关于坚持和完善生态文明制度体系的路径研究

陈梦晴

摘    要：党的十九届四中全会指出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度中的重要地位，为生态文明建设提供了制度遵循。本文旨在阐明生态文明制度体系的内涵与重大意义，并在此基础上提出可行性的对策建议。

关键词：生态文明制度体系;自然资源;生态环境

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度中的重要地位，为生态文明建设提供了制度遵循。

一、坚持和完善生态文明制度体系的重大意义

1.坚持和完善生态文明制度体系是在总结我国生态文明建设历程和经验的基础上形成的科学方案。自1973年国务院出台首部环境保护综合性法规《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》以来，我国生态环境保护工作逐步开展。党的十八届三中全会首次提出“生态文明制度体系”，以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革，加快推进生态文明顶层设计和制度體系建设，制定了 40 多项涉及生态文明建设的改革方案，修订环境保护法，对生态文明建设进行全面系统部署。这是党中央在总结我国生态文明建设成果和经验的基础上提出的科学方案，为今后的生态文明建设工作指明了方向。

2.坚持和完善生态文明制度体系是立足现实需求，破解资源能源、环境污染问题的根本之举。随着生态文明建设工作不断推进，我国的生态环境质量正不断好转，但生态文明建设仍然面临地域与行业发展不均衡、统筹规划能力弱、环境监管效力不足等严峻挑战。我国的生态文明建设正处于压力叠加、人民对优美生态环境需要日益增长的关键期，党中央提出建立系统完整的生态文明制度体系，是立足当前现实需求、解决生态环境保护难题的根本性举措。

3.坚持和完善生态文明制度体系是实现美丽中国目标、实现中华民族永续发展的重要举措。党的十九大报告提出，“到 2035 年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。美丽中国建设关乎人民福祉和民族未来，坚持和完善生态文明制度体系正是当前推进生态文明体制改革、回应人民关切、实现美丽中国目标的行动方案，也是贯彻可持续发展思想、惠及子孙后代、实现永续发展的长远举措。

4.坚持和完善生态文明制度体系是国家治理体系与治理能力现代化的重要维度。党的十九届四中全会阐明了国家治理体系的基本框架和四梁八柱。在生态文明建设领域，强调了生态文明建设关乎中华民族永续发展的突出地位，重申了生态文明制度体系建设的基本理念、基本国策、重要方针与目标方向。坚持和完善生态文明制度建设，是将生态文明的制度优势转化为治理效能的重要前提，也是实现全面深化改革的目标任务之一。

二、坚持和完善生态文明制度体系的总体要求

1.必须践行绿水青山就是金山银山的理念。党的十九大报告明确要求，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。这旨在实现经济价值和生态价值的内在统一，彰显了生态价值和生态效益的重要性。坚持和完善生态文明制度体系，必须牢固树立和切实践行绿水青山就是金山银山的理念，正确处理生态与发展的辩证关系，为“产业生态化”“生态产业化”、走绿色发展之路提供制度引领和制度支撑。

2.必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。节约优先、保护优先、自然恢复为主，充分体现了生态文明建设规律的内在要求，准确反映了我国生态文明建设面临的突出矛盾和问题，是我国生态文明建设的重要指导方针。坚持和完善生态文明制度体系，必须尊重自然规律、尊重生态建设规律，始终把节约资源和保护环境置于优先位置，始终把自然恢复作为生态恢复的主要方式。

3.必须坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。生产发展是走文明发展道路的基础环节，生活富裕是走文明发展道路的重要体现，生态良好是走文明发展道路的应有之义。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，走生态发展之路才有生命力和可持续性。坚持和完善生态文明制度体系，必须处理好生产、生活、生态三者之间的关系，坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

三、坚持和完善生态文明制度体系的具体实施路径

（一）基于治理过程的生态文明制度体系建设路径

1.源头防治制度建设。一是健全和落实生态保护红线制度。加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大体系，将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来;二是建立资源高效利用制度。以归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度为基础，明确每一寸国土空间的自然资源产权，建立和健全资源有偿使用制度、全面节约制度与循环利用制度;三是优化国土空间规划制度。严格按照主体功能区定位划定生产、生活、生态空间开发管制界限，建立国土空间开发保护制度和用途管控制度，建立国家公园体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。

2.过程管控制度建设。一是完善污染物排放制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，完善污染物排放许可制度、污染物排放总量监测制度和控制制度;二是健全资源环境承载能力预警监测制度。在摸清地区资源禀赋与环境容量的基础上，完善资源总量管理制度、用量监测制度和用途管制制度，实现资源环境承载能力用量用途监测与实时预警;三是建立污染防治区域联动机制与陆海统筹制度。对大气和水污染防治的重点区域陆续建立联防联控机制，形成陆海统筹的生态环境治理体系，促进沿海陆域和海洋生态保护良性互动、相互增益;四是健全生态环境修复制度。加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护，形成山水林田湖草一体化的保护和修复制度。

3.追责惩处制度建设。一是建立科学、严格的后果评价制度。健全生态文明制度体系建设目标评价考核制度，丰富考核内容，强化环境保护、自然资源管控、节能减排等重要的约束性指标的管理;二是完善生态损害追责制度。探索建立自然资源资产负债表制度、领导干部任期内自然资源资产损益审计制度和生态环境损害责任终身追究制度，为落实生态环境责任提供有力支撑;三是健全生态补偿和生态坏境损害赔偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度;对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，将生态环境修复纳入生态环境损害赔偿责任方式中。

（二）基于治理主体的生态文明制度体系建设路径

1. 政府监管制度建设。一是健全决策程序与决策制度。各级政府应致力于完善生态文明建设的协商合作机制，明确议事规则与议事程序，同时，建立第三方环境影响评价参与机制，让环境影响评价进入综合决策;二是强化环保督察制度。进一步规范生态环境保护督察工作的督察程序、督察权限、督察纪律和督察责任，落实地方政府环境保护主体责任，构建督政问责监管体系;三是建立生态环境监测管理联动机制。结合主体功能区管理体制，探索建立上下联动、区域统筹的生态环境监管机制。

2. 市场运行制度建设。一是建立健全资源环境使用权交易制度。建立用能权、用水权、排污权、碳排放权交易平台，建立配套的测量与核准体系，明确交易价格机制与交易平台运作规则，充分发挥市场机制与企业的主体作用;二是发展绿色产业与金融制度。围绕绿色产业与循环经济发展，完善机构建设、税收制度与法律体系建设，积极推行绿色保险、绿色金融、绿色证券和绿色信贷，建立绿色投资者网络和环境信息披露机制;三是推进自然资源与生态环保产品的标准化建设。在自然资源资产管理制度框架下，探索自然资源的标准化体系建设，同时，建立统一的绿色产品标准、认证与标识体系，健全绿色产品认证有效性评估与监督机制，增加绿色产品的有效供给。

3. 法律法规体系建设。一是完善生态环境法律体系，提升《环境保护法》的法律地位，加快环保单项法律的“立改废”进程;二是完善生态环境保护的法规体系，加快生态环境行政法规的修订。同时，地方立法机关可制定若干地方性法规，通过试点打通制度创新之路并进一步发展和完善;三是不断完善环境资源纠纷解决制度，包括完善环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度与法律援助机制等。

4.公众参与制度建设。一是健全公众参与激励机制。通过搭建交流对话平台、增加投诉举报渠道、完善监督举报制度等方式拓宽参与渠道，同时创新工作方式与激励机制，鼓励公众积极参与环保决策、主动参加环保活动、积极举报生态环境违法行为;二是建立信息交流共享制度。政府应建立信息沟通机制，将生态文明建设领域的资料共享、经验交流和对话研讨予以制度化;三是建立和完善生态文明宣传教育制度。在全社会广泛推行生态文明教育，倡导绿色人生规划与全民节约风尚，引导公民的生态文明价值取向，使全社会形成生态自觉的意识。

参考文獻：

[1]穆虹.坚持和完善生态文明制度体系[N].经济日报，2019-12-16（009）.

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[4]郭亚红.“美丽中国”生态文明制度体系构建与实践路径选择[J].理论与改革，2014（2）.