黄昱彬
【摘要】随着“互联网+”的飞速发展,网络购物已成为人们司空见惯的采买方式,电子化政府采购逐渐成为政府采购改革的一项中心内容。本文以人民银行基层行为视角,结合垂管单位采购实际,分析了网络采购的利弊,提出了相关操作构想。
【关键词】集中采购 网络平台 模式 建议
在当下“互联网+”飞速发展的时代,网络购物为人们提供了足不出户即可享受厂家直销价格优惠的这样一个消费平台,网购已成为人们司空见惯的采买方式。随着信息技术的发展和互联网的广泛使用, 电子化政府采购逐渐成为政府采购改革的一项中心内容。为深化政府采购领域“放管服”改革,国务院2015年颁布的《中华人民共和国采购法实施条例》第十条明确规定:“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准,推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。”人民银行分支机构作为总行的派出机构,应大力推进采购电子化交易。目前,我国政府采购中网络平台采购逐步形成规模,并日趋完善,积累了大量宝贵的经验。人民银行分支机构可以充分借鉴有益经验,结合自身特点,制定相适应的网络平台采购管理办法,建立相關工作机制,逐步提高网络平台采购的比例,提升采购效益。
一、人民银行分支机构集中采购管理现状
随着政府采购逐步推进,人民银行的政府采购工作也逐渐走入正轨。一是完善采购制度,规范了采购行为。2000年,人民银行行制订了采购管理办法,并结合采购实际情况,对采购管理办法进行了修改,同时制订了《中国人民银行集中采购工作规程》;二是扩大采购范围。2004年以来,人民银行通过确定采购项目及限额标准来扩大采购项目的范围和规范,近年来,央行相继实施了批量采购、协议供货,从而进一步扩大了的范围和规模;三是实行了政府采购编制,确保政府采购执行的规范性;四是各分支机构结合自身实际,制定了一系列具有操作性的实施细则和管理制度,采购程序日趋严密。
但相对于成熟的采购模式而言,人民银行分支机构在采购管理理念、组织管理水平、人员素质要求等还存在一定的差距。
(1)重程序完整而轻结果合理。由于基层行未设专门采购部门且采购管理模式不统一,开展采购工作的人员配置、人员素质与制度执行的要求间存在客观差异,这些都致使基层人民银行对采购工作的重视程度不够,采购工作观念上仅仅停留在程序的完整性上,加之制度上没有对各个采购环节作出详细规定,使得在实际执行过程中,对于影响到采购结果的关键环节方面关注不够。采购项目的实施仅仅做到程序上的完整性,却难以保证采购工作的实施效果,甚至出现以程序合理为幌子进行暗箱操作的徇私舞弊行为。采购的范围窄、规模小,效益有待提高。按照采购项目分为三大类,货物类、服务类、工程类。货物类主要集中在办公用品等项目上,服务类主要是公务车的加油、维修等项目上,工程类量小的工程无法吸引供应商,公开招标有困难。总之,采购品种单一,采购规模小,总体采购量可塑性不大,难以发挥采购整体优势,以致纳入政府采购与不纳入政府采购差异性不大,采购资金节约不到位。
(2)采购实施规范程度参差不齐。基层行采购的实施往往依赖于具体操作人员的惯性思维和习惯做法,一些影响到采购实施结果的不规范行为,因为制度理解上的偏差而屡见不鲜,这既不利于采购管理整体规范性的提高,也不利于采购结果的科学性和合理性,甚至因为不规范的行为增加人民银行自身的法律风险。近年来,网络采购由于成本低,竞争力强,价格透明度高,有利于监督,已成为部分人民银行分支机构一种新的采购模式。但由于网络采购制度上没有规范,不能受到法律保护,供应商的信息不透明,导致网络采购投诉率也相当高。有些单位虽已开展了网络采购,但没有建立严密的制度,也没有依托政府采购网络平台,只能摸着石头过河。因此,制订网络采购的相关制度是十分有必要的。
(3)人力投入不足和人才匮乏并存。受机构规模和采购规模的限制,大多数基层行开展采购工作时不可能实现专人专岗。采购工作人力投入的不足,使得集中采购工作仅仅能够满足正常程序的运转。要实现采购效果的进一步提升,还缺乏具有专业素养的采购人员和评审人才。根据办法规定,管理委员会应建立评审人员库,由业务、后勤服务、法律等部门具有中级以上技术职称的专业人员组成,成员人数为20-30人,但由于种种原因,基层人民银行具有中级职称的人员为数不多,且专业多属于经济师,不能适应采购工作专业性的要求。
(4)执行力度宽严不一。一是采购验收不到位。一些分散采购或零星采购存在未验收现象或验收走过场现象;二是采购档案散乱。特别是县支行,一个采购项目往往涉及会计、办公室、内审等部门人员,采购档案的整理常常相互推诿,资料缺乏连贯性和统一性;三是采购监督缺失。分散采购或零星采购未实行信息公开;对采购工作的质量评估和跟踪检查不到位,对采购质量、效率和服务水平缺乏全面的、科学的考核方法。此外,由于对评审人员监督的缺失,评审人员在开展评审时“权利”和“责任”不对等,直接影响到采购结果的客观公正。
二、我国政府采购网络平台建设情况
(一)制度建设情况
2013年1月31日,财政部印发《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》明确了加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台的工作要求。2013年11月,全国政府采购工作会议上,财政部刘昆副部长又特别强调,“要完善政府采购电子交易平台建设标准,着力推进政府采购信息化建设。”2015年3月1日,《政府采购法实施条例》实施,规定要“推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”。2015年8月10日,国务院办公厅《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的通知中提出,“公共资源交易平台要从依托有形场所向以电子化平台为主转变,实现交易全流程公开透明和资源共享。”
(二)两大政府采购网络平台相关情况
目前,我国有两大政府采购网络平台,分别是阿里巴巴与浙江省联合建立的“政采云”采购平台和京东与用友联合推出的“智慧政采”平台。
1.“政采云”采购平台基本情况
政采云平台由浙江省政府与阿里巴巴集团共同建立,是按云计算架构搭建的政府采购电子卖场试点项目。平台以政府采购电子化交易和管理为重点,功能涉及网上超市采购、在线询价采购(反向竞价)、协议+批量采购、服务定点采购等,涵盖浙江政府采购网、采购专家管理、供应商管理、中介代理机构管理、品库管理、诚信预警、大数据分析及报表统计等采购业务及相关部门监管模块。目前,政采云采购平台已在浙江省全面推广。
(1)电子卖场交易系统。网上超市——主要是针对采购金额较小的项目,采购单位可通过政府采购网上超市平台,比对商品的性能、价格,并可直接订购下单,享受电商采购的便利,充分发挥小额零星采购自主、高效、灵活的优点。
在线询价(反向竞价)——主要针对单次采购金额较大但未达到公开招标限额的非通用类项目,采购单位可自行在网上发起询价,供应商在线报价,由市场决定价格,提升采购效率、节约采购成本。它能赋予采购人在市场低价范围内的有限采购自主权,也保证了政府采购的规范性和市场定价的有效性;
协议供货(+批量采购)——主要服务于通用类项目,在原协议定点采购模式的基础上,通过定期归集采购人需求,形成批量,进行二次集合竞价。既发挥出协议采购高效、自主的优点,又实现批量集中采购的规模优势,达到两种模式的融合和优势互补。
(2)项目采购交易系统。项目电子化采购——传统与现代相融合的项目采购模式,对一些专业要求较高、金额较大的综合性货物、服务或大型工程项目,采用公开招标为主的方式,委托采购代理机构组织实施,突出“专业的机构做专业的事”的理念,同时融入现代信息技术,推行网上招标投标、电子评标等电子手段,提高采购的透明度和公信力。
2.“智慧政采”采购平台基本情况
2018年5月15日,京东与用友联手发布贯通“互联网+政府采购”全环节服务的解决方案——“智慧政采解决方案”。“智慧政采”平台是利用云计算、大数据、电商平台技术、财务管理技术等,将事前预算编制、计划备案,事中线上采购,事后履约验收、以及国库支付等环节进行全流程数据打通,并通过技术手段嵌入物流、金融等基础设施服务模块,实现政府采购全流程电子化的系统服务平台。智慧政采平台在采购预算环节,可通过大数据辅助预算编制;在采购计划环节,可实现采购清单与采购计划自动匹配;在商品选购环节,可实现商品智能搜索与在线比价;在订单配送环节完成出库信息、配送信息、签收信息的实时同步;在合同签收环节,可通过电子合同、电子签章等方式实现在线验收;在对账支付环节,可自动申请支付、自动对账、电子发票自动开具;在资产入库环节,可自动申请入库;在售后服务环节,能实现在线售后与智能客服。
作为国内首个兼具模块化、打包化服务能力的政采电子系统,“智慧政采”解决方案的推出已在公品商城?长沙落地应用,展现出巨大的行业价值和社会效益。平台以“一站式采购”服务为宗旨,以“物有所值”结果为导向,依托互联网、云计算、大数据、AI、无人超市等创新技术搭建起政府采购云服务平台,打造从政府采购执行计划申报、项目执行与公示公告、采购合同签订与电子签章、项目履约验收的全过程业务管理闭环机制,实现业务、数据、流程的无断点,并为供应商提供更优惠的第三方物流、金融、客服等服务,大大提升了采购效能、服务能力与监管水平。
(三)网络平台采购的优势分析
网络平台采购采用了工作流程跟踪模式,实现了采购申报、审批、竞价、合同、验收单自动生成等全网络化管理,完全无纸化办公。采购单位可以足不出户网上申购,供应商可以随时随地网上竞标,职能部门可以网上审批和监管,所有相关数据保存于数据库中,便于查询、统计和分析,同时也方便审计、纪检部门随时对相关项目进行追踪。
(1)更好体现了公开公平的管理理念。网络平台采购系统的规划设计是以阳光思想为宗旨,实行公开、公平、公正的管理理念。对参与竞价的供应商来说,同时从网上获得采购信息,能够实现获取采购信息的公平;竞价期间“背靠背”模式,减少了许多前期的推销联系公关工作,降低运作成本。在报价过程中,竞价人并不清楚其他竞价者的数量及详细报价,不到竞价截止时间,任何人都看不到竞价价格信息。竞价截止后,系统根据排序自动计算各方报价,最低价为最终中标供应商。竞价全程封闭运行,中标结果完全公开,最大限度地体现公开透明和公平公正的原则,既保护了各方利益,又符合廉洁行政的办事要求。
(2)明显提高了政府采购工作效率。由于网络平台采购采取全网络化运行模式,采购单位在平台上进行项目申报,监管部门网上审批后发布采购信息,供应商在两天公示期间就可参加竞价,竞价时间截止后,采购单位即可获得采购结果。从项目申报、审批到竞价全程一般不超过3天时间,采购周期大大缩短,真正实现了规范与效率的有机统一,这对解决当前政府采购所面临的如何在规范的前提下大幅提高采购效率这一迫切问题无疑具有较大的借鉴意义。
(3)显著节省财政资金。网络平台采购方式通常能得到较低的成交价,一個原因是供应商的运行成本降低了。由于供应商是通过网络平台进行竞价,无需购买招标文件和制作投标文件,更无需舟车劳顿,足不出户即可参与其中,几乎是零运行成本。另一个原因是,由于供应商之间“背靠背”的连续多轮报价,竞争加剧,将价格压缩至合理范围。
(4)大大降低采购单位的廉政风险。制度加科技是预防腐败的利器,网络平台采购系统有机地将两者结合起来,将廉政风险降至最低限度。一方面是制度流程化。项目从申报到发布,需经采购单位、主管部门、财政部门经费管理科室、采购监管科室、财政部门负责人多个审批环节,每个环节都责任到人。在竞价结果公布前,采购单位与参与竞价的供应商互不知情,切断了供需双方的联系,使得拉关系走后门失去了目标,中标价格完全通过供应商“背靠背”网上竞争来决定。另一方面是监管全程化。监管部门能够对项目申报、审批、发布、竞价及结果公示的全过程进行全方位监控,完整记录竞价过程,可事后回溯,无形中对腐败行为形成了一种强大震慑力。
(四)人民银行试点电子化采购工作情况
2018年,人民银行杭州中支积极适应“互联网+政府采购”新形势,借助浙江省财政厅与阿里巴巴合资运营的“政府采购云计算服务平台”(简称政采云)探索开展电子化采购工作。为稳妥推广政采云,杭州中支先后制定了相关工作方案、操作手册和管理办法,健全完善立体式内控体系,明确电子卖场采购的组织管理、采购程序、合同签订等要求。同时,为落实服务保障,经与政采云多次协商,明确了智能客服、在线咨询、工单支持等项支持服务,确保电子化采购稳定、安全、可靠。
(五)政府网络平台采购需要关注几个内容
(1)适用范围有待拓展。目前,政府网络平台采购网上竞价完全取代协议供货应是不争的事实,甚至有逐渐取代询价方式的趋势。它适用于规格和标准统一、通用的货物,通过指定货物的品牌、型号、规格、技术参数等,实现价格的可比性。而一些采购项目,尽管适用于网上竞价的方式,但由于技术稍复杂、服务要求欠明确,使得采购单位无法准确地把握采购需求,限制了网上竞价的使用。
(2)成功率有待提高。据网络公布的数据,政府网络平台采购流废标比例为19%。具体体现在:无供应商竞价;报价超预算;竞价规则设置原因,如电子反拍项目报名不足三家废标。究其原因,有以下六个方面:一是纳入网上竞价的货物一般是通用产品,市场价格透明,利润较低,供应商参与积极性不高;二是采购单位申报的项目预算、型号、规格、参数等不准确,导致供应商无法报价;三是参与竞价的供应商数量偏少;四是供应商人员业务素质不高,对竞价系统操作不熟悉,导致报价错误;五是供应商责任心欠缺,错过竞价时间;六是采用唯一品牌型号进行竞价,竞争性不足。
(3)合同履约验收有待加强。网上竞价从公告发出、竞价到成交确认等环节均由系统自动完成,合同授予的标准为最低价格,这就可能引发非正常的低价竞标问题。少数供应商为牟取低价中标,可能会在产品质量和售后服务上打折扣,因此也给采购人合同履约验收带来更高的要求。
三、借鉴网络平台采购的思考
在互联网经济不断深化的背景下,人民银行分支机构采取网络平台进行采购是大势所趋。为顺利对接政府网络采购平台,建议:
(1)准确选择合作平台。以省为单位选择大型、正规,有成熟经验的政府网络采购平台。
(2)合理确定采购内容。鉴于人民银行工作的特殊性,建议先选取一批单位进行试点,采取“先试点、总结经验再有条件地推广”原则。对于采购内容,应只包括总行集中采购目录外的货物类及服务类。货物类:机械动力设备、电器、发行机具;会计凭证、账表和其他印刷品;办公家具;其他货物。低值易耗品(如:U 盘、鼠标、键盘等电脑配件,纸张、墨粉、墨盒、硒鼓等)及办公用品(如:签字笔、电子计算器、电池、订书机、胶棒、剪刀、夹子、涂改液、便签纸、橡皮、直尺、垃圾桶等)。服务类:各类设备维护;中介服务。其他类。
(3)建立健全相关制度。相关单位结合实际制订《网络平台采购管理办法》和《网络采购操作规程》。在不改变现有集中采购和零星采购审批监督机制的情况下,实行“决策、管理、执行、监督”四职分离工作机制。由集中采购管理委员研究决定采购重大事项,采管会办公室负责采购相关政策贯彻落实,采购人员负责实施采购,内审监察部门对采购工作进行监督检查。加强对采购人员的培训,提高采购队伍的業务技能和水平。
(4)细化操作流程。坚持先收货、后付款的结算原则,采购金额在5万元(含)以上或在使用过程中有安全要求和售后服务等,需与网络供应商签订购销合同。双方在网络上进行沟通联系,可以传真、电子邮件的方式签订合同,将正本的合同经法律事务部门审核后盖好章邮寄给对方,但必须保存聊天记录,作为以后合同条款谈判的证据。收货时看到发票并验证无误后才能进行最终付款,若发现无发票或假发票,询问商家情况,不予收货要求申请延时付款或退货。建立网络采购档案管理制度,全面、真实地记录和反映网络采购活动情况,及时、完整地做好采购活动相关资料的整理和归档工作。