基于利益相关者的政府投资项目的共同治理

王丹 李设姣 文芳倩

摘 要：在中国的改革开放和现代化建设中政府投资项目正在逐步形成。作为国家经济发展的前提保障，它在社会资源配置中发挥着重要的作用，具有重大的社会影响。政府投资项目不同于一般的企业投资项目，其主体是政府，资金来源是社会公众，因此涉及的利益相关者也不同于私人的企业投资项目。

关键词：利益相关者;政府投资项目;共同治理

1、研究背景及意义

政府投资项目逐步形成于中国的改革开放和现代化建设中，是国家经济发展的前提保障，它在社会资源配置中发挥着重要的作用，具有重大的社会影响。由于政府投资项目主体是政府，资金来源是社会公众，所以不同于一般的企业投资项目，且涉及的利益相关者也不同于私人的企业投资项目。利益相关者与项目的成败息息相关。Loosemore曾指出，虽然很多项目的错误离不开技术原因，但是另外40%的错误是离不开人为原因的。利益相关者之间的有效协作可以帮助项目有效的工作。有效的管理对于实现目标至关重要。因此，利益相关者管理建立在政府投資项目成功的基础，并且还参与到政府投资项目的管理中。在研究过程中，发现政府投资项目是一个主要依存于发展中国家的公共福利基础设施建设项目，很多企业不愿涉足，为了国家的经济发展，如何提高政府投资项目的经济效率，协调二者之间的关系成为一个重要的问题。

2、政府投资项目的概念

政府投资项目首次出现于中国的改革开放和现代化建设中。国际上，政府投资项目通常称为“政府项目”（government project）（美国、英国），其他国家和地区也称之为“公共工程”（public project）（日本和香港）。这一概念的发展也经历了不少过程。目前公认的“政府投资项目”的定义是指“除了政治、国防等因素的考虑，为了适应和推动国民经济和区域经济更快更好的发展，以满足社会大众的需要，政府自身通过发行政府债券和地方财政债券，国外金融机构贷款和行政事业性收入等进行独资及合资建设的固定资产建设投资项目”。这个概念是从理论上得到的，也是目前被广泛接受的。

3、政府投资项目的利益相关者的分析

政府投资项目利益相关者可以理解为：就是通过合作关对公共项目进行投资的个人或者团体，可以影响项目的成功或在某种程度上受到项目的影响。例如顾问、项目计划者、项目管理公司等利益相关者参与项目管理并为项目提供资金，他们的行为会直接影响建设项目结果和建设项目质量。公共投资建设项目是政府、公司等各种利益相关者的目标，它们虽然没有直接参与到项目的实施，但是，会影响或者左右建设项目的成败。也就是说，政府投资项目利益相关者主要包括监管机构、地方组织、公共关系等。

4、基于利益相关者的政府投资项目的共同治理

基于利益相关者理论的政府投资项目的共同治理机制，重点是参与公共投资计划的利益相关者，包括公共投资者、项目所有者（建设单位）、承包人、管理部门、用户细分、计划组成部分、提供者、政府监督机制、公司、公众、社区等。这是一种项目管理方法，在此过程中，我们要努力改善各方之间的沟通和交流，分担风险并友好的解决争端。它的载体是项目，根据各方的利益评估，对项目进行协调，并由项目所有者（建设单位或者施工机构）担任协调人。通过媒体协作和战略协调，使用多种技术，通过信息的设计、协调、计划和管理来实现市场。提供一个所有参与者共享收益的平台。与传统的项目管理不同，政府发起的项目有利益相关者理论的参与，他们的参与，可以更快、更有效地弥合合作伙伴之间的隔阂，加快促成信息流和物流等在横向和纵向的顺利流动，突出信息工具的重要性，通过用自动化来增加信息流的流动效率，使得各利益主体之间由传统的“敌对”关系发展成为“双赢协同关系”。

4.1构建政府投资项目利益相关者的共同治理模式

我们可以把政府投资项目利益相关者的共同治理分为两类：核心治理，其主要表现为受项目和直接雇员的影响和约束;表面治理，其主要表现为各个方面的监督管理。

（1）政府投资项目的利益相关者的核心治理。在其众多的利益相关者中，由于政府投资者、项目业主控制单位等投资与该项目的特定资产并积极参与项目的实施时，直接关系到项目的成败，工作质量和业主的需求息息相关。他们之间有很多协议，但是委托代理关系的信息不是很完善、合同的不完整还有未知的结果等都在项目的建设实施存在巨大的风险。而核心治理的主要目的是为了平衡他们之间的关系。核心治理的主要目的就是为了防止利益相关者之间利益冲突的产生，来制约利益相关者之间的需求均衡。

（2）政府投资项目的利益相关者的表面治理。在政府投资项目的实施过程中，项目的间接关系利益相关者（比如政府机构、保险企业等）会在各个层面上影响到项目的实施。例如，政府部门行使了个人权利参与项目的治理。如果，项目核心治理的主体不愿意或者不能执行良好的内部控制，项目的其他利益相关者也可以干涉外部市场来影响核心治理。由于表面治理机制和核心治理机制相比，和利益相关者之间的关系相对疏远，自身也存在着一定的缺陷，而利益相关者则会利用这一缺点来干涉核心治理机制。

在此基础上，考虑到利益相关者对政府投资项目的影响及二者之间的均衡关系，确立共同治理的框架。通过内部和外部运营的这种协作治理协调和维护所有利益相关者的利益，均衡利益相关者之间的诉求，平衡利益相关者之间的利益关系。

4.2政府投资项目利益相关者共同治理的主体与客体

进行项目管理的关键是找到政府投资项目共同治理的主体与客体。

（1）政府投资项目利益相关者共同治理的主体。众所周知，从规划和决策过程到下一阶段的实施过程，政府投资项目离不开一系列的合同保证。此外，项目计划书还需要与计划委员会签约，设备和技术设备的提供也需要与承包商签约。在这种情况下，项目构建过程是执行与不同项目相关的合同的过程，而项目本身就是合同的一部分。因而，我们可以了解到，政府投资项目利益相关者主要管理机构是由参与者的政府资助的，参与者的利益与项目息息相关，并影响雇佣合同。从利益相关者的角度来看，主要包括政府投资者、企业负责人、控制部门、设计部门、技术小组、社会公众等。政府投资项目的直接利益相关者（如设计单位、承包商等）拥有某些资产，直接参与了项目的实施。在项目管理中，他们在政府投资项目的成败起到了关键性作用，并直接表达其重要性。与此同时，公共投资是利益共同体，对于其他受影响的利益相关者（间接利益相关者），没有尽可能多的直接参与项目执行，但是在此过程中，我们要考虑参与项目的人员的的需求、期望、要求和行为对项目建设成败的影响。这表明一些项目参与者也是项目管理中的重要利益相关者。

（2）政府投资项目利益相关者治理的客体。实施过程的目标就是政府投资管理计划的客体。根据资料，项目是基于因委托——代理而形成的一套合同关系。从共同治理的角度来看，这种合同关系的缺点就是合同的不完备性和信息的不对称性，从而削弱了对工作的控制。合同所有权以及其他监管要素是政府监管的组成部分，用来解决因信息的不对称而导致的错误选择和基于风险问题。从这个角度来讲，项目中的“代理人”就是政府投资项目治理的方向，项目的性质决定了是否可以通过科学的决策来制定项目和能否通过满足利益相关者的一般需求，来解决现实问题。

由此可见，政府投资项目的治理模式正在從管理到双重治理再到共同治理。项目不仅需要资源分配并降低项目交易产生的成本，而且项目成员之间具有多种组合方式，所以利益相关者视角下的政府投资项目的共同治理至关重要。

4.3建立政府投资项目利益相关者共同治理的制度

前面把政府投资项目的共同治理分为核心治理和表面治理。把代理作为分类标准，项目治理又可以分为多个层面。首先，是政府投资者和所有者之间存在共同治理。建立正式的组织框架和制度安排，让客户和管理者之间的关系相互约束均衡，规范业务管理流程，按照流程对其进行奖惩;其次，管理者和员工与监管单位通常会通过发展权利和分配权利来进行管理，委派权利和责任。在简历政府投资项目利益相关者共同治理的制度时，要考虑公共合作伙伴对政府投资的影响，以及二者间的公共投资机制，确定政府投资项目治理的框架。通过与项目中利益相关者信息系统的内部和外部的协作，它促进所有利益相关者和项目之间的协作，保证工作可以完成，最终使每个利益相关者之间产生兴趣。

共同治理制度作为一种可以提高项目管理效率控制机制。基于信息优势，内部控制机构可以快速响应与特定进度级别相关的事件，具有一定的超前性。内部治理机制是项目治理制度的必不可少的一部分，表面治理机制可以看作共同治理制度的保障或者一种事后机制，它可以加快管理机制的反战并防止内部治理机系统的性能下降，并且可以直接有效得纠正系统的运行，提高项目共同治理的有效性。因此，建立政府投资项目利益相关者的制度就是为了确保利益相关者参与国家发起项目的管理，鼓励利益相关者的合作，并使二者之间的利益最大化。

5、本文的主要研究结论

从利益相关者视角构建政府投资项目的共同治理模式。研究表明，无论政府投资项目采取何种管理模式，其治理机制都将遵循优化项目治理机制、降低治理成本、最大化项目经济效益的原则。并建立了一套治理框架。此外，本文还明确了建立共同治理的制度，该模式可以防止出现干涉政府投资项目政策的出制定并使政府投资项目更为合法化，通过构建共同治理模式，规范项目决策过程来提高政府对决策过程进行监控的能力，从而满足政府投资项目各利益相关者的需求。

简而言之，本文的主题是对于政府投资项目和利益相关者理论的实践研究，本文从利益相关者的视角构建了政府投资项目的共同治理模式，这项研究具有重要的理论和现实意义，并且在未来也具有广阔的探索和发展空间。

参考文献

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[4] 殷晓斌.政府投资基本建设项目利益相关者分类管理研究[D].中国科学院大学（工程管理与信息技术学院），2014.

作者简介：王丹（1981-），女，籍贯：湖南衡阳，民族：汉族，职称：讲师，学历硕士，研究方向：工程管理。

2017年度湖南省社会科学成果评审委员会课题成果（XSP17YBZC014）

湖南省教育厅科研项目一般项目（17C0271）

湖南省自然科学基金项目（2017JJ3007）

建筑工程招投标社会成本研究（Q201601）

湖南省教育厅科研项目一般项目（17C0270）