用党内法规文本质量和实施效果相结合的方式，并侧重于文本质量来进行实施后评估，评估的主要指标有“政治性、合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性和必要性” 〔11 〕等。从指标内容上来看，八指标式评估对于党内法规自身的完善与发展是必须的，但是从指标数量上来看，上述标准均偏向于地方党内法规的文本质量，而对地方党内法规本身的实施效果关注较少，这可能导致地方党内法规实施的实际情况不能得到有效反馈，从而难以实现提高地方党内法规实施效果的评估目标。地方党内法规的制定与修改始终是以加强党的建设、促进经济社会发展和深化改革作为首要目标，以经过实践检验，与社会环境发展变化相契合为基础，最终实现党内法规朝着“良规善治”的方向发展，这种以文本质量为主的评估标准不仅容易重复立规前的评估工作，还可能造成地方党内法规的实施效果受到一定程度的忽视。因此，地方党内法规实施后评估应当从侧重文本质量评估向效果评价为主，同时兼顾文本质量的评估转变，因为地方党内法规实施后评估的最终目的在于不断完善地方党内法规体系，而地方党内法规的质量正是不断完善的根源性问题，所以在设置评估指标体系时不应完全舍弃对文本质量进行评估的指标。

（二）基本框架

为了达到全面、客观、科学地评估立法及其实施效果的目的，必须要依据多元化的立法评估标准思想来进行，任何一种单一的评估标准均无法真实地反映评估对象的全貌和状况 〔12 〕58，鉴于此，地方党内法规实施后评估指标体系可围绕“文本—行动—观念”三层面进行具体设计，不仅可以推动地方党内法规评估从形式考量转向实效考量，还可实现地方党内法规实施效果的“帕累托最优”。

1.地方党内法规文本剖释

“新制度主义政治学认为制度本身的特质是否有力是影响制度有效性的重要因素。” 〔13 〕地方党内法规的实施以“有规可依”为基本前提。当地方党内法规无法达到预期的实施效果时，首先考量的因素就是地方党内法规自身的不足，实施后评估就是查找地方党内法规文本问题的反刍，即评估地方党内法规文本的合法性、协调性、合理性等。作为立规主体，省、自治区、直辖市（包括被授权试点的副省级和省会城市）党委需在遵循中央统一领导、坚持党内法规体系的统一性、一体性要求下，配套准则、条例，制定规则、规定、办法、细则，也即进行配套立规和自主立规，但要谨防地方保护主义。然而作为一个抽象概念，地方党内法规的文本质量、制定价值、制定时机等亦可能成为其自身的问题，除了文本质量是内部检验要素外，其他要素均是通过与外部因素之间相互交流溝通所产生的问题，对这些问题的评判必须引入地方党内法规之外的其他信息进行考察。因此，评估地方党内法规自身，既要基于文本质量的考察，又要注意对地方党内法规产生影响的其他要素进行评估。

2.地方党内法规行动剖释

“任何制度分析的核心都是一个问题，即制度如何影响个人行为。毕竟，制度是通过个人行动才对结果产生影响的。” 〔14 〕49依规治党秩序最重要的表征体现在党员及党组织的行动之中，行动是否符合党内法规是测量地方党内法规实施效果的基本标准，行动是连接静态的法规文本与动态的法规执行的中介桥梁。从字面上的党内法规向行动中的党内法规转变的探究路径可从有无执行、执行投入状况、执行程度三个层面予以考虑：第一，地方党内法规是否有相应的执行程序，执规程序是否简便、易行，具有可操作性，是否设置有纠纷解决机制以及违反程序的处罚机制。第二，地方党内法规执行机制是否构建完善，执行机制的完善需不断地与党员、党组织和国情党情的实际情况相契合。考量执行机制是否构建完善，具备一个更为直观的评估标准，即广大党员群众对党内法规在实践中的执行和落实情况的满意度，满意度越高，表明执行机制越完善。第三，地方党内法规执行程度如何，取决于它是否产生了良好的实际效益。地方党内法规行动的基本逻辑就是先有执行，后有效果，以效果评价执行程度，执行机制的优劣程度直接决定了其执行成效的好坏，而实际执行效果则客观反映出执行机制存在的问题。一般而言，均以经济和社会效益作为主要考察对象。

3.地方党内法规观念剖释

地方党内法规评估对象还应当包括党内法规观念。“制度行动者观念的变化也会影响到制度有效性的发挥。” 〔15 〕当前地方党内法规实施中面临的拦路虎是党内法规观念意识的欠缺。长期以来，因我国传统法律文化中“人治”色彩浓厚，法治文化积淀相对不足，这不仅影响党员及群众对党内法规的认知、态度、评价，还形成了一定的长期“锁定”效应。全面从严治党、依规治党要求改变的不仅仅是党内秩序，更亟需改变党员、群众对原有观念的路径依赖，这种改变带来的往往是不适和不安，因此，一个新秩序的合理性和正当性必须得到严格考量，它不仅仅是立法机关通过颁布一部法律就能成功的事情，它还必须在现有社会有立足的力量，才能生根成长。换言之，即实现党内法规的理念转换为党内法规的观念，在全党范围内真正树立起党内法规权威和信仰。党内法规实施既可以表现为因外部强力而形成，亦可能由各主体的内心拥护和信仰支持而形塑，党内法规实施最终取得良好的实际效果，取决于能否在全党乃至全社会范围内形成主动学规守规护规的氛围，形成对党内法规的内心认同和信仰。基于此，党内法规观念也应作为实施后评估指标予以考量，可从地方党内法规的知晓度和适用度两个层面展开。

三、评估指标体系的具体建构

综上所述，本文拟构建以法理标准为基本前提、价值标准为落脚点、规范标准为着力点、实践标准为侧重点的地方党内法规实施后评估指标体系。需要特别说明的是，因每部地方党内法规的内容均不相同，不可能为每一部法规设置一套评估指标体系，因此，该评估指标体系是一般性的指标体系，是在总结地方党内法规制定与实施共有属性的基础上，设计的一套普遍适用的指标体系。

地方党内法规实施后评估指标体系由一级指标、二级指标、三级指标及指标权重等要素构成。一级指标是在某一评估维度下能够准确反映评估对象性质的基本指标要素，具备较强的抽象性和概括性。因此，一般而言，一级指标数量较少，二级指标则是反映评估对象性质的具体指标要素，对一级指标进行具体描绘和矫正，以此类推，三级指标是对二级指标的详细化。指标权重是以定量化的数值反映指标内容的要素，用其对地方党内法规实施后评估各指标的相对重要程度进行描述，具有直观性、精准性和客观性等优势。

（一）评估指标的设计

本文将法理标准、价值标准、规范标准与实践标准四维度作为一级指标，设置相应的二级和三级指标，构建一个三层级的评估指标体系。四维度具体分析如下：

1.法理标准指标

法理标准指标是指用法的一般原理来评价某一项地方党内法规文本质量高低的指标，主要考察地方党内法规的政治性与合法性。

第一，政治性。政治性是党内法规之“魂”。把握正确的政治方向是地方党内法规建设的第一要求，也是衡量其质量的首要标准。毋庸讳言，地方党内法规制定主体的权限来自于中央授权，其没有独立性，因此，地方党内法规建设应当坚持和贯彻党的全面领导，以党的政治建设为统领，认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，与党的基本理论、路线、方针、政策等保持一致，与党中央的重大决策、部署相符合，与此同时，还要严守党的政治纪律和政治规矩，符合党中央对党内法规建设的要求和期许，全面推进党的各项建设事业顺利开展。

第二，合法性。该指标解决的是地方党内法规的制定主体、制定权限、制定程序以及其内容是否合法的问题。这里的“法”指的是国法和党规的二元规范。地方党内法规制定主体应严格遵循《条例》中的相关规定，在自身的权限范围内，依据法定的程序制定党内法规，不可越权制定，否则无效。同时，为维护法律的权威性与统一性，地方党内法规的内容必须要与宪法法律、上位党内法规相一致，不能与之相抵触。考虑到地方党内法规在起草、审核草案阶段已经过严格审查，存在明显不合政治性、不合法的情形一般较少，因此，法理标准指标的比例设置不宜过多，它在整个评估指标体系中所占比重应当较小。

2.价值标准指标

价值标准指标主要考察地方党内法规“所追求和体现的价值是否合理，是评估主体在评估过程中所坚持、依据的倾向性准则和原则，反映评估主体的信念、理想和价值追求” 。它主要从合规律性、适当性两项二级指标进行考查。

第一，规律性。“立法者应当把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，也不是在发明法律，而仅仅是表述法律。” 地方党内法规的制定活动不是制定者的创造发明，而是其对客观规律的认识和把握，对地方现实情况的经验总结与归纳。鉴于此，开展地方党内法规实施后评估工作，应当符合党的建设的实践需要。另外，由于地方党内法规具有滞后性，加上规范对象的复杂多变，因此，它必须能够契合社会发展的步伐，有效回应党的治理在社会环境轉变的诉求，这样才能不断减少实施中的执行阻力，最终取得预期成效。

第二，适当性。党内法规具备普遍性、事后性、明确性等外在价值，关涉党员的合法权益，因此，地方党内法规中规定的举措、方式、手段都应该适当，既要有实体性规范，又要有程序性规范，既要有原则性规范，也要有具体性规范。实体性规范要求地方党内法规要贯彻落实权责相一致的原则，程序性规范则要求地方党内法规中关于执行程序要健全、公正，不能因执规程序不公而损害党员权利，原则性规范则要注意采取对党员权利损害最小的执规方式，而具体性规范则要准确规定党员权利的救济性措施，以此维护党员的合法权益。

3.规范标准指标

规范标准指标主要是从立规技术角度考察地方党内法规的协调性，评价地方党内法规的名称、结构、逻辑关系及文字表述是否科学、合理、规范、准确，也即是考查协调性和技术性。

第一，协调性。它是维护党内法规整体统一的必备指标，考查的是地方党内法规的纵向、横向以及自身内部的协调性。具体而言：一是要与上位法协调衔接，主要包含两个层面：其一，不能与宪法法律、地方性法规及行政规章的精神和规定相抵触，也即不能与国家法律相抵触;其二，不能与党章、上位党内法规的精神和规定相抵触，以维护党内法制统一。二是要与同位阶的党内法规的规定协调一致，这是因为地方党内法规体系本身就应该是一个内部和谐、逻辑自洽、有机统一的整体，因而其不能与同位阶的党内法规相冲突，否则就会破坏地方党内法规的整体统一性。三是作为一个规范体系，地方党内法规自身内部也应当协调一致，地方党内法规实施后与现行执行机制、实施惯例都应当适应、协调，避免出现自相矛盾和相互冲突的问题，以便更好地发挥其规范作用。

第二，技术性。立法技术是在立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。立规技术的高低直接决定了地方党内法规质量的优劣，它对地方党内法规的制定提出了以下要求：一是名称适用应科学、适当。地方党内法规的名称一般有规则、规定、办法、细则四种，每一种名称都应完整、简洁，准确表述该项党内法规的调整对象和基本内容。二是内容安排要完整、规范。任何一项地方党内法规要能系统完整地表述制定者的意思内容，就必须具有制定目的、适用范围、具体规范、解释机关等内容。三是逻辑结构需规范、合理。地方党内法规均是由众多条文组合形成的一个具备逻辑关系的有机整体，它在逻辑结构上应当具备适用假定、行为模式、法规后果等三个部分。四是语言表述应当准确、严谨。文字是制定党内法规的媒介，只有文字表述清晰、严谨、易懂，才能将地方党内法规这种抽象思维通过书面规则传递给广大党员，以便他们能够更好地执行和遵守。

4.实践标准指标

实践标准指标是从事实角度考察地方党内法规在党员及党组织的实际工作与生活中被执行、适用、遵守的状况，它是检验地方党内法规是否有效可行的试金石，主要考查的是可操作性、实效性和特色性。

第一，可操作性。为增强地方党内法规的可操作性，我们须对中央党内法规的原则性规定进行细化，将书面规则的应然效力转化为实际实施过程中的实际效果，保证党内法规权利与义务性规则的主体范围明确，责任性规则具体、可行、无歧义，法定的时序和时限规定准确、具体，让地方党内法规建设朝着精准化方向发展，确保每一项党内法规在实践中都能切实可行，打破“景观性立规”的桎梏，也防止因执规条文的自由裁量范围过大，缺乏配套程序规定或是执规程序过于繁琐或过于简略，而导致地方党内法规在实践中难以操作，无法得到有效执行。

第二，实效性。“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。” 实效性的优劣是评价地方党内法规是否“良规”的主旨所在，具体可从党内法规的知晓度、违规案件发生率、党员群众对党内法规实施后实际效果的满意度、党内法规产生的经济和社会效益等方面进行评估。“经济分析对法律的实质影响，在于它使效益观导入于法律——导入于法律意识、法學理论和法律制度。”如何衡量制定的地方党内法规是否实现了既定目标，是否有效、必要，还需运用成本收益分析进行考查。但在评估实践中，有些地方党内法规成本和收益可以量化，有些则不可以，或者可以量化的，收益需要很长一段时间才能反映出来，数据较少，评估难度较大，易流于形式，但如果我们现在不尝试收集、累积数据，那么永远都不会有成本与收益方面的相关数据。

第三，特色性。这是由地方党内法规的特殊性所决定的。地方党内法规除了要落实中央和部委党内法规之外，还应在坚持党内法规体系的统一性前提下，立足地方党建实际，进行先行先试的积极探索，这就要求地方党内法规不仅应贴近本地区经济、社会发展的实际情况，针对地方党委工作重点及广大党员与群众关心的突出问题，而且除非必要情况，其与现行上位法、同类法律法规已明确规定的内容不应存在重复性规定，以避免地方党内法规制定资源的浪费，防止地方党内法规与上位法、同位党内法规之间出现不必要的冲突。

（二）评估方法与指标权重的确定

如前所述，地方党内法规实施后评估指标体系是由4项一级指标、9项二级指标、44项三级指标组成，为反映各项指标的重要程度，就必须对其进行赋权。因此，本文采用层次分析法（AHP）①来确定地方党内法规实施后评估指标体系的权重，主要过程是组织专家采用9个重要性等级比例标度将各级指标的重要性进行排序，由此构建判断矩阵，并对每一个判断矩阵求解其最大特征值，再对其进行一致性检验，若检验通过，那么就能够保证测量结果的可信度。

首先，运用德尔菲法征求20位专家意见（其中高校法学教授和政治学教授各10名），采用9个重要性等级比例标度将同级指标两两比较，按照比较结果构建一级、二级、三级指标的判断矩阵。其次，对判断矩阵求解其最大特征值与相对应的特征向量，随后进行一致性检验发现CR=0.0116<0.1，具有满意的一致性，表明该一级指标权重判断没有逻辑错误。用同样的方法对其他判断矩阵进行检验，结果显示其余判断矩阵的CR值均小于0.1，因篇幅有限，本文仅列出一级指标的权重及一致性检验表（如表1所示）。由此可知，本文构建的各判断矩阵均具有满意的一致性。最后，运用Saaty的连续乘积法②计算出三级指标的组合权重系数，最终形成各项指标的权重值表（如表2所示）。

四、结语

党的十九大报告指出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系” 〔16 〕68，这需要党内法规建设重心下移，以加强地方党内法规建设助推党内法规体系的不断完善。加强地方党内法规建设的核心要义在于提高地方党内法规质量，增强地方党内法规的实效性。而地方党内法规实施后评估工作正是检验地方党内法规实施效果的“安全阀”，提高地方党内法规质量的“助推器”。构建科学合理的地方党内法规实施后评估指标体系，准确反映地方党内法规的质量及实施效果，也成为地方党内法规实施后评估工作的核心内容。诚然，相较于立法后评估而言，地方党内法规实施后评估的理论与实践均还不成熟，如何进行实施后评估，如何构建科学的实施后评估标准体系，尚有大量的问题值得研究。例如有关思想道德建设方面的地方党内法规，它们的特殊属性应该如何设计指标进行实施后评估。当然，我们所设计的地方党内法规实施后评估指标体系还存在不足的地方，它的科学性还有待实践检验，而且由于其具备嵌入性的特质，会伴随外在环境的变动而产生动态连续变化，因此，地方党内法规实施后评估指标体系必然是一个开放多元的系统，对它的研究和探索会一直处于进行时，需要从理论研究和评估实践中不断积累和完善，以此保障地方党内法规实施后评估工作的顺利有序进行。

注 释：

①层次分析法是在对复杂决策问题的本质、影响因素及内在关系等进行深入分析之后，构建一个层次结构模型，然后利用较少的定量信息，把决策的思维过程数学化，从而为解决多目标、多准则或无结构性特征的复杂问题提供一种定性与定量分析相结合的决策方法。参见杜栋、庞庆华：《现代综合评价方法与案例精选》，北京：清华大学出版社，2005年，第9页。

②Saaty的连续乘积法是指各个层次指标权重的连续乘积，如C1指标权重=A1层指标权重×B1层指标权重×C1层指标权重=0.0954×0.5×0.2=0.0095。根据专家判断和一致性检验，C1、C2、C3、C4、C5属于同一层级，具有同等的重要性，因而这里C1层指标权重为0.2。参见彭国甫、李树呈、盛明科：《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》，《中国软科学》2004年第6期。

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责任编辑 陈 鹃