农村集体土地流转与土地管理制度改革分析

何大全

摘要：随着中国科技与经济的快速发展，我国工业化、城市化发展速度也在不断提高，但是并没有很好和有效的落实统筹城乡发展战略规划，国内很多的农村经济现代化发展依旧比较缓慢，导致中国城乡二元矛盾日益突出。在农村集体建设用地的流转和管理机制上存在问题，特别是很多农村集体土地缺乏科学合理地统筹规划，农村土地的规模效益差，矛盾也日益突出。本文在结合以往文献资料的基础上，对当下农村集体土地流转与土地管理制度进行分析研究，为农村集体用地的良性发展提供一些应对策略。

关键词： 农村集体土地;土地流转;土地管理制度;改革策略

只有全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标。坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，农村集体土地流转与土地管理制度需要加快完善和落实农村集体建设用地流转的法律保障，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，从而促进我国农村经济又好又快发展。

1 农村集体土地流转主要流转方式

农村集体土地流转，是指集体土地在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性土地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市流转、同权同价。目前国内农村集体土地的流转形式以出让、租赁、入股、抵押等为主。

2 现行农村集体土地流转机制的发展困境

2.1城乡统筹定位精准，缺乏基础需求考量

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快完善现代市场体系”部分指出：“建立城乡统一的土地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体土地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价^[2]。”当下各地紧紧围绕国家城乡统筹发展的战略思想进行用地建设工作，农村集体土地流转与土地管理制度也推动了不少农村集体土地的发展。

但是很多农村集体土地流转与土地管理制度改革并没有与当地的具体情况相结合，缺乏了对农村基础需求的考量，从而没有用全局观和整体的眼光对农村集体土地进行科学合理的统筹规划开发，脱离实际市场需求，单纯放开集体建设用地的流转，对很多农村并没有实质性的发展作用，并且还可能导致农村地区间出现新的差距。

2.2驱动因素发展活跃，缺乏完善的补偿制度

在我国社会主义新农村建设的背景下，农村集体土地的需求量不断增加，让农村集体土地的出让方和受让方之间处于恶性的博弈关系，导致双方的关系日益恶化。另外，我国大多数农村目前实行的农村集体土地流转与土地管理制度中，大多采取一次性补偿的办法，所以并不能从根本上提升农村经济发展，还有一些地区以新农村建设为幌子侵占农民集体土地，采用低价征用甚至是无偿征用，严重损害了集体组织及农民的经济利益，从而让农村城镇化的发展进程受到阻碍。

2.3 顶层制度建设丰富，但缺乏连贯、统一的土地管理规划

《自然资源部农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知》自然资规[2019]4号文件就明确提出农村集体土地的相关管理办法，废除了与新时期经济发展不相适宜的旧文件。政治经济的高度发展，促进了我国顶层建设制度的发展，也让土地管理机制十分丰富，陆续出台的农村集体土地流转与土地管理的多项法律制度，有效促进了我国农村土地流轉市场的合法化及相对规范化。

但是农村集体土地使用权流转和土地管理制度的建立是一项复杂的系统工程，涉及很多配套制度的改革，不是一时半会儿就能完善的。对于我国目前的农村集体土地使用权流转和土地管理制度来说，城乡土地市场没有完整、统一的管理制度，城市和农村的土地没有拥有同等的法律地位和商业开发权，所以并不能促进农村集体土地的“公平、公正、公开”流转，阻碍了农村集体土地的发展进程。如广西属于自治区，土地管理有它自己的具体灵动性，即名义上土地是集体的，但分田到户后每个家庭分配到的土地基本上成了“私有财产”了。诸如现在的土地征收工作中，在我参加的土地征收工作中，去年在项目征收了约600亩土地，涉及到征收“哪家哪户的”土地时，基本上征收补偿款都是补偿到具体管理使用这个地块的农民手中的，而不是补偿给“集体”，而且集体也不会按政策另外统一调配土地分给此户。

3 现行农村土地管理制度改革的必要性分析

推进农村土地管理制度改革，是我国经济发展的必然要求。只有实行科学合理、符合时代要求的土地管理制度，才能更好的发挥市场经济的作用，优化我国土地资源的合理配置，充分发挥农村集体土地的规模效益，从而促进我国农业现代化的发展。近年，柳州市柳江区对采矿完结后的矿山进行复垦，用柳江锰矿作为复垦项目区，面积达到2000多亩。现在项目已经平整完毕，机耕道路、排水设施已经铺设修缮完结。这个项目的胜利完工，标志着我区的建设用地指标得到缓解，农用地的占有比例宽松，给地方经济建设提供了很好的“输血”效应。

4 农村集体土地流转与土地管理制度改革路径

4.1 推进农村集体土地流转机制的要素作用

在进行农村集体土地流转与土地管理制度可以借助目前国内城市化的发展，围绕乡村振兴发展战略，结合当地的具体情况和基础需求，积极发挥各驱动要素的积极作用，从而促进城乡一体化的统筹协调发展^[3]。在进行农村集体土地流转与土地管理制度改革前，可适当借鉴国内其他地区的改革方法和模式，积极发挥当地城市化发展中比较完善的农村公共设施和基础设施建设带来的推动作用，从而在农村经济和社会发展的现代化建设进程中，能够让农村集体土地的流转改革更好的进行推进和完善，让城镇现代化能在农村集体土地制度不断优化改革中受益和提高。

4.2 建立节约用地的长效机制，保障农民权益

只有建立完善节约用地的长效机制，才能切实提高农村集体土地的使用效率，保证农村土地的综合效益有效提高，才能实现集约节约土地的目的。伴随着我国经济的快速发展，企业过度关注经济利益的现象日益显著，所以不少地区就出现了一些只片面追求经济利益的不良开发商，利益熏心，只顾肆意开发谋取暴利，却根本没有土地保护意识，导致了很多农村集体建设用地的严重浪费和低效利用^[4]。所以，只能用制度去约束人才更有效，建立完善的集约节约土地的长效机制体系，可以从有效节约土地，促进农村土地的科学合理和有效适度的进行开发利用。比如，政府可以运用自然资源部的“卫片监控”体系和工作机制，对当地农村土地进行全天候监控，保障土地不被违法开发。同时，政府也要规范土地流转的相关法律和标准，更好的维护农民的土地承包经营权利，加强管理，促进土地开发利用长效机制的推广实施。

4.3 加强土地使用规划，强化土地执法管理

加强对农村集体土地的规划，才能确保土地利用的合理性，从而对土地资源实现最优化和最高效的利用与开发。所以土地管理部门必须加强对土地综合开发、科学规划的重要性等知识的宣传和普及，从思想上提高当地农民及开发商的土地开发规划意识和土地节约意识，从而为农村集体土地流转与土地管理制度改革推进奠定基础^[5]。政府可以通过税收等有力强制手段，来控制土地开发商在土地流转中收益的合理性，防止开发商赚取暴利导致一些消极问题的出现;同时要关注农民的利益，通过相关执法管理手段，尽量使农民的土地使用权得以保障，同时要保障农民能够得到合理的收益。

4.4 完善土地流转市场体系，构建网络平台

建立完善的土地流转市场体系，政府通过招商引资、税收优惠、发展政策等方式，吸引外地和城区的开发商走进农村对土地进行合理开发利用，从而提高农村土地使用效率，推动农村现代化建设进程，促进城乡一体化发展。另外，相关部门要对土地档案进行统计核查，对闲置的、非法使用的土地严格盘查、严厉打击。政府可以利用网络平台，对农村闲置待开发的土地进行进行严格的管理，诸如收取土地闲置费，逾期两年以上的严格执行土地收回政策。为促进盘活土地还可以开展网上招商，为农民搭建网上土地流转官方平台，这样既能在政府的有力监管下管控开发商对土地的科学开发、合理利用，又能够保证农民合法土地使用权获得正当的利益。

5 结语

土地是有限的、珍贵的资源，是农民的命根子。推动农村集体土地用地流转与土地管理制度改革势在必行，并且必须行之有效。政府要充分发挥其权利和职能，在实际的土地流转管理机制和监管机制中，做好改革的引导者、推动者和监管者，既要对农村集体土地规划科学引导规划提高土地的有效利用，又要兼顧农民的利益，最终实现城乡统筹协调发展，保障国家长久稳定繁荣。

参考文献：

[1]杨雅婷. 农村集体经营性建设用地流转收益分配机制的法经济学分析[J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2015，15（02）：15-21.

[2]吴昭军. 集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计[J]. 法学杂志，2019，40（04）：45-56.

[3]佘吉武. 农村集体建设用地流转与土地管理制度改革研究[J]. 乡村科技，2019（22）：23-24.

[4]陈爱雪. 基于博弈视角的农村集体建设用地流转研究[J]. 山西大学学报（哲学社会科学版），2016，39（06）：73-78.

[5]韩业斌. 农村集体建设用地流转的地方法治探索与制度前景[J]. 兰州学刊，2017（05）：144-155.