新时代海警制度的移植与本土化

裴兆斌

一、美国海岸警卫队的历史沿革

美国海岸警卫队 （United States Coast Guard，简称USCG）是美国海上综合执法机构，负责美国港口和航道的海上安全、海上治安 （security）和环境管理。海岸警卫队保护和维护了美国10万多英里的海岸线和内陆航道以及从北极圈北部到赤道南部的450万平方英里的专属经济区。美国海岸警卫队成立于1915年，现隶属于美国国土安全部 （Department of Homeland Security），战时为美国海军的现役部门。作为美国武装部队之一，海岸警卫队是国土安全部内唯一的军事部门，兼具警察和军事双重属性。

美国海岸警卫队最初的前身是1790年美国国会创立的缉私快艇中心 （Revenue Cutter Service），隶属于财政部的海上海关执法机构。1791年，隶属财政部的新设机构水陆关税队 （Revenue Marine）开始运作。1848年，美国国会拨款建造救生站。1863年，水陆关税队改回原名 “缉私快艇中心”。1878年，隶属财政部的美国生命救助服务机构——美国救生中心（由缉私快艇中心运作）成立。1915年，威尔逊总统签署了 “海岸警卫队成立法案”，缉私快艇中心与救生中心合并为美国海岸警卫队，隶属美国财政部。1967年，海岸警卫队移交给新成立的运输部管辖。2001年“9·11”事件后，美国国会于2002年通过了 《国土安全法》 （The Homeland Security Act of 2002） 和 《海上运输安全法》（The Maritime Transportation Security Act of 2002）。2002年11月25日，美国总统布什签署成立美国国土安全部的法案，新成立的美国国土安全部由海岸警卫队、移民和归化局以及海关总署等22个联邦机构合并而成，是1947年美国组建国防部以来最大规模的政府改组。部门职责包括保卫关键基本建设、统筹美国联邦应急救援工作等以应对恐怖威胁。[1]中新网：《布什签署成立国土安全部法案 为50年来最大改组》，2002年11月26日，http：//www.chinanews.com/2002-11-26/26/247043.html，2019年2月4日。2003年，海岸警卫队划归至国土安全部。

二、美国海岸警卫队的组织机构与职责

海岸警卫队的组织机构包括总部 （设在华盛顿）、强制准备司令部 （Force Readiness Command）、大西洋区和太平洋区。总部包括美国海岸警卫队学院、航空物流中心、航空站、资产项目事务处 （APO）、财政中心、海上安全中心 （MSC）、健康、安全、工作生活和服务中心 （HLWLSC）、研究发展中心 （RDC）等20多个部门。

大西洋区和太平洋区又进一步分为9个分区，太平洋区包含第11分区、第13分区、第14分区和第17分区，大西洋分区包含第1分区、第5分区、第7分区、第8分区和第9分区。每个分区配备海事安全处、船舶驻泊点、航空站和各类执法舰艇等设施。根据美国海岸警卫队官网显示，截至2017年5月30日美国海岸警卫队官网统计数字，海岸警卫队现役军人40992人，文职人员8577人，志愿者3.1万人，兼职人员7000人，总人员数量87569人。2017年全职职工即现役军人和文职人员49894人。

《美国法典》第14编对 “美国海岸警卫队”的组建、基本职责、组织机构、功能和权力、与其他机构的协作、海岸警卫队学院、管理等作了细致规定。

《美国法典》第14编第1部分第1章第2节列举了美国海岸警卫队7项基本职责，包括：（1）在美国管辖的海域执行或协助执行联邦法律；（2）海上空中监视或者拦阻，以执行或协助执行美国法律；（3）颁布法规和执法，促进公海和美国管辖的海域中的生命、财产安全；（4）适当考虑国防要求，开发、建立、维护和操作海上航行辅助设备、破冰设施、救援设施，促进公海和美国管辖海域及其水下和上空的安全；（5）根据国际协定，在公海和美国管辖的海域以外的其他海域开发、建立、维护和操作破冰设施；（6）从事在公海和美国管辖的海域的海洋科学研究；（7）保持战时待命状态，在战时作为隶属于海军的专门现役部门，包括履行海上防区的指挥职责。

美国海岸警卫队的海上执法职责旨在保护美国的海上边界不受侵犯，捍卫国家海洋主权，促进合法使用航道。海岸警卫队的基本使命是确保国家的海上安全、国土安全和管理。并且通过6项主要使命及11项具体任务行使海岸警卫队的职责。6项主要使命包括海上执法 （Maritime Law Enforcement Program）；海上应急反应 （Maritime Response Program），主要针对海上搜救；海上防范（Maritime Prevention Program），防范人命事故和财产损失、降低安全风险、保护海洋环境；海上运输系统管理 （Marine Transportation System Management Program）、海上安全操作 （Maritime Security Operations Program）和国防行动 （Defense Operations Program）。〔1〕这六项使命囊括 《国土安全法》规定的海岸警卫队11项具体任务。美国 《国土安全法》将这11项任务划分为国土安全任务和非国土安全任务，见表1。

表1 《国土安全法》规定的11项任务

由美国海岸警卫队的职责和使命可见，国防与国土安全是海岸警卫队的重要使命。2003年，海岸警卫队划归国土安全部后，国土防卫成为美国海岸警卫队第一使命。〔2〕

国土安全是协调一致的国家行为，目的在于阻止美国境内的恐怖分子袭击，减少美国在反恐怖主义方面的漏洞。基于美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略及国家海上安全战略，美国海军、海军陆战队、海岸警卫队负有保护国家安全的职能。其中，海岸警卫队的执法使命是保护美国的海域和海上运输系统，防止恐怖分子利用它们来攻击美国领土、人口和重要的基础设施，同时还在海上防范其他行为体对国家主权、自然资源、环境、经济繁荣和社会福利的其他威胁。〔3〕

三、中国海警制度变革

第十二届全国人民代表大会第一次会议于2013年3月14日通过的 《国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家海洋局及其中国海监、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察、公安部边防海警的队伍和职责进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法活动，接受公安部业务指导。〔4〕从此，中国海上维权执法机构在中央层面统一为中国海警局。

在此之前，海警部队隶属于公安机关，即中国公安边防海警部队 （China Coast Guard），简称为 “中国海警”，为公安部领导管理的现役部队，隶属于公安部边防管理局，编制列入中国人民武装警察边防部队序列。

中国海警局在组建之初 （2013—2017年），由于其在地方层面尚未整合完毕，组织机构不完善，存在主体身份难统一、地方层面难组建、统一执法难并轨等问题。〔5〕而且缺乏海上维权执法的法律依据。

2018年，中国海警局开始转隶。从2018年7月1日起，中国海警局并入中国人民解放军。中共中央于2017年12月印发 《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》，规定自2018年1月1日起，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，明确了武警部队归中央军委建制，不再列国务院序列。武警部队建设，按照中央军委规定的建制关系组织领导。

2018年3月，中共中央印发了 《深化党和国家机构改革方案》，第6项 “深化军地改革”中提出将国家海洋局领导管理的海警队伍整体划归为武警部队。该《方案》第58条规定：“海警队伍转隶武警部队。按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局 （中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。”〔6〕2018年6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过 《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，就中国海警局相关职责作出决定。该 《决定》称，按照中共中央批准的 《深化党和国家机构改革方案》和 《武警部队改革实施方案》的决策部署，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，统一履行海上维权执法职责，具体职责包括海上维权执法和打击海上犯罪两大类。〔7〕

由此可知，自2018年7月1日起，组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，归中央军委建制，由中共中央、中央军委集中统一领导。即2013年成立的中国海警局的性质、建制发生了变化。中国海警局由原来 （2013年重组后）受国家海洋局、国土资源部、国务院的领导转为受中共中央、中央军委统一领导。其性质由行政机关变为武警部队。但是其基本职能没有发生变化，中国海警局依然是统一履行我国海上维权执法的队伍，履行海上维权执法职责。从队伍组建和制度上看，我国海警基本经历了公安边防海警→国家海洋局领导管理的中国海警局→中国人民武装警察部队海警总队的变化，涉及到名称、性质、隶属关系、建制、职责等各方面。这种转变不仅是我国海警队伍的变迁，也是我国海警制度变革的体现。我国海警队伍经历的两次变革，由原先公安部领导的现役部队到现在中央军委领导的武装警察部队，也可以认为是我国海上维权执法机构的变革。转隶后的中国海警局因为其武装部队属性，有人称其为 “第二海军”。

但是转隶后的中国海警局有很多问题需要在法律和实践中予以明确。比如其军事属性，海上维权执法职能的行使，与中国海军之间的分工与协作等问题。中国海警制度改革方兴未艾。

四、我国海警制度的移植与本土化

中国海警局与美国海岸警卫队均为国家统一、综合的海上执法机构，且中国的海上执法模式正在向集中式转变，尤其在中国海警局转隶为武装警察部队后，其性质发生变化，导致我国海警制度发生变革。针对当前中国海警局存在的问题及中国海上执法存在的问题，在中国海警转隶、我国海警制度改革的进程中，我国可借鉴美国海岸警卫队的组织机构设置与职责划分等方面的相关经验，移植美国相对完善的海警制度，打造本土化的、适合我国国情的海警制度，无疑对于我国海警制度的改革与完善，对于转隶后的新的 “中国海警”海上维权与执法职责之履行和我国海洋权益之维护具有重要意义。

目前，中国海警局海上执法的法律依据仍为其成立之前各海上执法部门进行海上执法活动时所依据的法律。比如 《渔业法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《公安机关海上执法工作规定》等。迄今，中国涉及海上执法的国家级法律文件约有700件，地方性法规约有1500件。从立法文件的内容上看，规定海洋行政执法权限、程序的法律规范质量并不高。〔8〕庞大、分散的执法依据给中国海警局海上执法工作带来负担与困难，造成海警局海上执法效率低下、执法成本高，影响中国海上维权执法的效果。《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（2018年6月22日）第3条规定了条件成熟时应当及时提出制定、修改有关法律的议案并提请审议。该规定为制定统一的中国海警局海上执法法律依据提供了信号和基础。

为此，中国海警局可借鉴美国海岸警卫队的做法，制定一部统一的海上执法的法律或行政法规。美国有统一的海岸警卫队海上执法的法律，即 《美国法典》第14篇，名称为 “海岸警卫队”即 《美国海岸警卫队法》。不仅从法律上赋予了美国海岸警卫队海上执法的主体地位，而且集中、具体地规定了其职责与权能以及海上执法规范。中国可在制定海洋基本法的同时制定 《中国海警法》，使之成为中国海警局海上维权执法的统一的法律依据，赋予中国海警局海上执法主体地位，使中国海警局在开展海上维权执法时有统一的法律可依，提升海上执法效率与执法水平。也可在海洋基本法制定前，先由国务院通过制定行政法规的方式对海警局的海上执法进行规范，比如制定 《海上执法条例》。但是基于国务院制定的行政法规并不能做出与上位法相冲突的规定，不能适用新法优于旧法的原则，会导致法律空白状态下行政法规与法律的衔接问题，可以采取由全国人大授权国务院进行立法的方式解决此问题。

转隶前的中国海警局虽然在名义上已挂牌成立，但具体的机构组织、职权、人员编制等工作尚待落实，中国海警局队伍需要进一步整合。转隶后的中国海警局，即中国人民武装警察部队海警总队解决了原中国海警局内部员工不同编制的问题，但是其在组织机构设置方面仍存在问题，其中主要为2013年重组后的中国海警局的历史遗留问题。2013年组建的中国海警局是将具有不同职能的多个部门整合而成的新部门，中国海上执法模式也由分散式向集中统一式转变。而要确保中国海警局的统一执法主体地位，需要处理好中央和地方层面中国海警局队伍由分散向统一整合的问题。尤其目前地方层面尚存在海监、渔政等海上执法队伍，需要继续整合地方层面中国海警局的队伍，将地方海监、渔政纳入到中国海警局队伍中，形成中国海警局队伍的中央、地方一体化，真正实现中国海上维权执法机构的统一。

转隶之前的中国海警局下设北海分局、东海分局和南海分局，在沿海省 （自治区、直辖市）设置11个海警总队及其支队。中国海警队伍仅设置在我国沿海地区 （天津、辽宁、山东、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南）；而美国海岸警卫队的队伍则分为太平洋区、大西洋区及其下辖的9个海岸警卫队分区，覆盖了美国30多个行政区，不仅包括美国沿海地区，也包括内陆地区。海岸警卫队的覆盖范围在国家行政区域中所占的比例远远高于我国。转隶后的中国海警局可借鉴美国海岸警卫队的分区设置，在目前中国海警北海、东海、南海三个海区分局的基础划分上，根据中国海警局海上维权执法的实践与需要，扩大三个海区分局管辖的海警区域，由我国沿海城市逐渐向内陆扩展，扩大中国海警局的覆盖范围。

人员编制方面，转隶前的中国海警局有人员编制16万余名，且人员编制复杂、不统一，有现役军人编制 （公安部边防海警）、公务员编制和事业单位编制等。人员编制不统一不利于海上维权执法队伍合力的形成。转隶后，中国海警局变为武装警察部队，其原内部员工是否全部变为现役军人，亦或是仍有现役军人编制和公务员编制等分类？对此可借鉴美国海岸警卫队全职职工 （现役军人和文职人员）的编制，优化中国海警局人员编制，形成以海警与一般公务员两条序列的人员编制，同时明确海警的性质。也可将人员编制全部转为现役军人制。但是其中由于人员的专业、工作性质等存在差别，需要综合统筹、具体规划，以提高海警人员的素质能力，严格把好入门关，建设一支专业精英的中国海警局队伍。

中国现有的规范对中国海警局的职能范围只作了原则性表述[1]《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》对海警局职责的规定是：在我国管辖海域实施维权执法活动。管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷。负责海域使用、海岛保护及无居民海岛开发利用、海洋生态环境保护、海洋矿产资源勘探开发、海底电缆管道铺设、海洋调查测量以及涉外海洋科学研究活动等的执法检查。指导协调地方海上执法工作。参与海上应急救援，依法组织或参与调查处理海上渔业生产安全事故，按规定权限调查处理海洋环境污染事故等。，对中国海警局海上维权执法的具体职责与任务以及执法规范等均无细致规定。而美国海岸警卫队则有一套完备详细的使命、职责与海上执法的具体任务规定，包括宏观上确立的海岸警卫队三大基本使命、六项主要的行动使命和微观上的11项具体任务，具体任务又分为国土安全类任务和非国土安全类任务。不仅如此，美国海岸警卫队还形成了具体的行动原则，包括（1）明确目标；（2）有效存在；（3）努力团结；（4）现场举措；（5）灵活性；（6）管理风险；（7）克制。〔9〕海岸警卫队任务和职责的法定化，加上一套行之有效的具体行动和操作上的规范与原则，为美国海岸警卫队海上执法提供了极高效率[2]美国海岸警卫队平均每天进行45次搜救，拯救10人生命，节省超过120万美元的财产，捕获874磅可卡因和214磅大麻，对重要海事基础设施进行57次水上巡逻，拦截17名非法移民，调查35起污染事件，完成对外国船舶的26次安全检查，进行105次海上检查，调查涉及商业船舶的14起海上人员伤亡事件，通过国家海运系统促进价值8.7亿美元的货物和商品流通。参见 United States Coast Guard，http://www.overview.uscg.mil/，2018年7月12日。，也使美国海岸警卫队成为各个国家海上执法机构的典范，奠定了其世界领先地位。

中国可借鉴美国海岸警卫队的职责规定，从宏观和微观上规定中国海警局海上维权执法的基本使命和具体执法任务以及执法规范。在现有规定的中国海警局海上维权执法涉及的海洋环境保护、海岛保护、打击海上犯罪、渔业执法、海洋科学研究活动的执法检查等领域制定细化的规定。比如海上犯罪打击方面，可以结合 《刑法》的规定，具体规定海上犯罪可能涉及的内容，明确执法对象，如海上走私犯罪、海上交通肇事犯罪、海上重大责任事故犯罪、海洋环境污染犯罪等。除了海洋环境保护、海上犯罪、渔业执法、海洋科研检查等领域，还可根据我国海上维权执法的实践，适当扩大海上维权执法的对象和领域，比如可将海洋水下文化遗产保护、海上反恐等涵盖进中国海警局海上维权执法的范围。

海上维权执法是中国海警局的首要职责，也是其角色定位。海上维权执法包括两方面的含义，即对内执法，对外维权。维权包含维护国家主权与海洋权益。在 “一带一路”背景下，面对海上非传统安全的挑战，尤其在东海、南海争端等对中国国家主权与海洋权益构成威胁的形势下，中国海警局海上维权的角色应受到重视，其维权职能应被提升至更高层面，突出海上维权职能。国土安全与国防是美国海岸警卫队的第一使命与职责。美国海岸警卫队2002年《国土安全法》专门规定了5项国土安全类任务。捍卫国家海洋主权、保护美国海上边界不受侵犯是美国海岸警卫队海上执法的目的和宗旨。美国海上执法中国土安全与国防的使命和中国海上维权执法中 “海上维权”的内涵相似。中国海警局海上维权职能的行使可借鉴美国海岸警卫队关于国土安全与国防职责的规定，专门确立海上对外维权的任务，将海上维权提升至国家战略层面。

在中国海洋强国战略目标不断推进的背景下，作为维护国家主权和国家海洋权益的重要手段，海上维权执法举足轻重。而且，在中国 “军民融合”战略[1]2013年3月，中共中央总书记、中国国家主席、中央军委主席习近平在出席十二届全国人大一次会议解放军代表团全体会议时强调要统筹经济建设和国防建设，努力实现富国和强军的统一。进一步做好军民融合式发展这篇大文章，坚持需求牵引、国家主导，努力形成基础设施和重要领域军民深度融合的发展格局。2015年3月，习近平在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时强调把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。中共中央政治局2017年1月22日召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，由习近平任主任。推进的背景下，海上维权关乎到国家安全与主权，其地位重要性不言而喻。

目前，中美海上执法机构之间已经初步建立起友好合作关系。中美双方通过联合执法、召开定期海洋渔业执法会议、人员和执法船只互相访问等形式，在共同打击公海大型流网非法作业方面取得了一定成效。2015年举行的第七轮中美战略与经济对话中，专门针对 “海事安全”和 “海上执法”列出了具体成果清单。〔10〕中美两国在2014年4月达成了海军海上意外相遇行为准则。〔11〕如今，全球性的海洋问题逐渐暴露，且各种各样的海洋问题给海上安全带来愈来愈大的挑战。由于海洋问题的复杂性与海洋权属的国际特性，海洋安全的保护离不开国际合作，尤其是海洋大国之间的执法与合作。在海上非传统安全背景和我国“海洋强国”战略背景下，中美两国海上执法机制的海上安全执法合作将愈发重要和紧迫，双方应朝着保护海上安全的目标继续加强海上安全执法合作，拓展合作的领域与深度。