内部行政行为外化可诉性探析

关键词：内部行政行为;外化;指导案例

作者简介：乌日娜（1996—）女，内蒙古赤峰市人，蒙古族，上海师范大学研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

法院判决思路分析

在本案中，一审法院于终审法院对于案件裁判的争议点在于安县人民政府作出的《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》（以下简称《来安县政府批复》）这一内部行政行为是否可诉，从指导案例提炼的裁判理由可知，终审法院对于本案的思路大致如下，首先，认定《来安县政府批复》为内部行政行为，并认定内部行政行为一般不属于行政诉讼受案范围。其次，终审法院指出由于两个方面的愿意导致这一内部行为具有可诉性：其一，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响;其二，原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。由此可知，最高人民法院对于内部行政行为可诉性的态度为，对于内部行政行为的可诉性应当辩证的看待，一般来说内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围，但如果内部行政行为已经“付诸实施”“对相对人产生实际影响”或者“通过职务行为将内容外化”则应当纳入行政诉讼的受案范围，换言之，内部行政行为不可诉为规则，那么本案就是规则的例外。

外化的内部行为可诉性探析

在这一指导案例当中，争议的聚焦点在于内部行为外化后是否具有可诉性。要想解决可诉性问题的前提是我们首先要清楚内部行政行为外化这一概念。行政行为按照作出该行为所针对对象的不同，分为内部行政行为和外部行政行为，其中内部行政行为作用的对象是行政主体内部，行为的内容涉及对行政主体自身机构的配置和运行，如对自身内部机构的设立、增加、减少、合并、改名等，也涉及对其内部工作人员的监督和管理，如对内部人员的奖惩和任免等。不难看出，内部行政行为的效力仅仅及于行政机关内部，目的是为了使行政主体更好地进行内部管理，优化内部机构和人员配置，提高行政效率。一般来说，由于内部行政行为对外部的行政相对人的权利和义务并不产生实际的影响，所以应当由行政主体内部自主决定，而法院不会干涉。

但是，随着“内部行政行为外化”这一提法的出现，内部行政行为原来所固有的形象被逐渐打破了。在传统行政法理论看来，内部行政行为是不可诉的。但随着行政事务处理的日渐复杂，对于内部行为的概念界定模糊常常导致一些有内部行为表象但实质是外部行为的行政行为被行政诉讼的大门排除在外，导致相对人的权益不能得很好的保护。例如本案中批复，同级行政机关间的公函、建议等内部行政行为是否可诉这一问题已经成为实践中的一大问题。

外化的概念。在行政法學领域，外化一词有两种含义。一种是在成立意义上使用，一种是在独立意义上使用。从成立意义上来说，外化是行政行为成立的必要条件，行政行为通过一定的途径和方式对外发生影响，该行为才成立。也就是说这种外化其实类似于意思表示，只有在行政主体将行政行为的内容和意图传达给相对人时，该行政行为才真正成立。从独立意义上来说，外化对行政行为本身的成立与否并没有影响，只是决定效力的范围是否由内向外扩展。笔者认为，按照第一种意义去理解，如果没有实现外化，行政行为的就不成立显然不太合理，因为行政行为是行政主体依据法定职权和程序作出的，在该行为作出时即包含了一种意思表示，因此，该行政行为在作出时即成立，不需要以外化为必要条件。所以，相比之下，第二种意义下的外化更为准确，作出时已经成立的行政行为在外化后，对外部的行政相对人发生效力。

综上所述，我们大概可以得出这样一个定义：内部行政行为外化，是指内部行政行为通过特定的方式对行政相对人的权利义务产生影响，因此对外产生作用的过程。由于内部行政行为存在外化的可能，使得其本身不再纯粹，不再是仅仅影响行行政主体内部机构和人员的行为，而是可能对外部的行政相对人的权利和义务产生影响，从而出现了内部行政行为发生对外效力的情形。

外化的构成要件。对于外化的判断，我们需要从它的构成要件入手，进行逐一分析，看它是否能满足所有的要求。一般来说，外化的构成要件主要包括以下几点：主体要素，即作出该内部行政行为的主体是依法设立的，具有一定的行政职权的行政机关、机构或者组织。内容要件，即该内部行政行为的作出是行政主体为了履行一定的行政职责而进行的，内容是要进行行政管理或者提供社会公共服务。意思要件，即该内部行政行为通过一定的途径和方式使行内容让行政相对人知晓，并作出要将内容付诸实践的意思表示。后果要件，即该行政行为的作出对公民法人或者其他组织的权利义务产生了实际的影响。从上述四点出发，我们就可以对一个内部行政行为是否已经外化有一个较为科学的判断。然而，准确把握上述构成要件，需要对其中的重点问题进行逐一分析。

外化的主体。从上面对外化的构成要素的论述不难看出，外化的主体是行政主体，这里包括了行政机关、法律法规授权组织和行政机关委托的其他组织或个人。外化由于可能经过多个行政主体来实现，就存在了同体外化和异体外化两种可能。当作出内部行政行为的行政主体和将该行为的内容与实施意图传达给行政相对人的行政主体相同时即为同体外化（对于联合作出的内部行政行为，只要是其中一个或几个主体将意思表示传达与外的，也可以认定为同体外化），反之则为异体外化。但是，不论两个主体是否相同，都能够实现内部行政行为外化的过程，使该行为发生外部效力。

外化的途径。内部行政行为要实现外化需要让行政相对人知晓其内容，而其知晓的途径和方式多种多样，这个问题的研究，我国学者大概总结出了以下几种：行政机关在作出内部行政行为后的通知行为，比如说下级行政机关在收到上级行政机关的批示或答复后，将其内容告知行政相对人;行政相对人通过行政主体的执行行为知晓，比如说行政主体将其内部行政行为作为执行依据，对行政相对人实施相应的措施;行政相对人通过报纸、媒体、申请行政信息公开或者其他行政主体等途径了解到内部行政行为的相关内容，而该行为的作出将会对自己的权利义务产生影响。从上述内容中我们可以看出，外化的途径和方式应当具有正当性，如果是行政相对人通过走后门、托关系等不正当的方式得知了内部行政行为的内容，发现对自己不利，即提起诉讼，则法院不予受理，因为此时内部行政行为还没有真正外化，所以不具有可诉性。由此可见，内部行政行为外化的途径和方式多种多样，只要使用正当方法为行政相对人所知晓，即完成了外化的过程。

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