树立“全周期管理”意识 探索超大城市社会风险治理的新路径

王健

摘要：2020年3月10日，习近平总书记在武汉考察新冠肺炎疫情时，首次提出要树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。根据“全周期管理”的内涵与在社会风险治理中的主要特点，对超大城市社会风险治理中存在的问题，要树立“全周期管理”意识，探索超大城市社会风险治理的新路径：在系统治理上，立足长远主动消除各种潜在风险隐患;在协同治理上，坚持“一主多元”的治理结构;在动态治理上，建立健全风险预警与应急响应机制;在精准治理上，实现治理资源有效下沉;在创新治理上，有效利用现代科技手段;在治理循环上，加强事后反思与总结。

关键词：全周期管理;超大城市;社会风险治理;新路径

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2020）05-0121-08

2020年年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情肆虐神州大地，严重威胁着人民群众的生命健康。这次疫情是新中国成立以来，在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在疫情防控取得阶段性成果之时，3月10日，习近平总书记在武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。

一、“全周期管理”的内涵与特征

（一）“全周期管理”的内涵

“全周期管理”又称“全生命周期管理”，是西方工业化社会向后工业化社会转型时期一种先进的管理理念和管理方式，它以系统论、控制论、信息科学、协同论、自组织理论等为理论基础，强调企业产品管理应尊重产品的整个“生命过程”和运行规律，注重建构从需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、后期服务到回收再处置等的一整套过程管理体系[1]。“全周期管理”更加注重管理的系统化、协同化、动态化、精准化，将“全周期管理”理念引入超大城市社会风险治理，既是一个理论创新，也是一项具有重要意义的实践探索。

（二）“全周期管理”理念的演变过程

“全周期管理”最早来源于产品全周期成本管理（Life Cycle Cost， LCC），是 LCC 管理理念的丰富和发展，实质是系统工程理论在资产管理上的应用。早在20世纪50年代，美国就开始进行在会计准则中加入有关固定资产费用的研究。到了20世纪60年代，美国国防部通过跟踪一项系统采购合同后发现，其系统设备维护费用竟然达到了采购费用的10倍之多，因此提出了应该以设备的整个生命周期费用评价作为设备成本费用评价的基本出发点，形成了基于资产全生命周期费用的评价方法。到20世纪70年代，全生命周期评价的方法延伸到民用领域，并逐步扩散到美国以外的其他国家，从而使企业的设备管理从仅包含维护和使用阶段，扩展至全生命周期进行全过程管理[2]。“全周期管理”是一种系统管理理念，包含科学思维的系统性、协同性、动态性、辩证性与发展性。

（三）“全周期管理”在社会风险治理中的主要特点

“全周期管理”注重把管理对象视为一个动态、开放、生长的生命体，从其系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合。“全周期管理”理念运用于社会风险治理过程的主要特点有以下几个方面。

1.从治理过程看，进行全流程分析

任何事物的发展变化都有其生命周期，根据事物发展的不同阶段可以细化为若干管理流程，例如城市的发展可分为规划、建设、管理、维护;公共突发事件应急管理可以分为事前的预警与预测、事发的研判与决策、事中的应对与处置，事后的总结与反思，形成一个有机的闭环。“全周期管理”更加重视管理流程中每一个环节，根据不同管理阶段、不同管理对象、不同管理特征，采取不同的应对策略，从而体现“科学施治、精准施策”。在这次新冠肺炎疫情大考中，我们对疫情在初始期、爆发期、平台期、衰退期采取了不同的应对措施;充分体现了“全周期管理”系统性和精准性。我们应运用“全周期管理”的理念和方式，强化问题导向，着力在固根基、扬优势、补短板、强弱項上下功夫，在超大城市社会风险治理中进行全流程分析，全闭环管理，做到统筹规划，未雨绸缪。

2.从治理格局看，提升跨部门协同的力度

高质量的管理一定要有高质量的协同。“全周期管理”要求系统各要素之间具备高度的协同性，随着事态变化和发展，各部门之间通过信息交流和有效沟通，使各部门、各层次、各工作点位的工作由点串成线、由线画成面、由面画出最大同心圆，从而筑牢化解风险的“防火墙”。例如在新冠肺炎疫情大考中，要求各级党组织、疫情防控指挥部门、疾控部门、专业医院、方舱医院、社区服务部门、社会组织、志愿者等各类机构和人员明确目标、合理分工、密切配合、协同作战，而不是局限于“条块分割”更不是“各吹各的号”“各唱各的调”。运用“全周期管理”的理念，在超大城市风险治理中加强多方参与、沟通、协商、合作，可以逐步实现“互联互通互动，协调协作协同，共建共治共享”的社会治理格局。

3.从治理方式看，实施分层次治理

分层次治理可以充分体现“全周期管理”的精准性，超大城市中的社会风险是由一个个矛盾和风险点积累起来的。因此，有效化解超大城市中的社会矛盾和防范化解重大社会风险需要分级管理、分层施治。超大城市是个巨型的复杂系统，各种问题和矛盾彼此交织，解决城市社会问题、化解城市社会矛盾、防范城市社会风险、提升城市治理、健全城市基本公共服务既需要有顶层设计，又需要有中间承接，更需要有基层支持，因此“全周期管理”更强调关口前移、重心下移、力量下沉，着力解决好城市治理中的“难点”“堵点”“断点”“痛点”。在社会风险治理过程中，需要在宏观层面进行统筹规划，对于体制机制方面的障碍进行变革;在中观层面，要制定各类社会风险的应对预案，根据风险程度启动相应等级的响应措施;在微观层面，研究和实施应对社会风险的具体方案，做到“不留死角”“解决问题全覆盖”。

4.从治理要素看，优化社会资源配置

“全周期管理”更加注重各种资源的集约配置与利用，各种社会风险发生时，通常处于一种“非常态化”的紧急状态，因此在应对各种风险时要统筹规划，合理配置物流、人流、资金流、信息流。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”这是深刻总结应对重大突发事件特别是这次新冠肺炎疫情经验教训基础上得出的重要结论，对提升社会风险治理具有重要指导意义。因此，我们要运用“全周期管理”的理念，在超大城市社会风险治理中对各种生产要素进行优化配置和全面整合，实现经济、社会、生态等方面的可持续发展;随着各种不确定性因素的不断增加，超大城市面临的各种社会风险更加多样化，在应对重大风险时要提升超大城市社会资源配置能力，将更多资源下沉基层、下沉一线，将雷霆万钧之举与精密周到之措有机融合，积极探索科学有效的超大城市社会风险治理体系。

二、超大城市运行中所面临的社会风险

（一）超大城市的内涵

根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，将我国城市按照人口规模划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。其中超大城市是指城区常住人口1000万以上的城市[3]。按照这一标准，截至目前我国的超大城市有八个，即北京、天津、上海、重庆、广州、深圳、成都、武汉。

（二）社会风险的内涵

一些学者指出，社会风险是指能够反映社会群体利益、地位结构、相互关系的社会整体中存在着不稳定、不确定的状态，并造成社会秩序和社会危害的结果的可能性[4]。我们认为，社会风险是对社会结构或社会秩序产生破坏作用的可能性事件，它具有破坏性、叠加性、圈域性、不确定性。

（三）超大城市运行中所面临的社会风险

1.自然灾害风险

我国是一个自然灾害多发频发的国家，地震、洪水、泥石流、暴雪、冰冻、干旱、扬沙风暴、龙卷风、台风、海啸等恶劣天气和极端气候屡见不鲜。很多超大城市也不能独善其身，例如，1976年的7·28唐山大地震波及天津、北京;2008年的5·12汶川地震对成都经济社会有不同程度影响;2012年北京的7·21特大暴雨造成人员财产损失。实践表明，如果对自然灾害不重视，会给超大城市带来严重的后果。

2.政治安全风险

政治安全风险是指国家主权、领土、政权、政治制度、意识形态等方面受到各种侵袭、干扰、威胁和危害的可能状态。超大城市由于其政治地位或经济地位突出，大多被国家定位为区域城市，对所在区域甚至全国，都有一定的影响。超大城市所具有的特殊地位，很容易成为敌对势力的重点渗透的对象，近些年出现的大量间谍事件，敌方对我进行政治渗透、文化渗透等，很多都发生在超大城市，维护超大城市的政治安全，防范超大城市出现政治安全风险，已经显得极为重要。

3.公共卫生安全风险

公共卫生安全风险主要是指危害全社会或大多数人的生命、健康安全以及其他重大公共卫生安全的可能状态。超大城市人口多且流动性强，2020年3月2日发布的《北京市2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年末北京市常住人口2153.6万人，2019年北京市城镇人口1865万人，占常住人口的比重为86.6%;常住人口密度为每平方千米1312人[5]。由于人口过度密集，会成为突发传染性疾病的“多发地”，例如2003年非典疫情以及2020年新冠肺炎疫情，给超大城市的人民生命健康、公共卫生体系都带来了较大影响。

4.社会稳定风险

超大城市拥有庞大的人口流量和便利的交通，但是由于人员结构复杂，各种违法行为和治安案件屡有发生;各种危化品及有害物质的无序堆放，最终导致人民生命财产安全受到威胁，极大地影响了社会稳定。此外，在超大城市中的公交车、商场等人员密集场所，扒窃、盗窃等社会治安案件屡有发生，影响了人民群众在超大城市中生活的安全感和幸福感。

5.网络安全风险

网络安全是指网络系统的硬件、软件及其系统中的数据受到保护，不因偶然的或者恶意的原因而遭受到破坏、更改、泄露，系统连续可靠正常地运行，网络服务不中断。网络安全风险，是这种安全状态受到破坏的可能状态。习近平总书记曾经指出，“没有网络安全，就没有国家安全。”超大城市大多都为所在区域的中心城市，具有信息量大、信息聚集、信息传播覆盖面广等特点;而且超大城市行政機关众多，拥有众多的政府网站，更容易受到国内外黑客的关注，一旦被黑客所攻击，不仅会给城市安全，甚至会给国家安全带来严重威胁。

6.民生安全风险

超大城市人口一般都在1000万人以上，由于人口过于聚集，城市承载力受到极大挑战，因此在超大城市中“城市病”愈加明显，我国的超大城市虽然在引领城市群的产业转型、创造就业机会、推进经济增长方面具有重要作用，但同时也存在房价过高且上涨过快、城市政府的地方债务过高，因此超大城市在抵御经济风险方面仍具较多的不确定性[6]。当前，受新冠肺炎疫情的影响，一些企业面临生存的困境，超大城市的就业面临前所未有的压力，而就业是民生之本，经济下行给超大城市带来的民生安全风险愈加凸显。

三、树立“全周期管理”意识，探索超大城市社会风险治理的新路径

（一）在系统治理上，立足长远主动消除各种潜在风险隐患

一是根据超大城市的生命周期及特点，做好空间布局。本着“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的原则，科学谋划超大城市经济社会发展总体规划，以防风险为前提优化空间布局，对于旧城区的改造和新城区的开发要立足长远、科学谋划，既要有效疏导超大城市中心城区的人流量，有效分散各种城市风险，又要根据超大城市的社会风险结构特点，科学制定城市风险治理专项规划[7]。例如，加快超大城市周边副中心和小城镇的规划和建设，有效减少中心区的居住密度，在城市规划上有效规避风险，减少隐患的发生。二是进一步完善超大城市治理相关法律法规，确保城市社会风险治理依法依规进行，使超大城市社会风险治理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三是加大风险源的排查力度，准确摸清风险的存量和潜在增量。在做到“情况清、底数明”的前提下，对超大城市各区、街道（镇）、社区要全面梳理各种社会风险，掌握风险源、风险点、风险隐患的种类、数量和具体状况，建立排查登记制度，每年将登记在册的风险记录进行整理和总结，作为编制公共突发事件应急预案、应急工作调整计划的依据。

（二）在协同治理上，坚持“一主多元”的治理结构

党的十九届四中全会明确指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[8]。因此，超大城市风险治理要坚持“一主多元”的治理结构。一是“一主”，即坚持党的领导，超大城市应提升社会风险治理“一盘棋”的意识，在党的集中统一领导下，明确部门权责，加强分工协调，推进城市社会风险治理综合执法，形成职能优化、协同高效、权责明确、运转灵活的超大城市社会风险治理体制。二是“多元”，即充分发挥政府、经济组织、社会组织、社区工作者、志愿者和广大人民群众的积极性，共同参与超大城市社会风险治理，打造共建共治共享的社会治理格局。政府相关部门应切实履行好风险治理职能，对城市社会风险实行精细化分类治理;同时，充分调动企业、社会组织、社区工作者、志愿者和广大人民群众的“主人翁意识”，并加强风险意识教育，开展超大城市社会风险治理技能培训和演练，鼓励各类主体通过多种方式参与超大城市社会风险治理，主动发现风险、化解风险、防范风险，做到准确识变、科学应变、主动求变，形成应对超大城市风险治理的强大“合力”。

（三）在动态治理上，建立健全风险预警与应急响应机制

一是完善超大城市重大风险源识别、报告、研判、预警机制。对重点场所、重要设施、大型活动等可能产生的风险进行全面评估，摸清风险产生的概率和可能造成的影响，通过构建超大城市风险信息管理平台，绘制超大城市社会风险“预警图”，对超大城市中的社会风险进行动态跟踪和监测，努力将风险控制在萌芽状态[9]。二是完善超大城市应急响应机制，坚持底线思维，围绕自然灾害、重大传染病疫情、危险化学品事故、暴恐袭击等传统风险和非传统风险细化应急预案，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。三是加大宣传力度，提升全体社会成员的风险意识。超大城市社会风险治理要充分发挥每个主体的积极性和主动性，利用各种媒体和传播手段进行宣传，在各类组织、城市市民中加强风险意识教育，开展应对各种城市风险的技能培训及模拟演练，帮助超大城市市民科学认识风险、谨慎应对风险、平稳化解風险，让他们在工作、生活中不断提升风险意识，规避风险源，有效防范和化解风险，积极配合政府部门排查风险，及时报告各种风险隐患，营造人人参与、人人尽责的“风险文化”。

（四）在精准治理上，实现治理资源有效下沉

“全周期管理”应在以下几个方面实现精准治理：一是健全超大城市应急物资保障体系。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案”[10]。这是深刻总结应对重大突发事件特别是这次新冠肺炎疫情经验教训得出的重要结论，对完善超大城市治理体系具有重要指导意义，为了有效应对超大城市中可能出现的各种社会风险，要构建平战结合、科学完备的应急物资生产、储备、调拨、配送体系，不断完善应急物资信息平台建设和信息共享机制，不断健全应急物资保障部门运行规则与工作机制，不断强化应急物资保障监督。二是引导治理资源有效下沉。社区是城市治理中的“最后一公里”，在防范和化解城市风险中起到至关重要的作用，如何在社区构建常态化的城市风险防控机制，有力推广“党员+社工+志愿者+企事业+群众”服务模式，唤醒社区居民的主人翁意识，实现社区共建共治共享，这不仅可以有效防范和化解各种城市风险，而且可以推进超大城市治理现代化[11]。将党员干部、专业力量、应急物资、规章制度下沉，不断增强社区抵御各种风险的“韧性”，从而通过“韧性社区”建设提升超大城市社会风险治理体系和治理能力的现代化。

（五）在创新治理上，有效利用现代科技手段

在新冠肺炎疫情防控阻击战中，习近平总书记曾指出：“人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。”这一重要论述明确指出，作为超大城市社会风险治理核心之一的现代科技，在此次疫情防控中发挥了重要作用，在当前信息化时代，5G技术、物联网、大数据、云计算、人工智能飞速发展，超大城市风险治理要充分运用这些科技手段。一是以智慧城市建设为契机，建立和完善超大城市社会风险大数据信息监测预警平台，将各类社会风险信息纳入超大城市风险监测系统，确保超大城市运行安全。二是搭建风险治理云平台，对超大城市海量信息进行分析研判，加强对超大城市社会风险的筛查和识别，形成最优的风险治理方案。三是加快物联网建设，打造超大城市实时风险监测、响应、处置系统。四是打造智慧公交、智慧社区、智慧医院、智慧学校、智能环保、智能家居、智能党建，实现“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”“数字治污”“数字治腐”，从而有效降低超大城市各种风险隐患[12]。正如习近平总书记所说，要加强体系建设和能力建设，完善国家创新体系，解决资源配置重复、科研力量分散、创新主体功能定位不清晰等突出问题，提高创新体系的整体效能[13]。

（六）在治理循环上，加强事后反思与总结

“全周期管理”注重把管理的对象视为动态可变的，在全生命周期的不同阶段实施科学化管控，形成一个有机的闭环，真正做到环环相扣、协同配合、权责清晰、系统有序、运转高效[14]。因此，超大城市社会风险治理从前期风险预警，到中期风险应对，再到后期反思与总结，一个环节都不能少，同样形成一个有机的闭环，实施闭环管理。一是对超大城市社会风险本身进行评估总结，从风险发生的可能性与影响程度两方面对各种风险进行全方位的评估，根据评估结果，把已发生的风险放到超大城市社会风险矩阵中，建立风险的优先处理顺序，并在此基础上建立超大城市社会风险指数，定期向社会公开并进行高风险预警，这样正好形成“闭环管理”。二是对超大城市社会风险发生过程中的政府应对能力进行评估总结，包括政府的危机领导力、决策效率、执行效率、舆情引导力、组织协调力、后勤保障力等，通过总结和反思，寻找差距和不足，有利于我们继续改进工作，提升超大城市风险治理能力。三是对超大城市社会风险治理理念和方式进行反思和总结。在治理理念上，我们由过去的救财产到救生命，再到救心灵，这是一个重要提升，充分体现了“以人民为中心”的发展理念，一场疫情过后更重要的是对失去亲人、失去家庭、失去健康的城市居民的心理干预与调适，这是超大城市风险治理中的一个更深层次的研究课题。在治理方式上，我们经过反思之后，在超大城市风险防控工作中，要逐步打通部门之间的壁垒，构建“横向到边、纵向到底、上下贯通、条块结合”的城市安全网络。

参考文献：

[1]立言.以“全周期管理”思维推进超大城市治理[N].成都日报，2020-03-18.

[2]Eldon S. Hendriksen， Michael F.Van Breda.. Maintenance with center of profit margin[J]. Accounting Theory[M]. 2002.96-110.

[3]國务院关于调整城市规模划分标准的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm，2014-10-20.

[4]何江.城市风险与治理研宄[D].北京：中央民族大学，2010.60.

[5]2019年北京市常住人口2153.6万人[EB/OL]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1660043854292611333& wfr=spider&for=pc，2020-03-02.

[6]韩新，丛北华.超大城市公共安全风险防控的主要挑战[J].城市管理，2018，（3）.

[7]孙华丽，项美康，薛耀锋. 超大城市公共安全风险评估、归因与防范[J].中国安全生产科学技术，2018，（8）：74.

[8]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（全文）[EB/OL]. https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKnC4J，2019-11-05.

[9]朱志萍. 新形势下超大城市社会治安风险治理研究[J].特区实践与理论，2018，（5）：85.

[10]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020-02-14.

[11]陈荣武.以“全周期管理”思维为城市治理“保驾护航”[N].中国社会报，2020-03-30.

[12]周江勇.探索具有杭州特点的大城市治理现代化新路[N].浙江日报，2020-03-13.

[13]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社2020.221.

[14]倪明胜.以“全周期管理”重塑基层治理格局[N].光明日报，2020-03-31.

责任编辑：任学新