我国校园贷治理政策文本分析及思考

李彩彦

(昆明学院，云南 昆明 650214)

近年来，校园不良贷款问题突出，已经成为妨碍大学生健康成长、校园和谐安定的“毒瘤”。“‘校园贷’是指‘互联网+’时代，一些互联网消费金融机构借助第三方助贷平台面向在校大学生群体在消费、娱乐、创业资金、就业培训过程中遇到资金短缺时，提供金融服务的一种新模式”[1]。主要有四种类别：一是分期付款平台，二是电商提供的信贷服务，三是P2P贷款平台[2]，四是线下私贷，又称民间借贷或“高利贷”[1]。其表现形式多样化、趋隐蔽化，“租赁贷”“培训贷”“创业贷”“求职贷”等花样繁多的不良校园贷越来越危害校园安全和学生合法权益。随着一些恶性校园贷事件不断曝光，不良校园贷问题备受关注。为此，政府部门出台了整治、规范和管理校园贷的政策。

“政策‘是过程，也是产品’，‘是文本， 也是话语’”[3]。政策是“从文本上来干预实践”[4]。“文本分析尤其对官方文件的分析在社会科学研究中有着独特的地位”[5]。鉴于此，本文从校园贷治理政策的发展脉络和具体文本中，明晰其政策内容机理，认识校园贷的内涵、模式等，解析校园贷治理政策的措施、效果及问题，为进一步发挥校园贷治理政策的法理作用和实践效力奠定基础。

一、历史梳理：我国校园贷治理政策发展脉络

(一)发展阶段

“政策文本是政策过程的历史沉淀，作为一种稳定的制度表现形式推动着政策的变迁”[6]。我国校园贷及其治理大致可以分为两个阶段。第一阶段，广义上的校园贷包括所有面向大学生提供的贷款，本文专门研究不良校园贷，可以追溯到2002年以招商银行为首的银行推出的大学生信用卡业务，由于引发大学生提前消费、过度消费产生违约等问题，2009年银监会发布《关于进一步规范信用卡业务的通知》，叫停了大学生信用卡业务。第二阶段，2014年以来，不良校园贷卷土重来，并逐步异化。2014年关于不良校园贷的报道开始出现，这一时期校园贷没有引起太大关注，相关研究成果数量少，且以新闻、报纸类成果为主。2016年是拐点，校园贷受到高度关注，研究成果呈爆发式增长。通过中国知网，以校园贷为篇名和关键词检索相关研究，2016年首次出现关于校园贷的论文。面对以迅雷不及掩耳之势涌入大学校园的校园贷，2016年教育部办公厅、中国银监会办公厅出台《关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》，相关政策相继出台，但是目前没有专门的校园贷文献汇编。

(二)校园贷治理政策的概况

通过整理教育部、中国银监会等网站发布的国家层面校园贷治理政策文本作为主要研究数据和资料，共计7项(见下表)。

1.校园贷治理政策数量

校园贷政策数量与社会现实紧密联系。“好政策首先要有好的回应性，即在政策问题的选择和政策议程的设置上要反映社会发展的迫切需要。”[3]关于校园贷的报道从2014年开始出现，2016年新闻、报道数量陡增，关于校园贷治理的政策自2016年开始相继出台。由下表可知，2016年至2018年，每年出台2项政策，呈匀速增长趋势。

2.政策文本权威部门

校园贷治理的政策是“政出多门”、多部门联合作为。多部门联合出台的政策有3项。由下表可知，教育部是校园贷治理政策出台的最核心权威机构，目前直接关涉校园贷政策教育部都参与其中。中国银监会是出现次数居第二位的权威机构。

表 校园贷治理政策文本统计表

3.政策类型

教育政策可以分为某一单项政策、某一领域教育政策、国家总体教育政策、元教育政策。依据这种分类方式，我国校园贷治理政策有4个单项政策，专门为治理校园贷而颁布；另外3个是非专项政策。

二、特点分析：我国校园贷政策内容剖析

通过考查校园贷治理政策文本的内容发现，它在解决实施原因、实施主体、实施对象、实施措施等方面有显著特征。

(一)校园贷治理政策的实施原因

“为什么实施”的问题涉及校园贷治理、预防和教育的原因及目的，也在一定程度回答了校园贷成为重要公共政策的起因。近几年，高校“深陷巨债大学生跳楼”“女大学生裸条借贷自杀”以及校园贷诱发的暴力案件等恶性校园事件频繁见诸新闻，严重损害了大学生的合法权益，造成了不良影响。为了治理不良校园贷乱象，2016年教育部联合银监会印发《关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》，至今国家层面已经出台了多项相关政策。这些校园贷政策的原因及目的总结起来，主要有两点：一是维护学生合法权益和校园正常秩序，促进学生健康发展和校园稳定。如政策提到“严重威胁学生权益，危害校园安全。为教育引导广大学生增强警惕风险意识，提高防范能力”“疏堵结合，维护校园贷正常秩序”“共同促进校园贷健康发展”。二是教育和引导学生树立正确的消费观念。如《关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》指出，教育和引导学生树立正确的、文明的、理性的、科学的消费观。

(二)校园贷治理政策的实施主体

“谁来实施”的问题涉及校园贷治理、监管、教育和引导的主体和职责。2016年《教育部办公厅中国银监会办公厅关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》规定，高校宣传、财务、网络、保卫等部门和地方人民政府金融监管部门、各银监局等部门要密切关注网络借贷业务在校园内拓展情况，高校辅导员、班主任、学生骨干队伍要密切关注学生异常消费行为，地方金融办(局)要对网络借贷信息中介机构开展虚假片面宣传或促销活动、误导出借人或借款人的行为进行密切跟踪。2018年《教育部办公厅关于开展校园不良网贷风险警示教育及相关工作的通知》除规定了上述责任主体及其职责，还要求各地教育主管部门、各高校要切实采取有效措施，加强对校园网贷的风险警示和教育引导工作。中国银监会、教育部、人力资源社会保障部《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》规定，对于发现的学生参与不良校园贷事件要及时告知学生家长，对发现的重大事件要及时报告当地金融监管部门、公安部门、教育主管部门。2017年《关于进一步加强校园网贷整治工作的通知》规定了中国银监会、中央网信办、教育部、工业和信息化部、公安部、工商总局6部门在校园贷里的职责。综合来看，校园贷政策主要由教育部、中国银监会会同多部门共同参与、承担，涉及校园贷治理的实施主体较多，囊括教育主管部门、银行、高校、公安部等10余个部门。

(三)校园贷治理政策的实施对象

“为谁实施”的问题涉及校园贷治理与教育的客体和对象。2018年《教育部办公厅关于开展校园不良网贷风险警示教育及相关工作的通知》指出：为教育引导广大学生增强警惕风险意识，提高防范能力，各地各高校要利用秋季开学前后一段时间，集中开展校园不良网贷风险警示教育工作。从政策指向性来看，校园贷政策指向全体高校大学生，然而并没有论及对大学生的要求，更没有细化和深入谈及已经陷入校园贷陷阱的具体对象。

(四)校园贷治理政策的实施措施

“怎么实施”的问题涉及校园贷治理的指导思想和问题解决思路以及方法和路径。

1.指导思想和问题解决思路

校园贷治理的首要问题在于以怎样的思路来开展工作。2017年中国银监会等三部门印发《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》提出“疏堵结合”“综合实施”“分工负责”的工作思路。

2.方法和路径

2016年教育部、中国银监会《关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》提出四“度”工作方针：加大不良网络借贷监管力度，加大学生消费观教育力度，加大金融、网络安全知识普及力度，加大学生资助信贷体系建设力度。2016年中国银监会联合六部门印制《关于进一步加强校园网贷政治工作的通知》提出：银行、公安、工商等部门加大校园网贷业务整治力度、查处力度、监管力度，加强风险警示和教育引导，强化网站监管，做好舆情引导。2018年《教育部办公厅关于开展校园不良网贷风险警示教育及相关工作的通知》指出：大力加强金融安全教育、切实提高风险防范能力、完善预警防控机制、持续深化资助体系建设的工作措施，也对高校学工、网络、保卫等部门和高校辅导员、班主任、学生骨干队伍提出具体的工作要求，如开设金融安全相关课程，举办金融知识教育活动，关注学生异常消费行为，定期开展校园不良网贷的摸底排查；提高对不良网贷的甄别抵制能力，培养正确消费观。总之校园贷政策的实施综合起来主要有三点：一是多部门发力，通力治之；二是加强源头的监控；三是加强过程监管、预警以及教育和引导。

三、现实考查：我国校园贷治理政策的问题分析

“一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素”[7]。效应也是评价政策的基本维度之一。从校园贷治理政策的目标、对象、措施和效果等四要素来考查政策文本存在的问题。

(一)问题解决遮蔽了政策目标

目前的校园贷治理政策直击问题，即政策文本内容直奔主题，直击校园贷乱象的整治、规范、教育和引导。这反映出校园贷治理政策文本具有很强的问题导向性。但是存在着问题解决遮蔽政策目标的隐忧。主要表现在两个方面：第一，从校园贷治理政策文本的内容来看，如上文在分析为什么实施校园贷治理政策时所述，已有政策文本中没有专门交代具体的政策目标，大多是在政策引言部分指出校园贷面临的问题以及要达到的目的。第二，校园贷政策紧扣当下面临的实际问题，政策内容直奔问题解决。然而，政策除了着力解决当下问题，还要着眼未来。校园贷政策忽略了“互联网+”等社会背景的衡量和未来发展趋势的预测，政策目标的前瞻性不够。

(二)政策的对象不全面

校园贷问题不仅只是教育问题，更是社会性问题。如果社会问题得不到有效解决，仅从教育系统着手，无异于隔靴挠痒，这无法达到综合治理目标与实效。从上述分析可知，关于校园贷的政策文本对“由谁实施”问题规范得比较明确和全面，但是对“对谁实施”规范得并不全面和具体。校园贷政策的制定和执行部门众多，涉及银行、教育主管部门、网信办、公安局、网贷机构等部门，具体到高校主要依托学工部门、宣传部、保卫处、财务处、网络中心以及辅导员、班主任、学生骨干队伍来执行，还倡导把学生家长作为校园贷问题处理的参与者，《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》规定：对于发现的学生参与不良校园贷事件要及时告知学生家长，并会同学生家长及有关方面做好应急处置工作，将危害消灭在初始状态。体现多部门联动。然而，校园贷政策的实施对象规范不够全面、具体，校园贷政策的实施对象主要是全体大学生和违规、违法个人与机构，如前分析，政策更多是以问题导向、任务驱动的思路来开展，对涉及的相关部门明确了职责，却没有明确规范实施对象群体及其行为，甚至大学生有被动“裹胁”其中之感。目前“主要聚焦于校园贷的治理，而对于校园贷的借贷方——大学生关注不够”[8]大学生既是政策的受众，更应该是政策执行的最直接参与者和执行者。有学者指出：“校园贷在学生群体中盛行的根本原因是大学生不能正确处理自己的消费需求，在错误消费理念的指导下盲目贷款、过度消费，导致最终落入贷款的漩涡而不能自拔。”[1]要贯彻大学生思想政治教育的基本原则，“坚持教育与自我教育相结合。既要充分发挥学校教师、党团组织的教育引导作用，又要充分调动大学生的积极性和主动性，引导他们自我教育、自我管理、自我服务”[9]。因此，大学生应该成为校园贷治理的最直接参与对象。

(三)政策的多路径削弱了合力

面对校园贷的异化、蔓延及其危害，加强研究和治理迫在眉睫。从目前的研究状况来看，主要聚焦于校园贷的治理，对其背后原因的分析还不够深入。从政策文本来看，校园贷治理是多部门联动，然而却有分而治之的隐忧和头痛医头脚痛医脚的局限，容易造成政策执行的割裂和线性化，直接影响校园贷治理的效果。

(四)效果不尽如人意

一度时期，不良校园贷来势汹汹，自2016年教育部办公厅、中国银监会办公厅《关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》等有关校园贷政策颁布以来，取得了较好的效果，但是也不能掉以轻心。校园贷以更加隐蔽的方式异化、蔓延，可谓是“羞答答的玫瑰静悄悄地开”。第一，“尽管校园贷问题备受关注，但研究十分缺乏”[10]。在中国知网通过篇名、关键词检索校园贷文献各有1914、1422条，最早的文献出现在2016年。目前研究聚焦于校园贷治理方面，主要把校园贷与大学生消费观、法律监管联系起来，对其类型、模式、潜在风险、原因及社会根源、整治措施的研究相对较少。第二，校园贷及其异化呈现出新的特征。一方面，校园贷由于门槛低、无需首付、灵活便利等特点容易让学生追捧，加之它的伪装、隐蔽，容易让学生跌入陷阱。另一方面，由于校园贷引发的问题有些新特点，一是行为主体的模糊性，借贷方式的开放性、行为的跨界性、身份的隐匿性；二是行为事件的突发性；三是行为后果的不确定性[10]。第三，校园贷的潜在风险不容低估。2015 年中国人民大学信用管理研究中心发布的《全国大学生信用认知调查报告》数据显示，在弥补资金短缺时，8.77%的大学生用贷款获取资金，3%以上网络贷款，5%以上小额信用贷款[11]。《2016 中国校园消费金融市场专题研究报告》显示，大学生对分期消费的接受程度普遍较高，67%用过分期消费且表示还会继续使用，仅有22%的大学生没用过分期消费[12]。这些因素增加校园贷蔓延潜在风险，很容易让校园贷有机可趁，也增加治理难度，治理效果收效甚微。

四、改革思考：我国校园贷政策的改进

(一)明确校园贷政策目标

政策目标的合理、清晰直接关系到政策的效果和成败，政策目标含糊不清，会影响执行者对政策的理解和落实。我国校园贷政策目前没有开宗明义地提出目标，政策的目的大多“藏身”在政策文本开头，隐含于当下问题的归纳之中，并且还存在着问题解决替代政策目标的倾向，在一定程度上影响了政策的前瞻性和执行效果。因此，制定校园贷政策时，要更加明确、清晰地确定政策目标，对校园贷的目标体系、治理体系做出科学说明，使政策目标具有前瞻性、合理性，为实现预期政策目标把好方向标。

(二)完整校园贷治理政策对象

现有校园贷治理政策文本主要对政府部门、教育部门、银行、高校和教师提出了规范，对涉及的相关部门明确了职责，构建了多部门联动机制，但是并不全面，不利于政策的深入贯彻。校园贷治理，除了多部门联动，还需要最直接的利益群体的大学生充分参与进来，构建政府主导、社会参与、个体自省的校园贷应对和治理共同体，以实现大学生自我教育、自我防范、自我管理，减少各类风险叠加、共振。

(三)协同治理校园贷

校园贷不仅只是教育问题，而是社会问题。治理校园贷是全方位、系统化、多层次工程。不能单一割裂地处理校园贷治理和教育工作。

第一，不能把校园贷治理仅仅当作一项具体的工作来对待。一方面需要深入分析其社会背景、蔓延原因，对病开方。不良校园贷是金融市场、“互联网+”等多因素共生的负面产物。校园贷变异的原因有几种观点：监管滞后说、教育缺失说、思想异化说。还有学者认为校园贷变异的根源有三：一是社会转型过程中风险的无序释放是催生校园贷问题的现实动因，二是网络技术的风险特征是催生校园贷问题的潜在根源，三是大学生群体消费高而财商低的结构特点是催生校园贷问题的重要因素[8]。面对监管问题、教育问题、思想问题以及社会和经济问题的催生等纷繁复杂的“病因”，一己之力、一味药已经无法“治愈”，需要系统的顶层设计和多方之力。另一方面，需要深入总结校园贷的特征与类型、模式以及蔓延途径，方能对症开方。目前校园贷主要有四种类别：一是由电商提供的信贷服务，如“蚂蚁花呗”；二是针对大学生购物分期付款平台，如趣分期、分期乐；三是P2P贷款平台，如爱学贷、拍拍贷、么么贷、名校贷；四是线下私贷，又称“高利贷”。不同类型的校园贷及其赖以蔓延的渠道仅仅依靠学校教育是无法治理的，需要多渠道联合行动。

第二，多部门、多渠道协同治理。一是各部门认真落实《关于加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作的通知》等多项政策精神和要求，履行好在加强校园不良网络借贷风险防范和教育引导工作中的职责、任务。二是部门积极参与、主动作为。除了完成文件规定的任务、配合的工作外，从规则制定、补短板等方面主动作为，如云南省教育厅与检察机关联合开展“呵护青春，远离不良校园贷”专题法治宣讲活动，如推动正规金融机构尽快补上高校金融服务短板，采取“停、移、整、教、引”方针，整治校园贷违规借贷、暴力催收等违法违规业务。以期尽快补上高校大学生法律服务和金融知识短板。

第三，构建校园贷的风险防范与教育引导机制。一是做好校园贷的风险防范工作。建立科学监管机制和预警机制，政府加强金融和网络监管，银行、网络平台加大对借贷的监管，高校加强学生消费监管。二是加强教育和引导，引导学生树立正确消费观。加强大学生金融知识、法律知识和价值观教育；通过课堂、讲座、参观、主题班会等方式引导学生树立科学、文明、合理的消费理念；大学生加强自我教育、自我管理能力，增强自我防范意识，提高校园贷甄别能力。